Banco Mundial, neoliberalismo y Alianza País: la trama invisible

ALAI, América Latina en Movimiento

2009-04-22

Ecuador

Banco Mundial, neoliberalismo y Alianza País: la trama invisible

Pablo Dávalos

En virtud de que el Banco Mundial está concebido para el financiamiento al desarrollo económico en los países de la periferia del sistema-mundo, se ha convertido en una de las instituciones más importantes, sobre todo cuando se trata de generar marcos conceptuales que permitan la transformación geopolítica hacia el neoliberalismo y la transición al pos-neoliberalismo, porque asume al neoliberalismo no como una etapa sino como un fin en sí mismo, de ahí su apelación epistemológica al neoinstitucionalismo económico y a las propuestas de cambio institucional, que formaron parte de las reformas estructurales de la segunda generación que se impulsaron en América Latina durante la década de los noventa y que dieron consistencia teórica a la reforma sectorial.

En efecto, el Banco Mundial es uno de los think tanks más importantes del mundo, y sus dispositivos ideológicos se convierten luego en los temas de las agendas políticas de la cooperación internacional al desarrollo, del sistema de Naciones Unidas, y de los países de la periferia. De la lucha por reducir la pobreza a la cruzada por cambiar al mundo en las coordenadas neoliberales, hay un paso hacia el cual el Banco Mundial obligó a transitar a casi toda la periferia del sistema-mundo.

Ahora bien, existe un relativo consenso alrededor de la idea de que el Banco Mundial es uno de los ejes estructurantes del neoliberalismo, por ello llaman la atención las coincidencias entre el proyecto político de Alianza País, sus principales cuadros tecno-políticos y el Banco Mundial. Se trata de algo más de una coincidencia y que demuestra más bien una convergencia entre la necesidad de transitar al posneoliberalismo y el rol ambiguo que cumplen ahora gobiernos que suscriben en el discurso tesis radicales, pero que tienen un norte político que coincide con aquellos del Banco Mundial.

En ese sentido, es curioso y, aparentemente, una paradoja de la historia, que muchos de los temas que se debatieron y aprobaron a propósito del texto Constitucional propuesto por Alianza País en el año 2008, bajo el pomposo nombre de “revolución ciudadana”, y en supuesta contradicción y contrapunto con la episteme neoliberal, en realidad, continúen, consoliden y profundicen aquellos temas que fueron posicionados por el Banco Mundial, el BID, la USAID y la cooperación internacional al desarrollo, en los momentos más radicales del neoliberalismo. Como Monsieur Jourdain que hablaba prosa sin saberlo, los tecno-burócratas de Alianza País articularon a nivel Constitucional la prosa neoliberal sin, aparentemente, estar advertidos de ello.

Los ejemplos a este tenor son numerosos. Los temas de la participación ciudadana, por ejemplo, y que constituyen uno de los puntales ideológicos de las nuevas burguesías emergentes para apuntalar su proyecto político detrás de la cobertura de Alianza País, fueron impulsados por la USAID y el Banco Mundial durante la década de los noventa.

En efecto, en la década de los noventa la USAID, a través de una serie de ayudas para el desarrollo canalizadas especialmente a través de la fundación Esquel, contribuyó para crear espacios de interlocución social bajo la cobertura de la “participación ciudadana”, y cuyo objetivo era el de dotar de legitimidad a las políticas de ajuste macrofiscal y reforma estructural. Algunos de los tecnócratas que participaron en estos proyectos (Diálogo 2000, Esquinas de Diálogo, etc.), se convirtieron en prominentes miembros de Alianza País, en especial, María Paula Romo y Norman Wray.

Hay que indicar que USAID también financió la creación de la ONG “Participación Ciudadana”, de la que provinieron cuadros políticos importantes para Alianza País. En el gobierno de Lucio Gutiérrez, y por iniciativa del Banco Mundial, se creó la Secretaría de Diálogo Social, sustentada en los criterios de “participación ciudadana” y que en realidad tenía por objetivo encubrir con un manto de supuesta legitimidad los procesos de privatización, sobre todo en los fondos de pensiones y en la energía eléctrica. El responsable de esta Secretaría de Estado de Lucio Gutiérrez, Augusto Barrera, formó parte del Buró Político de Alianza País, y fue el candidato a la Alcaldía de la capital de la república por parte de Alianza País. Asimismo, el Capítulo V del Título IV de la Constitución Política de 2008, crea la Función de Transparencia y Control Social, que recoge punto por punto las propuestas de la USAID y del Banco Mundial sobre “participación ciudadana”.

Los temas del derecho a consulta de las poblaciones locales para el manejo de recursos, son uno de los temas claves en los que ya trabajó el Banco Mundial. La posición de Alianza País de oponerse al consentimiento libre, previo e informado y solamente aceptar la consulta previa coincide con la posición del Banco Mundial. En efecto, la Directiva Operacional 4.20 del Banco Mundial (antes de la reforma de 2006), establece lo siguiente en la disposición No. 8: “La política del Banco (Mundial) es que la estrategia para tratar asuntos referidos a pueblos indígenas debe estar basada en la participación informada de los propios indígenas. De esta manera la identificación de las preferencias locales a través de la consulta directa, la incorporación del conocimiento indígena en los enfoques de proyectos y la utilización de especialistas desde una etapa inicial son actividades centrales para cualquier proyecto que involucre a los pueblos indígenas y sus derechos sobre recursos naturales y económicos”.  (World Bank: Summary of Consultations with External Stakeholders Regarding the World Bank Indigenous Peoples Policy (Draft PO/BP 4.10). Internal Report, April 18, 2002).

De otra parte, y en  el mismo tenor, y en conformidad con esta disposición interna del Banco Mundial, puede observarse la declaración del Banco Mundial en el documento Estrategia Asistencia País entre el Banco Mundial y el gobierno del Ecuador de 2003, lo siguiente: “El Banco (Mundial, P.D.) ha promovido la rendición de cuentas en lo social mediante el apoyo no reembolsable con el fin de desarrollar lineamientos para las consultas previas a las inversiones mineras e hidrocarburíferas y la vigilancia comunitaria para las actividades mineras”. (Banco Mundial, Estrategia Asistencia País, Informe No. 25817 EC, 29 de abril de 2003, pp. 9). La Ley de Minería aprobada por la Comisión de Legislación y Fiscalización, manejada por Alianza País, es tan conservadora, neoliberal y pro-extractivista que ni siquiera recoge las propuestas de consulta previa del Banco Mundial.

Los temas de la prohibición del uso de recursos estatales para campañas políticas y que forma parte de las reivindicaciones de Alianza País, también fueron propuestos por el Banco Mundial. La transparencia en la gestión pública a través de la publicación de todos los contratos del Estado (SIGOB, SIGEF, RUP, etc.) fueron también temas propuestos desde el Banco Mundial y constan en los acuerdos que el Banco Mundial suscribió con Lucio Gutiérrez en 2003.

En lo que hace referencia a la tercerización laboral, y que el régimen de Alianza País ha exhibido como uno de sus logros más caros, el Banco Mundial ya opuso resistencia y cuestionó duramente a este tipo de flexibilización laboral. En un estudio del Banco Mundial, puede leerse lo siguiente: “Por otra parte, la proliferación de agencias temporales de empleo (cerca de 200 creadas en los últimos años y que cubren alrededor del 10% del empleo formal), fenómeno conocido como “terciarización”, no permite su monitoreo adecuado, deteriora la relación laboral e impide supervisar el cumplimiento de los requisitos laborales mínimos por parte de las firmas contratantes” (Fretes Cibils, Vicente, et alt: Ecuador Una agenda económica y social del nuevo milenio, Banco Mundial, pag. Lxii). En la Estrategia Asistencia País (CAS) suscrita en 2003, entre el gobierno de Lucio Gutiérrez y el Banco Mundial puede, asimismo, leerse lo siguiente: “la tercerización contribuye importantemente a la flexibilidad laboral, pero niega a los trabajadores sus derechos y prestaciones”. CAS-2003, prg: 80, pp. 26.

Los temas de la descentralización, las autonomías y el régimen de competencias, que constan en el título V del texto Constitucional de 2008 bajo el nombre de “Organización Territorial del Estado”, fueron previamente pensados y diseñados por el Banco Mundial y por la cooperación internacional al desarrollo en la década de los noventa, en especial la cooperación alemana (GTZ), y recogen punto por punto las necesidades geopolíticas de las corporaciones transnacionales; no solo ello, sino que establecen como artículo constitucional para los gobiernos locales (denominados por la Constitución ecuatoriana de 2008 como “gobiernos autónomos descentralizados”), lo siguiente : “Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias” (Art. 262, numeral 9; Art. 263, numeral 8; Art. 264, numeral 13; Art. 267, numeral 7), abriendo el espacio para la intervención neocolonial por la vía de la cooperación internacional al desarrollo y vulnerando, de esta manera, la soberanía nacional.

Los temas de la lucha contra la corrupción, las auditorías y veedurías públicas, y que en el caso del Ecuador han sido incluso constitucionalizados, son otros de los ejes importantes del Banco Mundial y de la ONG Transparencia Internacional (TI), vinculada al Banco Mundial, al G-8 y al foro de Davos. Los temas de privatización de la naturaleza por la vía del pago de los servicios ambientales, y que también constan en el texto Constitucional de Alianza País[1], y en los que han trabajado instituciones como Conservation International (CI), fueron también estructurados y definidos desde la episteme neoliberal del Banco Mundial y de ONG’s ambientalistas y vinculadas a las corporaciones transnacionales (como el caso de CI, o de TNC).

Todos los temas de derechos, y que han sido el argumento legitimante de esta nueva burguesía emergente y que le han servido para presentar al texto Constitucional de 2008 como el más avanzado en materia de derechos, en realidad pueden mirarse como la traslación al ámbito de los derechos de los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio, cuyo sustento analítico lo hizo el Banco Mundial.

Ahora bien, educación, salud, producción, sector social, infraestructura, etc., todos ellos fueron objetos de intervención desde la reforma sectorial del Banco Mundial durante la década de los noventa en el Ecuador, pero también fue intervenida la administración de justicia a través de un proyecto específico denominado PROJUSTICIA, y que tenía como objetivo fundamental la construcción del Estado Hobbesiano a través de la creación de la seguridad jurídica necesaria para las inversiones privadas.

Se trataba de adecuar al sistema jurídico para crear los correlatos necesarios para la vigencia de los derechos de propiedad individual por sobre la propiedad comunal, para que de esta manera pueda existir la suficiente seguridad jurídica para las inversiones privadas; como correlato de la seguridad jurídica consta la criminalización a toda forma de resistencia y movilización social. El proyecto PROJUSTICIA del Banco Mundial, en ese sentido, se ha revelado como uno de los mecanismos más importantes de la reforma estructural para consolidarla a nivel jurídico y constitucional. Los marcos de intervención del Banco Mundial sobre la administración de justicia se convertirán en política de Estado durante el gobierno de Alianza País. El responsable de este proyecto clave del Banco Mundial, se convertirá, posteriormente, en Ministro de Justicia y luego en Ministro de Gobierno, durante el gobierno de Alianza País.

En el caso del denominado sector social se gestó la institución más representativa de la reforma sectorial neoliberal del Banco Mundial: el Ministerio de Bienestar Social (que ha tenido varios nombres durante la reforma neoliberal, y que en la era de Alianza País se llamó de Inclusión económica y social). Esta Secretaría de Estado se convierte en el espacio en el que convergen los temas más importantes de la reforma estructural sectorial neoliberal, y que armoniza los tiempos, los momentos, las prioridades y el ritmo de la reforma sectorial con el complejo institucional de la reforma sectorial.

Esta Secretaría de Estado es el producto más caro de la reforma neoliberal, porque allí radican los programas, proyectos y acciones que nacieron desde el BID y el Banco Mundial y que ahora son ya políticas públicas sancionadas desde el Estado. Allí radican los programas de protección social diseñados y creados desde el BID y el Banco Mundial (como el Bono de la pobreza, denominado también como Bono de Desarrollo Humano, los programas de intervención social “Socio-país”, etc.), desde allí la reforma estructural puede desplegarse y legitimarse hacia la sociedad como política de Estado.

Esta Secretaría de Estado, como momento político y como instancia pública de la reforma estructural del neoliberalismo, alcanza su despliegue más importante durante el gobierno de Alianza País, en donde se consolidan y adquieren su punto máximo las estrategias de asistencialismo, focalización, cooptación y asimilación social, bajo los mismos esquemas, modelos de intervención e incluso cuadros técnicos, y consultores de la reforma sectorial del neoliberalismo. De hecho, uno de los cuadros tecno-políticos más importantes del Banco Mundial, Nathalie Cely, es quien maneja y coordina toda el área social en el gobierno de Alianza País.

Estos proyectos de reforma sectorial del Banco Mundial y desde los cuales se intervino en el Estado y en la sociedad, fueron creados para experimentar las formas de privatización de las políticas públicas y los marcos categoriales y metodológicos que luego se convertirían en el formato del Estado en su conjunto. Los proyectos de la reforma sectorial se situaban a la sombra y al amparo del Estado. Crecían como un cuerpo metastático en la periferia del Estado. No eran Estado, pero supuestamente tampoco eran sector privado. Se movían en ese aparente intersticio entre lo público y lo privado que son las ONG’s y la cooperación al desarrollo. De ese intersticio extraían las condiciones de su legitimidad política y a partir de esa situación de ambigüedad y de limbo político, obtenían el peso político para imponer sus prescripciones al conjunto del Estado y la sociedad. Eran un cuerpo canceroso creado ex profeso para infectar al Estado con la lógica neoliberal.

En virtud de que eran proyectos de mediano plazo que testaban sus metodologías y sus cuadros tecno-políticos directamente con el Estado y, además, realizaban cambios en el Estado en conformidad con las estrategias establecidas desde algo que puede ser denominado como complejo institucional de la reforma estructural neoliberal, nunca rindieron cuentas a nadie que no sea del propio complejo institucional de la reforma estructural. Su lealtad era con el FMI, con el Banco Mundial, con el BID, con la GTZ, con la COSUDE, con el PNUD, con la CAF, nunca con el Estado que les dio abrigo y cobertura. Nunca rindieron cuentas a la sociedad, y la única vez que pretendieron hacerlo (en el proyecto SAPRI del Banco Mundial), se trató más bien de una estrategia política de relegitimación y de manipulación social.

Para el conjunto de la sociedad, e incluso para líderes de opinión y dirigentes sociales, los acrónimos de los proyectos de la reforma estructural eran un arcano misterioso y de difícil comprensión y acceso. Nunca la sociedad conoció, debatió, reflexionó o aprobó ninguno de esos proyectos de reforma sectorial. Sus marcos metodológicos eran metalenguaje puro. Representaban el grado cero de la democracia y la transparencia. Eran casi las entelequias de un poder real que actuaba a la sombra. Una vez que lograban sus resultados, para utilizar una metáfora médica, y conseguían la transferencia de su ADN hacia el Estado, que finalmente adoptaba esas metodologías de los proyectos sectoriales como políticas de Estado, estos proyectos sectoriales desaparecían en una bruma de olvido e indiferencia creada a propósito. Nacieron desde la sombra del complejo institucional de la reforma estructural y, una vez cumplidos sus propósitos, regresaron a las sombras.

El Estado que había sido contaminado por esos proyectos de la reforma estructural-sectorial no podía ser el mismo Estado de la industrialización o de Bienestar. Era un Estado adecuado completamente a las coordenadas de la acumulación del capital en tiempos de neoliberalismo y globalización. Era un Estado que pensaba en términos de “marco lógico”, “árbol de problemas”, “FODA”, “análisis sectorial”, “competitividad”, “cambios institucionales”, etc. Era un Estado colonizado en su episteme misma por el complejo institucional de la reforma estructural. Un Estado hobbesiano y pensado en términos del derecho privado y de propiedad (el famoso “Estado social de derecho” neoliberal). Un Estado presto para actuar en defensa de la propiedad privada y los intereses de los inversionistas privados. Un Estado que podía criminalizar a su población al tiempo que garantizaba la “seguridad jurídica”. Es por ello que el Banco Mundial ahora preconice la consolidación del Estado, porque es un armazón que nada tiene que ver con el Estado anterior a las reformas estructurales del neoliberalismo.

Es por ello que en América Latina varios gobiernos pueden proponer y llevar adelante estrategias políticas de recuperación del Estado, porque ese Estado es la mejor garantía para el funcionamiento del neoliberalismo. Es por ello que el gobierno de Alianza País pudo posicionar su discurso de rescate de la soberanía estatal y de la acción del Estado y de las políticas públicas, y que muchos sectores sociales hayan pensado que se trataba de un cambio radical en el modelo económico neoliberal, cuando en realidad representaba su consolidación y fortalecimiento. Es desde allí que hay que comprender las ambigüedades de los discursos políticos en estos momentos de transición al pos-neoliberalismo.

- Pablo Dávalos es economista y profesor universitario ecuatoriano.

Nota:

[1] CPE: “Art. 74.-Las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades tendrán derecho a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir. Los servicios ambientales no serán susceptibles de apropiación; su producción, prestación, uso y aprovechamiento serán regulados por el Estado.”

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