FMI: condicionalidad y el monitoreo de la economía

FMI: condicionalidad y el monitoreo de la economía

Un aspecto complejo y problemático en las Cartas de Intención que se suscriben con el FMI y que definen las modalidades de crédito de esta institución y que últimamente se definen desde la Facilidad Ampliada, es aquel de la condicionalidad. En efecto, mientras otras operaciones de crédito sea con multilaterales, con otros países o con la emisión de bonos en los mercados financieros de capital, restringen su ámbito y competencias exclusivamente a la operación de crédito, el FMI a través de la condicionalidad rebasa sus competencias y crea un marco de intervención que nada tiene que ver con la operación de crédito de financiamiento extendido (o aquel de los créditos stand by).

Las condicionalidades que prescribe el FMI y que son vinculantes en su programa crediticio, abarcan todos los temas de la economía, y van desde la política fiscal, hasta las regulaciones ambientales, los mercados laborales, la política financiera, las políticas de balanza de pagos, el sistema de cooperativas, la política monetaria, las políticas de asistencia social, los sistemas de datos fiscales, etc. 

La cuestión relevante es: ¿qué tienen que ver todas esas condicionalidades en ámbitos tan disímiles con la operación de crédito de financiamiento extendido? Se supone, además, que la operación de crédito es de libre disponibilidad y está orientada al fortalecimiento a la balanza de pagos; en consecuencia, ¿por qué el FMI condiciona ámbitos muy alejados de la balanza de pagos, como el régimen laboral, las alianzas público-privadas, las políticas de inclusión social, entre otras? ¿En qué parte de su Convenio Constitutivo constan esas atribuciones?

Como un ejemplo de lo que significa la condicionalidad de la política económica inscrita en las prescripciones del FMI, puede utilizarse la Carta de Intención que el Ecuador suscribió con esta institución a inicios de marzo del año 2019. En un análisis de este documento puede observarse la relación de condicionalidad con monitoreo y los criterios mínimos que establece al efecto el FMI:

Program Modalities:The proposed program would be a 36-month Extended Fund Facility with access of US$4.209 billion (SDR 3.035 billion, 435 percent of quota). The program has quarterly reviews and the full amount of Fund resources would be made available for direct budget support. Performance criteria have been established on the non-oil primary balance of the nonfinancial public sector (including fuel subsidies), net international reserves (excluding bank deposits held at the central bank), and on social assistance spending. There are continuous performance criteria to prevent new external payment arrears and to prohibit central bank financing of the nonfinancial public sector (both directly or indirectly through public banks). The program also includes a quarterly indicative target on the overall balance of the nonfinancial public sector. (Pág. 1-2, documento Carta de Intención link web-site: https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/03/20/Ecuador-Staff-Report-for-the-2019-Article-IV-Consultation-and-Request-for-an-Extended-46682)

(“Modalidades del programa:El programa propuesto sería una facilidad del fondo extendido de 36 meses con acceso de US $ 4,209 mil millones (DEG 3,035 mil millones, 435 por ciento de la cuota). El programa tiene revisiones cuatrimestrales y la cantidad total de recursos del Fondo se pondrá a disposición para el apoyo presupuestario directo. Se han establecido criterios de rendimiento sobre el saldo primario no petrolero del sector público no financiero (incluidos los subsidios al combustible), las reservas internacionales netas (excluidos los depósitos bancarios mantenidos en el banco central) y el gasto en asistencia social. Existen criterios de desempeño continuo para evitar nuevos atrasos en los pagos externos y para prohibir el financiamiento del banco central del sector público no financiero (directa o indirectamente a través de bancos públicos). El programa también incluye un objetivo indicativo cuatrimestral sobre el saldo general del sector público no financiero”) (traducción propia)

Puede apreciarse que el FMI es claro en las “revisiones cuatrimestrales del programa”, y que los recursos son de “apoyo directo al presupuesto del Estado”. Puede observarse también que el FMI ha definido “criterios de rendimiento” para varias áreas del Estado y que, de hecho, guardan poca relación con la operación de crédito, como el “gasto en asistencia social”, o las “prohibiciones al Banco Central” para operaciones de crédito que, además están permitidas por las leyes ecuatorianas. 

Si el Convenio Constitutivo del FMI establece su programa de financiamiento para el alivio en la balanza de pagos ¿por qué le interesa al FMI el “gasto en asistencia social” como “criterio de rendimiento” en el Ecuador? De la misma manera, ¿por qué el FMI está tan interesado en “prohibir el financiamiento del Banco Central al Sector Público No Financiero” (SPNF), si el Código Monetario y Financiero se lo permite, por tanto es legítimo y legal? ¿Qué tienen que ver esos ámbitos con la operación específica de crédito del FMI con el Ecuador? ¿De qué forma el “saldo general del SPNF” forma parte de las competencias y atribuciones del FMI y previstas en el Artículo IV de su Convenio Constitutivo?

Estos criterios de rendimiento se expresan en el acuerdo de financiamiento, conforme el siguiente texto:

41. Access and phasing.Access for the 3-year Extended Arrangement is proposed at US$4.209 billion (435 percent of quota, SDR 3.035 billion, or about 4 percent of GDP). Access will be made available upon completion of quarterly reviews of the program with the first review to be considered by the Board in June 2019, based on end-March performance criteria.(Pág. 24)

41. Acceso y puesta en fase. El acceso para el Acuerdo Extendido de 3 años se propone en US $ 4,209 mil millones (435 por ciento de la cuota, DEG 3,035 mil millones, o alrededor del 4 por ciento del PIB). El acceso estará disponible una vez que finalicen las revisiones cuatrimestrales del programa, y la Junta considerará la primera revisión en junio de 2019, según los criterios de desempeño de fines de marzo. Traducción propia (Pág. 24), énfasis añadido.

Puede resaltarse del párrafo anterior la frase: “El acceso estará disponible una vez que finalicen las revisiones cuatrimestrales del programa”, porque el FMI vincula la entrega de esos créditos (en montos realmente insignificantes para el tamaño de la economía del Ecuador), al cumplimiento de sus prescripciones. El momento en el cual este país por determinadas circunstancias, por ejemplo, la independencia de las funciones del Estado, decidan no cumplir con esos acuerdos, entonces el FMI decide dejar de entregar los recursos. Es decir, el programa del FMI se establece sobre la base del chantaje. A esa dinámica, el FMI lo denomina condicionalidad.

Si se revisan más detenidamente las condicionalidades del FMI y que fueron aceptadas por el gobierno ecuatoriano, realmente sorprenden su amplitud y el hecho de que tienen muy poco que ver con la operación de crédito de financiamiento extendido, como se advierte en el siguiente párrafo:

43. Conditionality and monitoring. Program performance would be monitored by quarterly reviews (see Table 1 of Attachment I) with: 

• A floor on the non-oil primary balance, inclusive of spending on fuel subsidies, of the nonfinancial public sector (quantitative performance criterion, QPC). 

• Non-accumulation of external payment arrears by the nonfinancial public sector (continuous performance criterion (PC)). 

• A floor on the change in the stock of central bank’s net international reserves (NIR), excluding bank deposits held at the Central Bank (QPC). 

While the program assumes no new market issuance by the government during the course of the arrangement, if there were to be new market financing then an adjustor to the NIR floor would automatically require that those resources be held in the nonfinancial public sector’s deposits at the central bank (so boosting net international reserves). 

• Zero new gross central bank financing of the non-financial public sector, either directly or indirectly through publicly owned banks (continuous PC). 

• A floor on social assistance spending of the central government (QPC). 

• A floor on the overall balance of the nonfinancial public sector (indicative target (IT)) Pág. 25

“43. Condicionalidad y seguimiento. El desempeño del programa sería monitoreado trimestralmente.

Revisiones (ver Tabla 1 del Anexo I) con:

• Un piso en el balance primario no petrolero, incluido el gasto en subsidios de combustible, del Sector público no financiero (criterio de desempeño cuantitativo, QPC).

• No acumulación de atrasos en pagos externos por parte del sector público no financiero. (criterio de rendimiento continuo (PC)).

• Un piso en el cambio en el stock de las reservas internacionales netas del banco central (NIR), excluyendo los depósitos bancarios mantenidos en el Banco Central (QPC). Si bien el programa no supone una nueva emisión de mercado por parte del gobierno durante el curso del acuerdo, si hubiera una nueva financiación de mercado, un ajustador al piso NIR requeriría automáticamente que esos recursos se mantengan en los depósitos del sector público no financiero en el Banco Central (por lo que aumenta las reservas internacionales netas).

• Cero nuevo financiamiento bruto del Banco Central del sector público no financiero, ya sea directamente o indirectamente a través de bancos de propiedad pública (PC continua).

• Un piso en el gasto en asistencia social del gobierno central (QPC).

• Un piso en el balance general del sector público no financiero (objetivo indicativo (TI))”. Traducción propia, pág. 25

Nuevamente, la cuestión de fondo permanece sin respuesta: ¿bajo qué criterios el FMI realiza ese tipo de condiciones en política económica de un país determinado, en este caso el Ecuador, cuando su convenio constitutivo no le faculta para ello? La operación de crédito del FMI debe restringirse a su ámbito específico, es decir, la devolución de los recursos bajo las condiciones financieras planteadas y el uso de los recursos de acuerdo a los criterios establecidos, esto es, el alivio en la balanza de pagos. En toda operación de crédito, esos criterios son inherentes y sustantivos al momento de establecer cualquier tipo de reclamación. Sin embargo, en el acuerdo de crédito con el FMI esos criterios básicos de cualquier operación de crédito internacional ni siquiera constan en la Carta de Intención. Por ejemplo la cláusula de arbitraje en circunstancias de litigio y que es fundamental en cualquier contrato de crédito internacional, no aparece en la Carta de Intención con el FMI.

En efecto, ¿qué tiene que ver “un piso en el gasto en asistencia social”, o “un piso en el balance general del SPNF”, o un piso en el “balance primario no petrolero”, o la “independencia del Banco Central”, entre otros, con la entrega cuatrimestral de recursos para fortalecer la balanza de pagos? En realidad no tienen nada que ver, porque las condicionalidades del FMI no tienen ninguna relación con la operación de crédito, sino con la forma por la cual se interviene directamente sobre la política económica de un país, para transformarlo de forma trascendente.

El programa económico del FMI está hecho para intervenir sobre las decisiones más importantes de la política económica y tienen la lógica de los “currency board” que se generaron en el siglo XIX y XX en las administraciones coloniales y para administrar directamente sus colonias.

La Carta de Intención y “los criterios de rendimiento” que son inherentes a la condicionalidad y monitoreo, nos llevan directo a una discusión sobre el estatuto de autonomía política de los Estados modernos. Esa discusión tiene que enmarcarse sobre las nociones de soberanía, sobre el rol del Estado desde el neoconstitucionalismo y sobre la forma que asume el nuevo orden político internacional. 

La Carta de Intención con el FMI que se suscribió con el gobierno del Ecuador en 2019, excede claramente sus competencias con respecto a la operación de crédito de financiamiento extendido. Esta extensión de competencias se justificaría en el caso de que fuese un tratado internacional y que la Asamblea Nacional del país se haya pronunciado al respecto. Pero el gobierno ecuatoriano ha declarado y aclarado que la Carta de Intención con el FMI no es un tratado internacional. En efecto, de acuerdo a la Constitución de este país, si la Carta de Intención fuese reconocida como un Tratado Internacional, entonces, en conformidad al numeral 5 del Art. 419, y previa ratificación por parte de la Asamblea Nacional, el FMI tendría la autorización para comprometer “la política económica del Estado contenida en su Plan Nacional de Desarrollo a instituciones financieras internacionales o empresas transnacionales”, porque su estatuto, de acuerdo a la Constitución del país, estaría por encima de las leyes orgánicas pero por debajo de la Constitución. 

No obstante, el gobierno ecuatoriano y sus autoridades económicas han insistido en que la Carta de Intención con el FMI no goza del estatuto de un Tratado Internacional y que solamente es un Convenio de Crédito para una operación particular de financiamiento extendido. Si esto es así, entonces las condicionalidades establecidas en la Carta de Intención rebasan el ámbito de su competencia y afectan de forma directa al estatuto de soberanía nacional.

Esto nos lleva a una discusión sobre el estatuto de autonomía e independencia que caracteriza al Estado-nación moderno y a las relaciones internacionales entre los Estados. Un antecedente de la forma por la cual se constituye el concepto de soberanía nacional lo constituyen los Tratados de Westfalia de 1648 y que pusieron fin a la guerra de 30 años. La Paz de Westfalia es el antecedente histórico que da cuenta que la conformación de la soberanía estatal implica la transición de los señoríos feudales e imperios, hacia los Estados territoriales. La Paz de Westfalia creó el antecedente que el Estado (moderno) no está sujeto a ningún otro poder para la adopción de sus decisiones. A esta condición política del Estado moderno se conoce como summa potestas, y conjuntamente con la autonomía y la independencia, caracterizan la noción de soberanía estatal moderna.

Por definición, el Estado moderno no admite, bajo el criterio de summa potestas, un poder supranacional. Afectar la soberanía nacional es, de hecho, casus belli. No obstante, es a partir de 1948 con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que los Estados-nación modernos reconocen una soberanía superior en el sistema de Naciones Unidas y bajo la noción de ontología política de los derechos humanos.

Los únicos tratados internacionales que tienen rango constitucional son, precisamente, los instrumentos internacionales de derechos humanos. El Art. 424 de la Constitución del Ecuador es explícito al respecto: “Art. 424.- (…) La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos humanos más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto de poder público”. Fuera de los derechos humanos, no existe al momento ninguna razón para que un Estado moderno decline su soberanía nacional. Todo el ordenamiento jurídico internacional y que conforma al Sistema de Naciones Unidas, reconoce la soberanía política de los Estados-nación modernos. 

La Convención de Viena de 1969 es explícita al respecto al reconocer la soberanía política de los Estados nación moderna y su adecuación a cumplir con sus compromisos internacionales con otros Estados-Nación bajo las reglas de la buena fe y la obligatoriedad de cumplimiento (“pacta sunt servanda”). En la  Convención de Viena, en su parte introductoria puede leerse lo siguiente:

“Teniendo presentes los principios de derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas, tales como los principios de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos, de la igualdad soberana y la independencia de todos los Estados, de la no injerencia en los asuntos internos de los Estados, de la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza y del respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos y la efectividad de tales derechos y libertades”. 

La Convención de Viena es explícita en reconocer el principio de la igualdad de derechos entre los Estados modernos, la libre determinación de los pueblos, la igualdad soberana entre diferentes Estados-nación modernos, la independencia, la no injerencia en los asuntos internos y la prohibición de amenazas y, añadiríamos, chantajes. 

Las relaciones internacionales son complejas, difíciles y llegar a consensos y acuerdos implica un arduo trabajo de diplomacia. Los Estados-nación modernos, defienden su estatuto de soberanía política a nivel internacional y los marcos jurídicos internacionales tratan de garantizar esos principios.

La globalización, de otra parte, ha implicado una contradicción entre una esfera económica que se amplía cada vez más y una esfera política que se sustenta en los criterios de soberanía nacional y una esfera jurídica que intenta armonizarlos. Precisamente por ello, para articular estas  esferas de la modernidad entre política, economía, y derecho, emergen los acuerdos internacionales de inversión cuya forma más común son los Tratados de Libre Comercio. La institución multilateral que integra estas definiciones de los Acuerdos Internacionales de Inversión, es la Organización Mundial de Comercio, OMC.

Estas reflexiones son pertinentes, porque  al interior de la OMC los Estados-nación definen en una serie de mesas temáticas todos los criterios jurídicos por los cuales su economía nacional se vincula a la globalización. Cada uno de los ítems que constan en cada mesa temática son arduamente discutidos por las representaciones de cada Estado-Nación. 

Sin embargo, en las Cartas de Intención con el FMI, la injerencia de esta institución multilateral en las decisiones de política económica es incluso más fuerte que aquellas negociaciones que se realizan en la OMC. No obstante, mientras los países pueden negociar al interior de la OMC, con el FMI pierden esa capacidad y entran de lleno en el formato de “recetas de talla única” del FMI.

Otro aspecto importante a reseñar es el marco epistemológico y de ontología política que sitúa y otorga referencia a la Constitución ecuatoriana. Ese marco teórico es el neoinstitucionalismo. Uno de los aspectos importantes del neonstitucionalismo es la redefinición del Estado desde la garantía de los derechos. Eso implica una transformación conceptual importante porque la soberanía estatal del summa potestas,en el neoinstitucionalismo, gira hacia el ciudadano y sus derechos. Ecuador constituye, en ese sentido, un país que ha evolucionado y ha innovado de manera trascendente sus marcos teóricos y políticos en su Constitución. Precisamente por ello, consta en la Constitución el concepto de “Estado constitucional de derechos y justicia”. Aquello que justifica la existencia del Estado es su capacidad de garantizar los derechos a los ciudadanos. La soberanía del Estado se traslada, de esta forma, hacia el ciudadano. 

Ahora bien, esta discusión es importante porque el FMI hace tabula rasa de los criterios y principios de independencia, autodeterminación, no injerencia, igualdad soberana, Estado constitucional de derechos y justicia. La Carta de Intención del gobierno ecuatoriano con el FMI pone el contador a cero en materia de respeto a los principios básicos del derecho internacional moderno.

Uno de los aspectos que más se ha criticado al FMI es su injerencia en la política económica de los países y su falta absoluta de marcos teóricos específicos para cada país. Las recetas del FMI han sido criticadas por ser de “talla única” y contener prescripciones realizadas ex ante y cuyo sustento está dado por su propia ideología. La forma por la cual el FMI logra cambiar el diseño de la política económica en función de sus propias prescripciones está dada por el criterio de “condicionalidad”.

Como se había demostrado, la condicionalidad establece límites y posibilidades a toda la política económica, de forma independiente de su relevancia, importancia, oportunidad y consecuencias. La condicionalidad define y atraviesa como una dimensión transversal toda la Carta de Intención, y sostiene la lógica de las prescripciones normativas del FMI. Las condicionalidades son específicas y su cumplimiento es de carácter obligatorio. El FMI ha definido un tiempo de cumplimiento y en función de la evaluación de ese cumplimiento se realizan los desembolsos previstos.

Si bien es cierto que los acreedores suelen imponer condiciones a los deudores en función de los créditos acordados, el FMI va más allá de eso y altera de forma fundamental y trascendente todos los parámetros de la política económica de un país. La imposición de las medidas económicas del FMI generalmente provocan malestar social, movilización de actores y movimientos sociales, y provocan caos político y crisis institucional, además de la crisis económica, como fue evidente en ese país durante la crisis social de octubre de 2019.

Ahora bien, los criterios de la condicionalidad son inherentes a la estructura misma de los programas de crédito del FMI. Son el sustrato más importante de estas estrategias. Definen todo su alcance y posibilidades y son el criterio sobre el cual se efectúan los desembolsos futuros. A medida que el país cumple con estas condicionalidades, el FMI entrega en pequeñas dosis, las sumas pactadas. Si el país no las cumple, entonces, el FMI suspende esas entregas.

En la Carta de Intención con el FMI es recurrente la referencia a la condicionalidad, es decir, al hecho que las medidas económicas establecidas en la Carta de Intención deben cumplirse de forma obligatoria y de manera independiente al ordenamiento jurídico nacional y a la oposición social que puedan suscitar. Desde el inicio, el FMI establece que el acuerdo de facilidad ampliada (o financiamiento extendido) están íntimamente vinculados al cumplimiento del programa y a su supervisión cuatrimestral.

En consecuencia, cabe preguntarse nuevamente ¿por qué los gobiernos le otorgan una capacidad política al FMI que pone el contador a cero de la soberanía política de sus Estados? ¿Por qué los sistemas políticos, tan celosos de la soberanía nacional en otras circunstancias, permiten que el FMI la viole con total impunidad? De la misma manera que a mediados del siglo XX se conformó el Tribunal Russell-Sartre para los crímenes de guerra en Vietnam, quizá sea momento de pensar en la conformación de un tribunal internacional de similares condiciones para el FMI y de consolidar lo realizado por iniciativas similares que se han generado estos últimos años, porque esta institución lleva adelante una verdadera guerra económica en contra de los pueblos y, hasta el momento, no han sido declarados responsables de ello ni han asumido los daños que han provocado. Un tribunal internacional que examine las violaciones al derecho internacional, a los derechos humanos, a los derechos económicos y sociales, realizados por parte de esta Institución Financiera. Un tribunal internacional que evalúe el desastre que ha provocado y, literalmente, los miles de muertos y damnificados económicos, que sus políticas han generado. Un tribunal que permita recoger toda la documentación necesaria y llevar al FMI donde debería estar: juzgado por la Corte Penal Internacional por crímenes contra la humanidad. Con la desaparición del FMI quizá ganemos algo más de paz social y justicia económica.