La flexibilización del trabajo en Ecuador: un nuevo intento

 Flexibilización del trabajo en Ecuador: un nuevo intento

Pablo Dávalos

El presidente Daniel Noboa ha enviado a la Corte Constitucional una serie de preguntas para consulta popular y referéndum. Lo que sorprende es que nuevamente ha enviado una pregunta que tiene relación con el trabajo por horas, es decir, la flexibilización laboral. Esta vez, el presidente ecuatoriano Daniel Noboa quiere vincular el trabajo por horas al sector turismo. La Corte Constitucional ha dado el visto bueno para realizar esta consulta sobre la flexibilización laboral.

¿Por qué el presidente Noboa vuelve a preguntar algo sobre lo cual el pueblo ya se pronunció? En abril de 2024, al ser consultado sobre el trabajo por horas, la inmensa mayoría de la población respondió negativamente al intento del gobierno ecuatoriano por imponer nuevamente un régimen de flexibilización laboral. La respuesta a la pregunta anterior tiene que ver con el programa de consolidación fiscal y de reforma estructural del FMI. Si no se logra la flexibilización laboral, el programa económico del FMI, fracasa. Entonces, lo que está en juego no es solamente el trabajo por horas en ciertos sectores sino la vigencia misma del acuerdo económico con el FMI.

Sin embargo, esta presión del FMI por la flexibilización laboral no se remite solamente al gobierno de Daniel Noboa sino que consta ya desde que el país firmó con el FMI, durante el gobierno de Lenin Moreno, en el mes de marzo de 2019. En esa Carta de Intención con el FMI y que constituirá el marco general del programa de consolidación fiscal que se aplicará desde entonces en el Ecuador, aparece lo siguiente con respecto a la necesidad de flexibilizar el mercado de trabajo:

"F. Reducción de la Rigidez del Mercado Laboral y Mejora de la Competitividad"

"El gobierno pretende apoyar el necesario fortalecimiento de la posición externa mediante una combinación de medidas orientadas a la oferta:

• Permitir contratos laborales menos rígidos que puedan impulsar, en particular, el aumento de la participación femenina en la fuerza laboral y las oportunidades de empleo juvenil. Se mantendrán las políticas de apoyo a las familias con niños pequeños y la provisión de programas de cuidado infantil.

• Ampliar el período de prueba previo a un contrato indefinido (tras el período de prueba, el empleado tiene derecho a importantes protecciones, incluyendo indemnizaciones por despido). Esto haría más atractiva la contratación y fomentaría la creación de empleo.

• Reducir los costos de contratación y despido mediante la eliminación de las indemnizaciones por despido para los trabajadores que renuncien voluntariamente". (IMF, Marzo-2019, pág. 23)

Según el FMI: “las autoridades enfrentan una situación difícil. Los aumentos salariales han superado el crecimiento de la productividad durante la última década, lo que ha provocado un deterioro de la competitividad” (IMF, Marzo-2019). Justo por ello, el FMI considera pertinente: (i) permitir contratos laborales menos rígidos que puedan provocar aumentos de la participación femenina y trabajo joven en la fuerza laboral; (ii) aumentar el periodo de prueba antes de un contrato indefinido y eliminar las indemnizaciones por despido intempestivo, es decir, el trabajo por horas; (iii) reducir los costos de contratación y despido para las indemnizaciones por despido intempesitivo a las renuncias voluntarias.

En línea con aquello establecido en marzo de 2019, en la nueva Carta de Intención suscrita en octubre de 2020, el FMI establece lo siguiente:

"Racionalización de la masa salarial. El salario de Ecuador está por encima del promedio de América Latina, debido a grandes aumentos en la última década. Reducirlo no sólo salvaguardaría las finanzas públicas, sino que también ayudan a fortalecer la competitividad del Ecuador. En general, la racionalización comprendería una combinación de reducción del empleo y salarios más bajos ... Las medidas a largo plazo incluirían continuos recortes salariales para nuevas contrataciones, congelación de contrataciones y ascensos, (con una tasa de reemplazo de uno por dos) y una mayor racionalización del empleo en sectores no críticos". (IMF, Octubre-2020, pág. 15)

En el año 2020 se producirá la pandemia del COVID-19 y el entonces presidente Lenin Moreno, enviará a la Asamblea Nacional la Ley de Apoyo Humanitario en donde se avanza en materia de flexibilización laboral en una serie de reformas amparadas en la necesidad de crear nuevas relaciones laborales producto de las medidas de salud pública de trabajo en casa y distancia. Sin embargo, en la revisión del programa de consolidación fiscal realizada un año después, octubre de 2021, el FMI establecía lo siguiente:

"Las fuentes preexistentes de rigidez del mercado laboral van desde los elevados costes de separación hasta los altos salarios mínimos que afectan tanto a la competitividad como a la equidad entre sectores. La aplicación del nuevo mecanismo de fijación del salario mínimo basado en fórmulas contribuiría a evitar el aumento de la brecha entre salarios y productividad, que podría afectar aún más a la competitividad... Los planes de las autoridades para una reforma del mercado laboral que, entre otras cosas, promueva acuerdos laborales flexibles y reduzca las rigideces actuales del empleo a tiempo parcial, deberían contribuir a reducir el empleo informal con el tiempo". (IMF, Octubre-2021, pág. 25)

Según el FMI, el país aún tenía un amplio espacio para “mejorar la flexibilidad del mercado laboral y vincular mejor el crecimiento salarial a la productividad” (Ibid). La misma insistencia puede apreciarse en el programa de consolidación fiscal del año 2024:

"Las reformas del mercado laboral deben tener como objetivo aumentar la flexibilidad y fomentar el empleo de alta calidad, también para los jóvenes. Entre las fuentes de rigidez del mercado laboral figuran los contratos laborales rígidos, los elevados costes de separación y los altos salarios mínimos. Aumentar la flexibilidad del mercado laboral para impulsar el empleo formal en el sector privado y ampliar la educación de calidad para todos contribuiría a luchar contra la pobreza y a apoyar la inclusión, incluida la de los jóvenes en situación de riesgo. Fomentar las oportunidades del mercado laboral también apoyará los esfuerzos más amplios para prevenir la delincuencia y la inseguridad". (IMF, Mayo-2024, pág. 18).

La insistencia del FMI, desde el año 2019 hasta el 2025 para eliminar la rigidez del mercado laboral, generó varias iniciativas que fracasaron en su momento. Así, el entonces presidente Guillermo Lasso Mendoza, el 24 de septiembre de 2021, envió a la Asamblea Nacional el proyecto de ley económico-urgente: “Ley Orgánica de Creación de Oportunidades, Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal”. En este proyecto de ley consta el Libro I denominado: Régimen Laboral Alternativo para la Creación de Oportunidades Laborales. En el Art. 3 de este proyecto de ley, se lee lo siguiente:

"Articulo 3 Alcance.- Las disposiciones del presente libro regulan las relaciones entre empleadores y trabajadores del sector privado, entre las entidades del sector público y sus obreros, entre las empresas públicas y sus obreros, así como también entre las personas jurídicas de derecho privado en las que exista participación estatal y sus trabajadores, bajo régimen alternativo para la creación de oportunidades laborales que prevé esta ley ... Las disposiciones de este libro establecen un régimen distinto y alternativo al previsto en el Código del Trabajo. La aplicación del régimen establecido en este libro excluye la aplicación del Código del Trabajo y viceversa."

Como puede apreciarse, en ese entonces se trataba de crear un régimen laboral paralelo al Código del Trabajo, que proponía:

• Contratos alternativos por tiempo definido e indefinido

 • Contratos alternativos por obra o servicios determinados

• Contratos alternativos eventuales

• Periodo de prueba (hasta cinco meses) • Trabajo adolescente y trabajo infantil

En este proyecto de ley el empleador podía reducir la jornada de trabajo y el salario correspondiente hasta en un 50%. Además, establecía un régimen de terminación del contrato de trabajo que favorecía claramente al empleador denominado “justas causas por las que el empleador puede dar por terminado el contrato individual de trabajo alternativo” (Art. 70). Sin embargo, aquello que representa y ejemplifica el sentido de la flexibilización laboral era la propuesta del Art. 75:

"Artículo 75 Indemnización por justas causas del Artículo 70 de esta ley.- En caso de que el contrato terminase por una de las justas causas indicadas en el Artículo 70 de esta ley, el trabajador deberá pagarle al empleador una indemnización equivalente a un mes de la última remuneración completa."

Según este último artículo, era el trabajador quien tenía que pagarle a su empleador una remuneración completa si era despedido por “justas causas”. Esto, conjuntamente con el trabajo adolescente e infantil y la pérdida de derechos de los trabajadores, configuraban una de las propuestas más radicales en materia de flexibilización laboral de las últimas décadas. Por la presión de la ciudadanía, la Asamblea decidió no dar paso a esta reforma.

Ahora bien, como se sabe, el 17 de mayo de 2023, mediante Decreto No. 741, el entonces presidente Guillermo Lasso tuvo que aplicar el mecanismo constitucional de “muerte cruzada” y con ello posibilitó la transición política en el Ecuador.

Producto de esta decisión de “muerte cruzada”, el 23 de noviembre del año 2023 es electo Daniel Noboa como presidente del país.  En diciembre de ese mismo año, Noboa anunció una consulta popular que se efectuaría el 21 de abril de 2004. Entre las preguntas de esta consulta y referéndum, está la pregunta E o pregunta 4, definida de la siguiente manera:

"E. PREGUNTA 4: ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República y reformar el Código de Trabajo para el contrato de trabajo a plazo fijo y por horas, cuando se celebre por primera vez entre el mismo empleador y trabajador, sin afectar los derechos adquiridos de los trabajadores, de acuerdo con el Anexo 4?"

La propuesta del presidente Noboa buscaba “flexibilizar el mercado laboral, ampliando el abanico de posibilidades para generar plazas de trabajo” (Primicias, 2024). Sin embargo, “La pregunta que registró el mayor nivel de rechazo en el electorado fue la E sobre el trabajo por horas: casi 70% votaron NO” (GK, 2024). 

Puede apreciarse, por tanto, una reticencia social, institucional y política para llevar adelante los cambios jurídicos que permitan la flexibilización del mercado de trabajo. Puede también advertirse que estas iniciativas de flexibilización laboral se hacen más profundas y radicales con la aparición del FMI y los programas de consolidación fiscal. Hay que recordar, además, que el país ya vivió los excesos de la flexibilización laboral en las denominadas empresas tercerizadoras que fueron prohibidas por el Mandato No. 8 de la Asamblea Constituyente de Montecristi en el año 2007.

La insistencia se ratifica en el acuerdo de 2025 con el FMI que permite incrementar el monto del crédito al Ecuador en mil millones de USD, a condición de que se radicalice el ajuste y se lleve adelante la flexibilización laboral. En efecto, en esta nueva carta de intención, el FMI indica lo siguiente con respecto a la flexibilización laboral:

"Mercado laboral. El crecimiento del empleo, especialmente entre los jóvenes y los grupos vulnerables, se ve frenado por la rigidez de las estructuras del mercado laboral, que incluye uno de los salarios mínimos y los costos de despido más altos de la región (BM, 2024). Los contratos laborales también son inflexibles, con la prohibición de los contratos por hora y los contratos a plazo fijo. Asimismo, persiste una importante brecha laboral entre mujeres y hombres, ya que las mujeres enfrentan una menor tasa de participación laboral, una alta incidencia de la informalidad, trabajo no remunerado y una brecha salarial considerable (FMI, 2024)" (IMF, 2025, pág. 16)

Es por esto que el gobierno de Daniel Noboa, presionado por el FMI, opta por llevar nuevamente a referéndum la pregunta sobre la flexibilización laboral en el Ecuador; y, entre otras, propone la siguiente pregunta para referéndum:

"1. ¿Está usted de acuerdo con permitir la contratación laboral por horas, únicamente para el sector de turismo, siempre que se trate de la primera relación laboral, garantizando los derechos laborales y respetando los derechos adquiridos de los trabajadores, enmendando la Constitución y el Código de Trabajo según el anexo 1?" (LEXIS, 2025)

¿Por qué esta insistencia tanto del FMI cuanto de las elites del país por flexibilizar el mercado laboral? Porque esta es condición sine qua non de su programa económico. Hay que recordar que los programas de ajuste, o de consolidación, son recesivos. El FMI golpea la capacidad de consumo de la sociedad y las posibilidades de inversión, sobre todo públicas. Al caer el consumo, producto de incrementos en los precios de los combustibles, o incrementos en los impuestos indirectos, o la reducción del gasto público, cae la demanda agregada y cae el PIB. Por eso, si se observa con atención se puede ver que el ajuste ejerce una presión recesiva sobre toda la economía. El ajuste genera pobreza, desempleo, desinversión, y empuja a las clases medias a la pobreza. Esta es una crítica que se le ha hecho al FMI, prácticamente desde sus inicios desde la academia y también desde la sociedad.

El FMI quiere salir de la trampa de la recesión que provoca su programa económico, indicando que el crecimiento económico vendrá por el lado de la oferta, es decir, los empresarios y sus capacidades productivas. Son ellos los que asumirían la responsabilidad de sacar a la economía de la recesión provocada por el ajuste del FMI. Precisamente por eso, el enfoque del FMI se denomina enfoque de la oferta. Si los empresarios sacan a la economía de la crisis y la recesión, entonces el ajuste económico se justifica. Según el FMI:

Las políticas del lado de la oferta pueden definirse en términos generales como medidas diseñadas para aumentar directamente el incentivo o la capacidad del sector productivo interno para suministrar bienes y servicios reales a un nivel dado de demanda interna nominal agregada. (IMF, 1987, pág. 29).

El FMI está plenamente consciente que su programa económico ralentizará la economía, por ello, el ajuste solo puede sobrevivir si hay una contraparte desde el sector privado y la inversión privada:

"la inversión privada aumentará debido a las reducciones en las rigideces del mercado laboral, el aumento del comercio y la implementación de asociaciones público- privadas (APP) generadas por una reforma crítica del entorno empresarial. Aunque la consolidación fiscal moderará la economía en 2019, se espera que el crecimiento económico se acerque gradualmente al 2 por ciento para 2023 a medida que las reformas estimulen la inversión privada y las exportaciones no petroleras." (World Bank, 2019, pág. 34, énfasis agregado).

La cuestión es: ¿cómo y de qué manera los empresarios van a sacar a la economía de la recesión? La respuesta viene de por sí: con la flexibilización laboral. Esto es, cambiar las formas de contratación laboral de tal manera que sean altamente beneficiosas para los empresarios y ellos puedan tomar nuevas decisiones de inversión y, con eso, salir del abismo económico. Con estas nuevas formas de trabajo más flexibles, entonces los empresarios podrán realizar más inversiones, generar más empleo y provocar crecimiento económico. Si esto pasa, entonces, para  el FMI, finalmente, el ajuste habrá valido la pena.

Como puede apreciarse, con la flexibilización laboral está en juego todo el programa del FMI. Si se cae nuevamente la consulta de la flexibilización del trabajo, se cae todo el programa económico del FMI y su promesa de estabilización y crecimiento económico. Sin flexibilización laboral, el país habría aplicado un duro programa de ajuste sin ningún beneficio de inventario y el FMI habría fracasado nuevamente.

Como se había visto, el FMI y el Banco Mundial consideran imprescindible y absolutamente necesario eliminar lo que ellos denominan la rigidez del mercado laboral. ¿Qué provoca la rigidez del mercado laboral? Pues, las regulaciones legales sobre el salario mínimo, la jornada de trabajo, la seguridad social, y todo un conjunto de derechos laborales que los trabajadores han ganado luego de intensas y duras luchas obreras. Empero, para el FMI mientras existan esos derechos laborales, los mercados laborales serán rígidos y eso no podrá conducir, según su lógica, al equilibrio y, sin equilibrio no habrá crecimiento económico y el ajuste habrá fracasado.

Entonces, es necesario comprender que a través de las reformas estructurales de flexibilización laboral el FMI y el Banco Mundial, en realidad, tratan de salvar al ajuste de su hundimiento. Desde que el país aplicó el ajuste, la economía ha ido en picada. En el año 2025, el Banco Central esperaba un PIB nominal de 125,9 mil millones de USD (Banco Central del Ecuador, 2025); si el país no hubiese adoptado el programa de austeridad fiscal del FMI en el año 2019 y se hubiese continuado con la misma política económica, el PIB para el año 2025, habría superado los 160 mil millones de USD. El costo del ajuste del FMI puede situarse, por tanto, entre 30 a 40 mil millones de dólares. Asimismo el pleno empleo. Antes del ajuste, el pleno empleo superaba el 60% de la Población Económicamente Activa (PEA), después del ajuste se estacionó entre el 35% y el 38% de la PEA.

Si la sociedad ecuatoriana ya votó en contra de la flexibilización laboral, ¿cambiará de comportamiento y esta vez respaldará al gobierno y votará por la flexibilización laboral? En realidad, es difícil que esto suceda. Desde su posesión en mayo de 2025, hasta agosto de ese mismo año su popularidad y credibilidad había descendido de forma estructural. Su incapacidad por resolver problemas acuciantes del país le ha significado la pérdida de importantes apoyos populares que tuvo al momento de ganar las elecciones. La crisis económica y la crisis de la seguridad ciudadana, que han convertido al país en pocos años en el más inseguro y violento del mundo, tampoco le favorecen ante los electores. En consecuencia, lo más probable es que la sociedad rechace nuevamente la flexibilización laboral.

Si esto es así, entonces toda la propuesta del FMI de reactivar la economía mediante el enfoque de la oferta, como lo denominan, está destinado al fracaso, al menos en términos económicos. El objetivo del programa económico del FMI, diseñado desde el año 2019 planteaba lo siguiente: “Además, hubo un amplio acuerdo en que serán necesarios esfuerzos fundamentales por el lado de la oferta para fomentar la competitividad, crear empleo, reconstruir las instituciones y hacer de Ecuador un destino más atractivo para la inversión privada.” (IMF, Marzo-2019, pág. 1). Ese "amplio acuerdo" nunca se cumplió en la realidad. Solo fue un "amplio acuerdo" entre los tecnócratas del FMI y los gobiernos neoliberales que se han sucedido desde entonces.

El país ya vivió la pesadilla de las tercerizadoras y de la explotación laboral. El país sabe de primera mano lo que significa la flexibilización laboral. Esa es una línea roja que la sociedad no está dispuesta a cruzarla porque ya la vivió. Por eso, el programa de ajuste del FMI es un fracaso desde el momento en que se firmó en 2019 y en adelante. Se habrá pagado con recesión, pobreza, desempleo, inseguridad y crisis el costo de la tozudez del FMI y del Banco Mundial que, a sabiendas que era imposible su enfoque de la oferta y de la flexibilización laboral, impusieron un duro programa de ajuste que solo empobreció al país y lo condujo al abismo. Ahora está claro que la única forma que tiene el país para resolver sus múltiples crisis es hacer exactamente lo mismo que hizo en el año 2005 cuando una fuerte movilización social depuso al expresidente Lucio Gutiérrez: solicitar al FMI y al Banco Mundial que abandonen el país y dar marcha atrás de todo el programa económico del FMI. No hay otra opción.

Bibliografía

IMF. (Marzo-2019). IMF Country Report No. 19/79. Washington D.C.: IMF. IMF. (Octubre-2020). IMF Country Report No. 20/286. Washington D.C.: IMF. IMF. (Octubre-2021). IMF Country Report No. 21/228. Washington D.C.: IMF.

IMF. (Mayo-2024). IMF Country Report No. 24/116. Washington D.C.: IMF.
Primicias. (08 de Abril de 2024). Trabajo por horas: Qué propone la pregunta E de la consulta popular y referendo https://www.primicias.ec/noticias/politica/consulta-popular-referendo-tra. Obtenido de https://www.primicias.ec: https://www.primicias.ec/noticias/politica/consulta- popular-referendo-trabajo-horas/

GK. (25 de abril de 2024). ¿Qué nos dicen los resultados del referéndum sobre los electores? Obtenido de https://gk.city: https://gk.city/2024/04/25/analisis-cuantitativo-resultado-referendum-noboa/ IMF. (2025). Second Review under the Extended Arrangement under the Extended Fund Facility, Request for Augmentation and Rephasing of Availability date for the Third Review, and FinancingAssurances Review. Washington DC: IMF.

LEXIS. (14 de Agosto de 2025). Noboa envía cuatro preguntas de consulta popular a la Corte Constitucional. Obtenido de https://www.lexis.com.ec: https://www.lexis.com.ec/noticias/noboa-envia-cuatro-preguntas-de-consulta-popular-a-la- corte-constitucional

IMF. (1987). Theoretical Aspects of the Design of Fund-Supported Adjustment Programs. Washington D.C.: International Monetary Fund.

Banco Central del Ecuador. (31 de julio de 2025). Información Estadística Mensual. Obtenido de https://contenido.bce.fin.ec: https://contenido.bce.fin.ec/documentos/informacioneconomica/PublicacionesGenerales/ix_I nformacionEstadistica.html