Quito,
Ecuador
Marzo
31,1994
Señor
Michel Camdessus
Director Gerente
Fondo Monetario Internacional
Washington, D.C. 20431
Estimado Señor Camdessus:
1. Durante el período de diez años transcurrido
desde la crisis de la deuda externa en 1982 hasta 1992, Ecuador ensayó varios
programas de estabilización. Sin embargo, estos programas no fueron lo suficientemente
persistentes, pues a pesar de la adopción de importantes reformas de carácter
estructural, subsistieron factores que obstaculizaron el crecimiento. La
actividad económica estuvo sujeta a amplias fluctuaciones, la producción creció
en promedio en menos de 2.5 por ciento anual y el ingreso per cápita decreció
durante este período. La tasa de inflación se elevó durante la década,
estabilizándose en alrededor del 50 por ciento anual entre 1988 y 1992. Como
consecuencia de una drástica caída en los precios internacionales del petróleo
en 1986 y del terremoto de 1987, Ecuador no pudo continuar con el servicio
completo de sus obligaciones externas con la banca acreedora.
2. Cuando el gobierno del Presidente Sixto Durán
Ballén asumió el poder en agosto de 1992, la economía enfrentaba grandes y
crecientes desequilibrios macroeconómicos. En ausencia de medidas correctivas,
el déficit fiscal (incluyendo las pérdidas cuasifiscales del Banco Central)
habría alcanzado 7 por ciento del PIB en 1992. Desde 19881a inflación se había
mantenido en alrededor del 50 por ciento anual, en tanto que las reservas
internacionales disminuyeron de U.S.$ 760 millones a fines de 1991 a
aproximadamente U.S.$ 220 millones a agosto de 1992, nivel equivalente a solo
dos semanas de importaciones de bienes y servicios, a pesar de que los atrasos
de deuda externa continuaban acumulándose.
Programa económico. Septiembre de 1992-Diciembre de
1993
3. El gobierno actuó rápidamente en los campos
fiscal, monetario y cambiario para enfrentar los problemas económicos del país.
Más aún, como se explica detalladamente a continuación, en el transcurso de
1993 se aprobaron algunas leyes para fortalecer la estructura de la economía,
tales como la Ley de Mercado de Valores, la de Modernización, y las reformas a
la Ley de Hidrocarburos y a la Ley de Régimen Tributario.
4. Con el fin de reducir el déficit del sector
público y volver más eficiente la asignación de recursos, los precios de los
productos derivados de petróleo fueron incrementados, en promedio, en 115 por
ciento a comienzos de septiembre de 1992, y las tarifas eléctricas se
aumentaron, en promedio, en 120 por ciento, excepto aquellas destinadas al
consumo de hogares de bajos ingresos. Adicionalmente, el gobierno creó, por una
sola vez, un impuesto a los activos de las empresas, recortó los egresos
fiscales y fortaleció los mecanismos de control del gasto. En diciembre de
1992, el Congreso aprobó la Ley de Presupuestos, a través de la cual se incluyó
a las agencias descentralizadas en el proceso de diseño y aprobación
presupuestaria, y se fortaleció sustancialmente la capacidad del Ministerio de
Finanzas de controlar el gasto público. Los ingresos del sector público
tuvieron un incremento adicional como consecuencia del aumento en las tarifas
eléctricas efectuado en mayo de 1993.
5. El déficit del sector público consolidado (que
incluye las pérdidas cuasifiscales del Banco Central) fue de alrededor de 2.5
por ciento del PIB en 1992 (sin incluirlos cambios en la deuda flotante) y se
redujo a 0.4 por ciento del PIB en 1.993. Esta mejora ocurrió a pesar de una
pérdida de alrededor del 2.5 por ciento del PIB en los ingresos públicos
provenientes de la exportación petrolera, como consecuencia de la caída de los
precios del petróleo, en más de U.S.$ 2 por barril en 1993. El déficit del
sector público no financiero disminuyó de 1.7 por ciento del PIB en 1992 a 0.5
por ciento del PIB en 1993, reflejando principalmente una reducción en el
gasto, y un incremento en los precios y tarifas del sector público en
septiembre de 1992 y mayo de 1993. Las pérdidas cuasifiscales del Banco Central
(en base caja) se redujeron de 1.6 por ciento del PIB en 1991 a 0.6 por ciento
del PIB en 1992 y se eliminaron en 1993. Los pasivos externos a cargo del Banco
Central fueron transferidos al Ministerio de Finanzas, lo que fortaleció y
volvió transparente el balance del Banco.
6. En el área monetaria, el Banco Central eliminó el
margen administrado entre tasas de interés activas y pasivas en septiembre de
1992 y redujo en dos puntos porcentuales los requerimientos de encaje sobre los
depósitos a la vista (este encaje fue luego reducido en 4 puntos porcentuales,
en febrero de 1993). A fines de 1992, el Banco Central empezó a utilizar
instrumentos de mercado en la ejecución de su política monetaria e introdujo el
sistema de subastas semanales para realizar sus operaciones de mercado abierto.
En enero de 1993, se adoptó un sistema de tasas de interés referenciales
basadas en las condiciones del mercado (incluyendo aquellas aplicables a los
bonos del Banco Central), con el objeto de incrementar la transparencia de los
mercados financieros. En mayo de 1993 el Congreso aprobó la Ley de Mercado de
Valores, que transformó las bolsas de valores del país en corporaciones
privadas autorreguladas, con la intención de crear las condiciones de un
mercado de valores moderno. Para la aplicación de esta ley, la Comisión de
Valores aprobó algunas regulaciones.
7. El fortalecimiento de las finanzas públicas
coadyuvó a limitar el crecimiento global del crédito, abriendo un espacio para
la expansión del crédito bancario al sector privado. Sin embargo, importantes
ingresos de capital provenientes del exterior complicaron la política
crediticia. El Banco Central hizo uso de las operaciones de mercado abierto, en
un intento por absorber parte de estos ingresos y reducir el crecimiento de la
liquidez. La oferta monetaria (M1) creció en aproximadamente 50 por ciento
durante 1993, nivel que comparado con alrededor de 44 por ciento en 1992,
refleja una remonetización sustancial de la economía ante la reducción de la
inflación en 1993.
8. Inmediatamente después de su posesión, el nuevo
gobierno ajustó la cotización del mercado de intervención -aplicable a la
incautación de divisas de las exportaciones del sector privado en
aproximadamente 35 por ciento, para llevarla a 2000 sucres por dólar. Al mismo
tiempo, las importaciones del sector privado se transfirieron al mercado libre,
en el que el sucre permaneció ligeramente más apreciado. En los meses
siguientes, la reserva monetaria internacional se recuperó significativamente.
En noviembre de 1992 se eliminó la incautación de divisas de las exportaciones
del sector privado, y estas operaciones se transfirieron al mercado libre. Como
resultado de estas acciones, Ecuador tiene ahora un mercado cambiario unificado
para todas las transacciones corrientes y de capital del sector privado, con i
ua1 acceso para todos los agentes, En septiembre de 1993, se simplificó aún más
el sistema cambiarlo, pues el tipo de cambio de venta aplicable a las
transacciones del sector público se asimiló al de mercado libre, y el margen
entre el tipo de cambio de compra y de venta para las transacciones con el
sector público se redujo de 300 a 250 sucres por dólar. En diciembre de 1993 la
cotización contable del Banco Central fue también asimilada al tipo de cambio
del mercado libre.
9. Durante 1993 la cotización de mercado libre
fluctuó dentro de una banda estrecha (entre 1850 y 2050 sucres por dólar), y
las autoridades intervinieron para evitar apreciaciones nominales de la moneda
ante el importante ingreso de capital privado al país. La estabilidad del tipo
de cambio, conjuntamente con el ajuste fiscal descrito anteriormente, fue un
elemento clave del programa antiinflacionario, toda vez que colaboró en la
reducción de los componentes inerciales de la inflación.
10. El gobierno ha dado pasos importantes para
fomentar la inversión directa en Ecuador. En enero de 1993, se emitieron
regulaciones consistentes con las decisiones del Pacto Andino en materia de
inversión extranjera. Así, se liberalizaron las restricciones a la propiedad
extranjera, se permitió la libre remisión de utilidades y se simplificaron los
procedimientos de registro. Adicionalmente, en octubre de 1992, Ecuador integró
un acuerdo de libre comercio con Colombia y Bolivia, y en febrero de 1993 se
extendió el acuerdo para incluir a Venezuela.
11. Las acciones adoptadas por el gobierno
permitieron una reducción sustancial de los desequilibrios que afectaban la
economía. La inflación anual disminuyó del 60 por ciento a diciembre de 1992 al
31 por ciento a diciembre de 1993. Hubo una notable mejoría en la cuenta de
capital de la balanza de pagos, gracias al fuerte incremento del ingreso de
capital privado. El déficit en la cuenta comente creció de aproximadamente
U.S.$ 100 millones en 1992 a U.S.$470 millones en 1993 (3 por ciento del PIB),
debido en parte a factores exógenos que afectaron los tres principales
productos de exportación del país -petróleo, banano y camarón-. Sin embargo, el
déficit de la balanza de pagos cayó substancialmente, y el nivel de la reserva
monetaria internacional alcanzó un nivel equivalente a cuatro meses de
importaciones de bienes y servicios. El PIB real creció aproximadamente en 2
por ciento en 1993, a pesar de la magnitud de los desequilibrios que se
debieron corregir.
El programa económico para 1994-1995
12. El programa económico del gobierno busca
consolidar las condiciones necesarias para lograr un crecimiento sostenido del
ingreso nominal y el empleo. Ello requerirá una reducción adicional de la
inflación y la regularización de las relaciones crediticias del país con el
exterior. Con este objetivo, el gobierno continúa aplicando políticas
macroeconómicas sanas y profundizando el proceso de reforma estructural,
-particularmente en lo que se refiere a la modernización del estado- para
mejorar la eficiencia de la economía. Paralelamente, está tratando de conseguir
acuerdos globales con los acreedores externos del país a fin de que la carga de
la deuda se vuelva manejable.
13. El programa de gobierno está orientado a reducir
la inflación al 20 por ciento para fines de 1994 y a menos del 15 por ciento
para diciembre de 1995. En el sector externo, el programa prevé un déficit
mayor en la cuenta corriente; sin embargo, se espera que la inversión directa
extranjera y los desembolsos externos al sector público aumenten, y que la
reserva monetaria internacional neta registre un aumento adicional (aún sin
considerar los posibles ingresos derivados del proceso de privatización y el
financiamiento destinado a las operaciones de reducción de la deuda y de su
servicio). El programa busca una
recuperación de la actividad económica en el corto plazo. Se espera que el
producto crezca en aproximadamente 3 por ciento en 1994 y en alrededor del 4
por ciento en 1995 y que se creen las condiciones para un crecimiento del
producto no petrolero del orden del 5 por ciento anual en el mediano plazo.
14. Como apoyo a su programa económico, el gobierno
requiere un acuerdo stand-by por parte del FMI para el período comprendido
hasta marzo de 1996, por el equivalente a 130 millones de DEG, que incluyen
asignaciones destinadas a operaciones de reducción de la deuda y su servicio,
por el equivalente al 25 por ciento de cada compra. Es intención del país
solicitar el acceso a recursos adicionales, en concordancia con la política del
FMI con respecto al financiamiento de operaciones de reducción de la deuda y de
su servicio, una vez que se haya concretado un acuerdo de refinanciamiento de
la deuda con la banca acreedora compatible con el programa económico del país.
Se han establecido metas trimestrales para las variables económicas claves en
1994. El programa incluye metas anuales para 1995, pues las metas trimestrales
para ese año se definirán cuando se efectúe la revisión del programa en marzo
de 1995.
Política fiscal
15. La consolidación del ajuste de las finanzas
públicas es un elemento clave del programa del gobierno. El déficit del sector
público consolidado alcanzará a 0.5 por ciento del PIB, porcentaje que incluye
gastos por reducción de personal por el equivalente a 0.6 por ciento del PIB.
La consecución de este objetivo fiscal representará un importante esfuerzo para
la economía doméstica, si se considera la reducción esperada en los precios
internacionales del petróleo en este año. Este resultado fiscal ayudará a
aliviar la presión sobre las políticas monetaria y cambiarla que fue evidente
en 1993. Para 1995 se espera un esfuerzo fiscal adicional. El gobierno
mantendrá un estricto control del gasto fiscal, y las finanzas públicas podrán
fortalecerse aún más en la medida en que el ingreso de capitales y la actividad
económica sean mayores que los previstos (con el correspondiente efecto en los
ingresos fiscales).
16. La adopción de un nuevo sistema de determinación
de los precios internos de los combustibles, sobre la base de la recientemente
aprobada Ley de Hidrocarburos que desreguló el sector hidrocarburífero y sus
precios, es clave para consolidar el esfuerzo fiscal. Los ingresos provenientes
de la venta de combustibles en el mercado doméstico (que se incrementaron de un
promedio de 1.7 por ciento del PIB en 1991-92 a 3.4 por ciento del PIB en 1993)
aumentarán en 0.5 por ciento del PIB en 1994. Los precios de la gasolina se incrementaron
en promedio en 68 por ciento en enero de 1994 y los precios domésticos de los
combustibles se determinan en base a un sistema de ajuste mensual en función de
los movimientos del tipo de cambio. Más aún, el nuevo sistema de determinación
de precios incluye un mecanismo para compensar el efecto de reducción en los
ingresos fiscales producido por cualquier disminución del precio de exportación
del petróleo por debajo de U.S.$ 13 por barril.
17. Los ingresos no petroleros del gobierno, medidos
como porcentaje del PIB, se incrementarán en 1994. En diciembre de 1993, el
Congreso aprobó la Ley de Reforma Tributaria, a través de la cual se amplió la
base impositiva y se introdujeron medidas tendientes a fortalecer la
administración tributaria. Con el objeto de reducir la evasión del impuesto a
la renta, la ley establece el pago de un anticipo mínimo aplicable al impuesto
a la renta global. Este anticipo equivale al 1 por ciento de los activos
totales y producirá un ingreso adicional de aproximadamente 0.2 por ciento del
PIB en 1994. Con la asistencia técnica del Departamento de Asuntos Fiscales del
FMI se han dado algunos pasos para mejorar la administración tributaria,
esfuerzo que permitirá la generación adicional de ingresos por el equivalente a
0.3 por ciento del PIB en 1994. Las acciones que se han adoptado en relación a
este tema incluyen el cobro de intereses en pagos atrasados, la mejora en los
procesos de auditoría, y el incremento de los pagos mínimos de impuestos. En el
futuro se establecerán oficinas de recaudación especiales en Quito y Guayaquil,
con el propósito de supervisar los pagos de los grandes contribuyentes; se
endurecerán las sanciones para las compañías que no consten en el registro de
contribuyentes; se cerrarán las compañías que no transfieran al fisco los
impuestos retenidos en la fuente, como el impuesto al valor agregado y el
impuesto a la renta; se dotará de mayor autonomía administrativa y financiera a
la Dirección General de Rentas; y, se autorizará a su Director a contratar
auditores externos para verificar los procedimientos de auditoría de la oficina
recaudadora de impuestos.
18. Otra fuente de ingresos fiscales proviene del
ajuste de las tarifas telefónicas que tuvo lugar a mediados de marzo de 1994.
Este ajuste permitió incrementar los ingresos del sector público en
aproximadamente 0.3 por ciento del PIB, y consistió en un incremento de las
tarifas domésticas y en una reducción del costo de las llamadas
internacionales, con el fin de equipararlo con los precios impuestos por
compañías internacionales y evitar una pérdida del mercado por parte de la
telefonía nacional. Esta medida compensará la caída en los ingresos petroleros
y permitirá que el superávit operacional de las empresas públicas se mantenga
inalterado en alrededor de 3.9 por ciento del PIB en 1994, comparado con 3.1
por ciento del PIB en 1991-1992.
19. El gasto corriente del sector público se
reducirá en 0.7 por ciento del PIB en 1994, lo cual refleja, en parte, el plan
de austeridad impuesto por el Presidente de la República para asegurar un
incremento en el ahorro nacional, a pesar de la disminución de los precios
internacionales del petróleo ocurrida a fines de 1993. Consistente con este
plan de austeridad, a inicios de 1994 el gobierno decretó la reducción del
gasto público hasta niveles acordes con el programa macroeconómico.
Específicamente prohibió al Ministerio de Finanzas incrementar las asignaciones
presupuestarias por parte del gobierno central, a menos que éstas se destinen a
gastos considerados prioritarios y que tengan su respectivo financiamiento. Las
transferencias al resto del sector público han sido recortadas.
20. Dentro de los límites establecidos para los
gastos corrientes, el programa incluye pagos no recurrentes destinados a
financiar una reducción adicional del empleo público. En 19933 el número de
servidores públicos se redujo en aproximadamente 21.000 (5 por ciento del
total) a través de la no renovación de contratos y de un programa de retiro
voluntario, con un costo total de alrededor de 0.4 por ciento del PIB. El
número de empleados públicos se reducirá en 20.000 posiciones adicionales en
1994 sustancialmente a través de retiros voluntarios a un costo de 0.6 por
ciento del PIB. Esta reducción será financiada indirectamente con recursos
provenientes de la venta de activos.
21. Los gastos de capital del sector público se
mantendrán en aproximadamente 7.3 por ciento del PIB en 1994. De acuerdo a la
Ley de Presupuestos, todas las inversiones públicas están incluidas en la
programación presupuestaria y por tanto deben someterse a la revisión,
aprobación y supervisión por parte del Consejo Nacional de Desarrollo. La
inversión del Gobierno Central se dirigirá fundamentalmente a la construcción
de carreteras, hospitales, a obras de riego y a aumentar la disponibilidad de
viviendas populares de bajo costo. Los gastos de capital de las empresas
públicas se orientarán principalmente al desarrollo de campos petroleros, a la
expansión de la capacidad de generación eléctrica, al incremento del número de
líneas telefónicas, a la ejecución de otros proyectos que generarán mayores
ingresos a las empresas y a la realización de inversiones que complementen y
faciliten la actividad del sector privado en las áreas descritas.
22. El resultado operativo del Banco Central se
mantendrá en equilibrio en 1994. El Banco está llevando a cabo una importante
reforma institucional orientada a mejorar el nivel profesional de sus funcionarios y su productividad, así como a
reducir costos en el futuro. Esta reestructuración incluye una reducción del
personal del Banco de aproximadamente 1.500 empleados en 1994, que equivale al
40 por ciento del nivel actual. Los gastos de indemnización correspondientes a
este programa de retiro voluntario ascenderán a aproximadamente 0.1 por ciento
del PIB, y serán financiados con ingresos provenientes de la venta de
propiedades y otros activos fijos del Banco.
23. Como se señaló anteriormente, el programa
busca una mejora adicional en las
finanzas públicas en 1995. Durante ese año el gobierno tratará de reducir el
gasto fiscal e incrementar el ingreso. En este contexto, el gobierno pondrá
énfasis en el problema relacionado con las distorsiones de precios públicos.
Reformas del sector público
24. La reactivación de la inversión privada y el
crecimiento de la economía ecuatoriana dependen fuertemente de la adopción de
una reforma substancial del sector público que incluya la privatización de
empresas y servicios. La aprobación de la Ley de Modernización a fines de 1993
ha permitido fortalecer el Consejo Nacional de Modernización (CONAM) que fue
creado a fines de 1992, con el objeto de diseñar, coordinar y llevar a la
práctica la reforma del sector público.
25. Un importante número de empresas financieras del
sector público -el Banco Central, la Corporación Financiera Nacional (CFN), el
Banco del Estado (BDE), el Banco Nacional de Fomento (BNF) y el Banco
Ecuatoriano de la Vivienda (BEV)- empezaron el proceso de desinversión de
acciones en plantas de cemento, hoteles y otras industrias en 1993.
Adicionalmente, algunos ministerios y entidades gubernamentales están en el
proceso de venta de activos, especialmente bienes inmuebles, en tanto que
ciertas entidades públicas fueron fusionadas o eliminadas. Durante el período
de vigencia del programa, se intensificará y ampliará el proceso de
desinversión, que incluirá la venta de acciones en mercados internacionales.
26. La Ley de Modernización del Estado determinó el
marco general para descentralizar y mejorar la eficiencia administrativa del
sector público. En adición, se emitió un decreto que dispone la reducción de
trámites burocráticos y elimina un buen número de regulaciones y oficinas
públicas innecesarias. La Ley de Modernización permite la participación privada
en sectores anteriormente reservados al Estado, a través de concesiones,
desmonopolización en la provisión de servicios y venta de empresas públicas. La
modernización será ejecutada con la asistencia técnica del Banco Mundial y del
Banco Interamericano de Desarrollo, en el contexto de los préstamos de ajuste
estructural, que se encuentran en proceso de negociación con esos dos
organismos.
27. En 1994 y 1995 el gobierno busca avanzar en su programa para incrementar la
participación del sector privado en las actividades antes manejadas por el
Estado, incluyendo telecomunicaciones, hidrocarburos y sector eléctrico. Este
programa permitirá la participación del sector privado en el desarrollo de
nuevas inversiones en las áreas mencionadas, así como el otorgamiento de
concesiones y venta de activos.
28. Un elemento importante del programa de
modernización es la privatización de los servicios de telecomunicaciones. El
gobierno ha iniciado el proceso de preparación de sus activos para la venta, ha elaborado una versión
preliminar de la Reforma a la Ley de Telecomunicaciones, y ha limitado las
nuevas inversiones de EMETEL a aquellas consistentes con el proceso. Como parte
de la reestructura del sector, se han otorgado concesiones para la telefonía
celular al sector privado.
29. En lo que se refiere al sector petrolero, en
diciembre de 1993 el Congreso aprobó las Reformas a la Ley de Hidrocarburos. El
objetivo básico de esta Ley es desregular el sector petrolero y permitir la
mayor participación del sector privado en su desarrollo. Basado en la nueva
ley, en enero de 1994 el gobierno convocó a la séptima ronda de licitaciones
para la exploración y explotación de yacimientos de petróleo y gas en el
Ecuador. Se espera que las inversiones exploratorias por parte de compañías
nacionales y extranjeras asciendan a aproximadamente a U.S.$ 150 millones. El
marco legal establecido por la Reforma a la Ley de Hidrocarburos permitirá una
creciente participación del sector privado en inversiones de alto costo tales
como la expansión del oleoducto transecuatoriano y de la refinería estatal.
30. Como parte de la reforma del sector público, el
gobierno espera enviar al Congreso, antes de julio de 1994, un proyecto de ley
para reestructurar el sector eléctrico. Las reformas en esta área busca n
incentivar las inversiones privadas en la generación, transmisión y
distribución del fluido eléctrico. Como resultado, INECEL se transformará en un
ente regulador de las compañías privadas que operarán en el sector sobre la
base de concesiones. Con la nueva ley, se racionalizará la estructura de las
tarifas eléctricas.
31. En marzo de 1994 el Congreso aprobó la nueva Ley
de Aduanas, que busca simplificar los
trámites aduaneros y permitir que el sector privado se involucre en la
provisión de servicios de aduanas tales como control, valoración y
almacenamiento. La ley reduce la discrecionalidad en la imposición aduanera,
estableciendo límites claros para las exenciones de derechos aduaneros e
introduciendo un sistema de auditorias aleatorias. El nuevo sistema
administrativo permitirá al gobierno combatir eficientemente el problema de la
corrupción de aduanas. Bajo los términos de la ley, el nuevo servicio de
aduanas será establecido hasta agosto de 1994.
32. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
(IESS) tiene un déficit actuarial. En ausencia de un esfuerzo sustancial de
reforma, el déficit de caja de esta institución se deteriorará en forma
importante en los próximos años. Con el fin de fortalecer la posición
financiera del IESS en 1994 se están adoptando importantes medidas, que
incluyen el control de gastos administrativos, la racionalización del plan de
beneficios médicos y la limitación de las inversiones con bajos rendimientos
tales como los préstamos hipotecarios. El gobierno espera iniciar una reforma
sustancial del sistema de seguridad social de acuerdo a los estudios que están
siendo elaborados. Estos estudios identificarán medidas que incluyen el recorte
de costos y el incremento de la eficiencia del IESS así como la mejora en el
manejo de la cartera de inversiones. Adicionalmente, estos análisis tomarán en
consideración las implicaciones fiscales y de otra índole de la reforma, la
cual incluirá la participación del sector privado en el manejo de fondos de
pensiones.
33. La población de bajos ingresos continuará
beneficiándose de la reducción de la inflación prevista para 1994 y 1995, así
como de la creación de nuevas oportunidades de empleo en el sector privado
derivadas de la reactivación económica. Al propio tiempo, se requieren acciones
específicas para apoyar a los grupos poblacionales particularmente vulnerables.
El programa facilita la transición a los empleados públicos que se acogen a los
planes de reducción de empleo, con indemnizaciones promedio de aproximadamente
24 meses de salario. Adicionalmente, se está concediendo capacitación a dichos
trabajadores. El Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), creado en
1993, está llevando a cabo programas para compensar a la población de bajos
ingresos por los costos iniciales del ajuste. Estos programas se orientan a
áreas críticas como educación básica, servicios sanitarios y agua potable, e
incluyen la creación de fuentes de trabajo mediante la ejecución de pequeños y
medianos proyectos de inversión. El Fondo de Inversión, que está financiado con
donaciones y préstamos blandos de USAID, el Banco Mundial y el BID, ha
beneficiado a un número significativo de ecuatorianos pobres.
34. El gobierno diseñó su política social en la
Agenda para el Desarrollo, a principios de 1993. Sin embargo, su implantación
se vio obstaculizada por problemas políticos, administrativos y financieros.
Por ello, en abril de 1994 el gobierno anunciará una nueva estrategia -el
Programa de Solidaridad para el Desarrollo- para dar una nueva dirección a su
política social. Esta estrategia busca
mejorar la orientación y coordinación de los programas y fondos sociales
incluidos en el presupuesto del gobierno central y en el programa anual de
Consejo Nacional de Desarrollo. Estos programas se dirigirán a los más
necesitados, e involucrarán la participación activa de las agrupaciones civiles
y religiosas, conjuntamente con la asistencia del BID y UNICEF. Los programas
se concentrarán en objetivos básicos, tales como mejorar el bienestar de la
infancia y familias necesitadas, y crear oportunidades de empleo para los
estratos de menores ingresos a través de inversiones en obras de
infraestructura.
35. Los gobiernos locales, las comunidades y las
organizaciones no gubernamentales (ONGs) tendrán mayores responsabilidades.
Específicamente, a través del programa de desarrollo municipal a cargo del
Banco del Estado (BDE), se están mejorando servicios básicos como agua potable
y alcantarillado, con financiamiento de organismos multilaterales y fondos
locales. Además, el programa del BDE dirige subsidios a los grupos de menores
ingresos a través de los presupuestos municipales. Los consejos provinciales
están participando en programas similares, orientados a la provisión de
servicios básicos (incluyendo riego) en las áreas rurales.
36. El gobierno concede particular importancia al
tratamiento de los problemas de la población indígena. La Oficina de Asuntos
Indígenas, que funciona en la Presidencia de la República y que será
transformada en una Secretaría hasta abril de 1994, conformada por representantes
de los grupos indígenas, participa en la definición e implantación de políticas
que afectan al sector y está interesada en desarrollar consensos entre los
diversos grupos indígenas sobre asuntos que los afectan directamente. El
presupuesto del gobierno para 1994 incluye programas específicamente orientados
a satisfacer necesidades de grupos indígenas, tales como electrificación,
vivienda, vías de comunicación y derechos de propiedad. Especial énfasis se
concederá a los programas de educación, incluyendo el fortalecimiento del
sistema de educación bilingüe.
37. Para atender problemas ambientales, el gobierno
ha creado el Comité de Asesoría Ambiental (CAAM), conformado por un grupo de
ministerios, hombres de negocios, trabajadores, y organizaciones no gubernamentales
(ONGs), con el apoyo técnico de expertos locales, del Banco Mundial, de USAID y
del Instituto de Recursos Mundiales. Los principales objetivos del Comité son
definir la política ambiental y coordinar acciones con las oficinas públicas
involucradas en la adopción de esta política. El Comité ha asesorado al
Presidente en relación con la protección de vida marina, evitar la
deforestación inadecuada y la preservación de áreas tales como la Región
Amazónica (donde se llevan a cabo actividades de exploración y explotación de
petróleo) y las Islas Galápagos. Al momento, el Comité está elaborando un plan
de desarrollo para la Región Amazónica y revisando un proyecto de ley sobre
protección ambiental.
Política salarial y reformas del mercado de trabajo
38. El control del crecimiento de los salarios será
clave para el éxito de los esfuerzos por reducir la inflación. El gobierno está
empeñado en una política salarial compatible con los objetivos de inflación,
tanto para el sector público como para el sector privado. La masa salarial del
sector público estará en línea con la política de restricción presupuestaria.
En las comisiones tripartitas que incluyen representantes de los empleados, de
los empleadores y del gobierno, el gobierno establecerá los lineamientos para
la determinación de salarios en el sector privado y en las empresas públicas.
39. Antes de agosto de 1994 el gobierno planea
enviar al Congreso un proyecto de ley orientado a simplificar la estructura
salarial. Además, está considerando una reforma al Código del Trabajo y otras
disposiciones para reducir las rigideces del mercado laboral e incrementar la
flexibilidad de la economía.
Reformas a la política de crédito y al sistema
financiero
40. La política de crédito se basa en un incremento
de la liquidez consistente con el crecimiento programado del ingreso nominal y
de las reservas internacionales netas. Esta política será respaldada por la
consolidación del esfuerzo fiscal descrito anteriormente y permitirá un
incremento en términos reales del crédito al sector privado. El programa
monetario prevé una disminución del saldo de los bonos de estabilización
monetaria. Adicionalmente, se reducirá el nivel y dispersión de los
requerimientos de encaje bancario, en la medida en que se vaya consolidando el
ajuste fiscal. Las tasas de interés seguirán siendo libremente determinadas.
41. El gobierno busca introducir reformas adicionales en el sistema
financiero. En mayo de 1994, el Ejecutivo enviará al Congreso las Reformas a la
Ley de Régimen Monetario. El borrador de la ley -que fue elaborado con la
asistencia técnica del FMI- fortalecerá la independencia del Banco Central,
confirmará la función del Banco Central como depositario oficial del sector
público (para mejorar el control monetario), eliminará la excesiva
reglamentación de la ley actual, consagrará el principio de la libre
determinación de tasas de interés y garantizará el libre acceso al mercado
cambiario.
42. Adicionalmente hasta mayo de 1994 el Ejecutivo
enviará al Congreso la Ley General de Instituciones Financieras. Este proyecto
de ley busca mejorarla eficiencia de la
intermediación financiera, fortalecer la supervisión y regulación bancaria,
permitir la creación de la banca múltiple y estandarizar las normas para los
diversos tipos de instituciones financieras. La Superintendencia de Bancos ha
iniciado un programa de reforma institucional cuyo objetivo es fortalecer su
capacidad de control y supervisión.
Política externa y reformas
43. Para 1994 y 1995 se espera un mayor déficit en
cuenta corriente como consecuencia de un significativo incremento en las
importaciones, asociado a la inversión privada en el sector petrolero. En la
cuenta de capitales, se espera que la disminución de los ingresos de capital a
corto plazo sea compensada por mayores inversiones directas en el sector
privado y desembolsos externos para el sector público. Se prevé que las
reservas internacionales netas alcancen un nivel equivalente a 4.3 meses de
importaciones de bienes y servicios en 1994 y 1995.
44. Una característica esencial de la estrategia de
ajuste a mediano plazo será el mantenimiento de un sistema cambiarlo libre y de
mercado. La intervención del Banco Central en el mercado cambiarlo será guiada
por las metas establecidas para la reserva monetaria internacional y por los
objetivos de inflación del programa. Se espera que el programa fiscal antes
descrito ayude a reducir las presiones a la apreciación en el mercado cambiarlo
y consecuentemente a preservar la competitividad.
45. Ecuador mantiene un régimen cambiario unificado
para todas las transacciones del sector privado. Las transacciones del sector
público se efectúan en el Banco Central y en el caso de las ventas se aplica el
tipo de cambio del mercado libre. Sin embargo, existe un margen aplicable a las
operaciones de comercio exterior del sector público. El gobierno planea reducir
progresivamente este margen a 7.5 por ciento hasta junio de 1994 y a 2 por
ciento hasta junio de 1995. El gobierno ha modificado un acuerdo bilateral de
pagos con un país miembro del FMI, a efectos de eliminar una restricción de
pagos que estaba vigente.
46. Durante los últimos años se ha avanzado
sustancialmente en el proceso de reducir el nivel y dispersión de los aranceles
y en la eliminación de restricciones cuantitativas a la importación y
exportación. Al momento, Ecuador mantiene una zona de libre comercio con
Bolivia, Colombia y Venezuela y está negociando un arancel externo común con
estos países. En Ecuador los aranceles fluctúan en un rango de 5 a 20 por
ciento (excepto el arancel aplicable a los automóviles que asciende a 37 por
ciento) y el promedio se estima en un nivel de 11 por ciento. Además, las
importaciones están sujetas a un impuesto de 3 por ciento. Ecuador ha
solicitado su ingreso al GATT y continuará presionando por un régimen de
comercio internacional abierto, y en particular por la eliminación de los cupos
de importación por parte de la Comunidad Europea y otros bloques regionales.
47. Durante el período de vigencia del programa
económico, la política comercial estará dirigida a una mayor liberalización del
régimen comercial. En enero de 1993 se eliminó la necesidad de registrar y el
requerimiento de permiso de importación a los productos agrícolas, insumos y
maquinaria. El gobierno está analizando otras maneras de simplificar los
trámites burocráticos que obstaculizan el comercio, incluyendo la reforma
aduanera mencionada anteriormente. A través de la reciente Ley de Reforma
Tributaria se eliminaron los impuestos aplicables a la exportación de productos
tradicionales, que producían ingresos poco significativos. Desde enero de 1994
se redujeron en 25 por ciento las tasas portuarias, que representaban una
pesada carga para el sector exportador, y en la actualidad cada puerto es libre
de establecer sus tarifas en forma independiente. Se está llevando a cabo un
programa para permitir que el sector privado administre los servicios
portuarios. Las mejoras en los servicios de telecomunicaciones también
coadyuvarán a la apertura de la economía.
48. En enero de 1993 Ecuador adoptó un sistema de
bandas de precios aplicables a la exportación de ciertos productos agrícolas.
Este sistema -también aplicado en Colombia y Venezuela en el contexto del Pacto
Andino- comprende diez productos básicos y sus
respectivos sustitutos y derivados. El gobierno busca administrar el sistema con el objetivo de
proteger los precios de los productos agrícolas de la competencia desleal y
eliminar su volatilidad en el corto plazo. No obstante, el gobierno reconoce
que se necesitan mecanismos más ágiles de protección contra la competencia
desleal; por ello, está discutiendo con el BID, en el contexto de la propuesta
de crédito para el sector agrícola, la reforma al sistema de bandas de precios
o la adopción de un mecanismo que lo reemplace. Mientras tanto, el sistema
vigente será aplicado con el propósito de mantener el sector agrícola abierto a
la competencia externa.
49. Para evitar la evasión tributaria algunas
importaciones de bienes de consumo se encuentran sujetas a «precios de referencia»
con propósitos de determinar los impuestos arancelarios correspondientes. En la
medida en que los trámites aduaneros mejoren, de acuerdo a la reforma aduanera
descrita anteriormente, el gobierno revisará, hasta diciembre de 1994, la
validez de este mecanismo. Mientras tanto, el Ejecutivo garantizará que las
declaraciones aduaneras sean consistentes con los precios internacionales.
50. Un elemento clave para recuperar la viabilidad
externa de mediano plazo es la regularización de las relaciones con la banca
acreedora internacional. Desde diciembre de 1992, las autoridades han venido
dialogando continuamente con el Comité de Gestión de la banca acreedora con el
fin de conseguir una reestructuración global de la deuda, que incluya la
reducción de la deuda y de su servicio. El paquete de deuda sería financiado
con recursos propios y con fondos provenientes de organismos multilaterales y
bilaterales, incluyendo el FMI. Adicionalmente, el Ecuador buscará renegociar
su deuda con acreedores oficiales bilaterales en el contexto del Club de París,
con el fin de cubrir atrasos de intereses y pagos de capital vencidos desde el
último período de consolidación (diciembre de 1992), así como también pagos de
capital que vencen en 1994 (El gobierno está y se mantendrá al día en todas las
obligaciones «no negociables» con el Club de París). Tomando en cuenta la
renegociación con acreedores oficiales, el programa para 1994-95 está
totalmente financiado.
51. El manejo de la deuda externa buscará mejorar
los términos y estructura de plazos de la deuda pública. Con este objetivo, el
gobierno continuará contratando créditos de desarrollo de largo plazo para
financiar la inversión del sector público. En este contexto, el programa
establece metas trimestrales para el endeudamiento externo con sublímites para
la deuda de corto y mediano plazo. Ecuador no incurrirá en atrasos en el pago
de su deuda externa durante el período de vigencia del programa, excepto
aquellos en que incurra temporalmente con la banca comercial hasta que se
alcance un acuerdo global de refinanciamiento.
Conclusión
52. El Gobierno del Ecuador considera que las
políticas y medidas descritas en esta carta son las apropiadas para alcanzar
los objetivos del programa; sin embargo, de ser necesario, adoptará acciones
adicionales para asegurar el éxito del programa. Mantendremos conversaciones
periódicas con el FMI, en concordancia con las políticas del FMI a este
respecto, con el fin de evaluar los progresos en el desarrollo del programa y
el logro de sus objetivos. Antes del 30
de noviembre de 1994, se concluirá la primera revisión del programa.
53. Una segunda revisión será realizada con el FMI
antes del 31 de marzo de 1995. Esta evaluación servirá de base para alcanzar un
entendimiento sobre las políticas económicas que se instrumentarán durante el
resto del período de vigencia del programa y sobre los criterios de
cumplimiento que regirán durante 1995. El FMI efectuará una revisión adicional
del programa antes del 30 de noviembre de 1995. Por último, se realizarán
revisiones trimestrales del financiamiento del programa hasta tanto se llegue a
un acuerdo con los bancos comerciales sobre operaciones de reducción de deuda y
su servicio, compatibles con los requerimientos del programa económico del
gobierno.
Atentamente,
|
César Robalino Gonzaga
MINISTRO FINANZAS Y CRÉDITO PÚBLICO
|
Ana Lucía Armijos Hidalgo
PRESIDENTA DE LA JUNTA MONETARIA
|
|
Augusto de la Torre Endara
GERENTE GENERAL BCE
|
Galo Abril Ojeda
SECRETARIO GENERAL DE PLANIFICACIÓN
|
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