Caras de Intención entre el FMI y el Ecuador. Carta de Intención, noviembre 1991

Quito – Ecuador

Noviembre de 1991

Señor

Michael Camdessus

Director Gerente

Fondo Monetario Internacional

Washington DC, 20431

Estimado Sr. Camdessus:

1.- Cuando el actual gobierno asumió el poder en agosto de 1988 tuvo que afrontar una economía que adolecía de grandes desajustes domésticos y externos, caracterizados por crecientes presiones inflacionarias, un alto nivel de desempleo, un elevado déficit fiscal, reservas internacionales netas negativas, y significativos atrasos externos. Desde entonces se han logrado importantes progresos para reducir los desequilibrios macroeconómicos e implementar un amplio programa de reforma estructural a fin de establecer las bases para que el Ecuador retorne a un sendero de crecimiento económico, menor inflación y mejoría en el sector externo.

2.- Durante los primeros meses de la presente administración, el gobierno introdujo un paquete de medidas tendientes a fortalecer las finanzas públicas, ajustar la política de crédito y flexibilizar el tipo de cambio. Como resultado de las oportunas medidas correctivas y del reinicio total de las exportaciones petroleras, los déficit del sector público no financiero y de cuenta corriente se redujeron significativamente en 1988.

3.- Durante 1988 el gobierno implementó una política restrictiva del gasto así como una serie de correctivos fiscales. Se adoptaron medidas tributarias y se introdujo un sistema de ajustes mensuales a los precios de los derivados del petróleo, así como a las tarifas de la electricidad. En el área financiera se flexibilizó el sistema de tasas de interés al incorporar a la fórmula que relaciona las tasas de préstamo y de ahorro en depósitos, la tasa de interés más competitiva de pólizas de acumulación. El Banco Central, asimismo, inició un programa de ajuste de sus tasas de interés preferenciales a fin de evitar distorsiones en el mercado financiero. Adicionalmente se tomaron algunas medidas orientadas a mantener la competitividad externa. Se efectuaron ajustes

discrecionales en el tipo de cambio del mercado de intervención, y el sucre se depreció inicialmente a una tasa semanal de $ 2.50 por dólar, incrementándose a $ 3.00 semanales en mayo de 1989. Desde diciembre de 1989, el 100 % de los ingresos por exportaciones privadas se pusieron a disposición del sector privado, para el financiamiento de sus importaciones.

4.- En apoyo a nuestra estrategia, el 15 de septiembre de 1989 el Gobierno de Ecuador obtuvo un acuerdo stand-by del Fondo Monetario Internacional por un monto equivalente a DEG 109.9 millones, el mismo que venció en febrero de 1991. Los objetivos del programa para 1989 se cumplieron observando todos los criterios de ejecución y en algunos casos con márgenes considerables. La tasa de inflación para el período de 12 meses, cayó del 86 % a finales de 1988, al 54 % a finales de 1989, el PIB real se incrementó ligeramente, el déficit de la cuenta corriente se redujo y la posición neta de reservas se fortaleció considerablemente. Hacia finales de 1989 todos los atrasos externos se eliminaron, excepto aquellos en negociación con la banca internacional.

5.- Durante 1990 se efectuaron importantes progresos en nuestro programa de reforma estructural a mediano plazo. En el área fiscal entró en vigencia en enero de 1990 una amplia reforma del sistema tributario no petrolero. Las tasas del impuesto a la renta se redujeron y se estableció una tasa única del 25 % para las utilidades de las sociedades, eliminándose muchas de las exenciones al impuesto a la renta de éstas. Se amplió el impuesto al valor agregado, se abolieron algunos impuestos con tasas de retorno bajas y se consolidaron en un solo,

cuatro impuestos al consumo especial aplicables a cerveza, bebidas gaseosas, bebidas alcohólicas y cigarrillos. En el área financiera se introdujo un sistema de ajustes periódicos a las tasas activas sobre los créditos preferenciales otorgados por el Banco Central y el resto del sistema financiero. Se incrementó el acceso a las operaciones de mercado abierto dentro de un contexto de mayor flexibilidad en el manejo monetario. Adicionalmente se redujo la cobertura de los precios controlados de 14 categorías de productos industriales y bienes de consumo, a solamente tres (arroz, azúcar y medicamentos).

6.- En el sector externo se suprimieron los depósitos previos para las importaciones en julio de 1990 y se introdujo la primera fase de la reforma arancelaria en junio de ese mismo año. Esta incluía la reducción de la dispersión tarifaría. La tarifa máxima nominal de 290 % bajo a 60 % y la tarifa mínima nominal se incrementó de 0 a 5 %, se abolieron ciertas exenciones tarifarias y se eliminó el 30 % de recargo sobre los bienes suntuarios.

7.- A pesar de las reformas estructurales instrumentadas en 1990, durante los primeros 7 meses del año la situación fiscal se debilitó debido a menores ingresos petroleros que aquellos previstos en el programa. Sin embargo, el adecuado desempeño fiscal y monetario, combinado con la recuperación de los precios del petróleo en los últimos 5 meses, ayudaron a mejorar la ejecución del programa hacia finales del año. En agosto de 1990 el gobierno pospuso ciertos gastos comprometidos, particularmente las transferencias del gobierno central al resto del sector público, gastos de bienes y servicios por parte de la empresa estatal de petróleo (PETROECUADOR) y el gasto de inversión. Más aún, a principios de octubre se creo el Fondo de Estabilización Petrolera, en el que se depositaron los ingresos provenientes del precio del petróleo que excedieron de USD 17 por barril. Como resultado, el saldo de las cuentas del sector público no financiero registró un pequeño superávit del 1 % del PIB durante 1990, comparado con un déficit de 2.9 % del PIB durante 1989.

8.- El Banco Central incrementó sus ventas de bonos a corto plazo, aumentó el encaje y redujo el crédito a las instituciones financieras durante el segundo semestre de 1990. Adicionalmente, la depreciación semanal del sucre en el mercado de intervención del Banco Central se incrementó a $ 3.50 por USD en mayo de 1990 y se efectuaron dos ajustes discrecionales (de alrededor del 4 %

cada uno), en marzo y julio respectivamente. A pesar de que los criterios de ejecución del programa no se cumplieron hasta fines de septiembre, las medidas señaladas permitieron que el Ecuador cumpliera con todos los criterios de ejecución a fines de diciembre. Así, se alcanzaron a esa fecha las metas establecidas sobre los activos internos netos del Banco Central del Ecuador, al

crédito neto al sector público no financiero, la deuda externa y la reserva monetaria internacional. Esta última sobrepasó la meta establecida en el programa, aún después de deducir los atrasos externos pendientes a finales del año. La tasa de inflación en el período de 12 meses, fue de 50 % en comparación con el 54 % a fines de 1989.

9.- En vista de lo anterior, se han establecido las condiciones para la recuperación del crecimiento económico, lo que permitirá disminuir la tasa de desempleo y mejorar el nivel de vida de la población. El logro de este objetivo depende fundamentalmente del fortalecimiento de las políticas financieras a efectos de disminuir la inflación y continuar con el programa de reforma

estructural. La viabilidad de esta estrategia depende adicionalmente de que se obtenga una solución permanente para el problema de la deuda externa, a través de la negociación de un paquete que permita la reducción global de la deuda y su servicio con la banca comercial.

10.- El programa hasta agosto de 1992 está dirigido a reducir la inflación, ampliar la base para el crecimiento económico y fortalecer aún más al sector externo. Como resultado de la evolución de los precios en lo que va del año, así como de los ajustes en los precios de los servicios públicos recientemente establecidos, se espera que la tasa de inflación a finales de 1991 se reduzca aproximadamente al 45 %. Adicionalmente, el programa tiene como meta reducir la inflación en un período de doce meses, al 30 % en junio de 1992 y a 25 % a finales de año. El programa persigue reducir el deterioro del déficit de la cuenta corriente, asociado con la aguda disminución de los precios del petróleo, a un promedio del 3.7 % del PIB en 1991-92, obteniendo, a la vez, incrementos en las reservas internacionales netas. El programa avizora una tasa de crecimiento real del PIB de alrededor del 2.6 % en 1991 y de cerca del 3.0 % en 1992.

11.- Para aplicar su programa económico, el gobierno requiere un acuerdo standby, el mismo que estaría en vigencia hasta diciembre de 1992 y por un monto equivalente a DEG 75 millones. Es intención del gobierno el que un monto equivalente al 25 % de los recursos bajo el acuerdo stand-by, se destinen a operaciones de reducción de deuda. El apoyo del Fondo como el de otras instituciones multilaterales será importante para el éxito del programa económico.

El Gobierno Ecuatoriano ha decidido que la ejecución del programa sea evaluada a más tardar el 31 de marzo de 1992 y se realicen evaluaciones financieras trimestrales de conformidad con los procedimientos sobre esta materia.

12.- La política fiscal para la segunda parte de 1991 y para 1992, contempla un incremento en el ahorro del sector público a través de la adopción de medidas de ingreso (que compensarían la baja de ingresos en las exportaciones de petróleo) y el control del gasto público. Consistente con una política crediticia prudente, el crédito al sector privado se incrementará en términos reales en 1992. La política de tasas de interés estará orientada al mantenimiento de tasas reales positivas y se continuará con una política cambiaría flexible para mantener la competitividad externa. Las metas fiscales y externas podrán variar dependiendo del desenvolvimiento de los precios de exportación del petróleo tal como se especifica en el programa. Como parte del avance en el programa de reformas estructurales a mediano plazo, el gobierno tiene la intención de adoptar una serie de medidas en las áreas fiscal, financiera, de precios, cambiarías y de comercio exterior, las mismas que se describen a continuación.

13.- El deterioro en las cuentas del sector público no financiero, asociado a un descenso en el precio del petróleo promedio para 1991 de casi USD 3.50 dólares (equivalente a alrededor del 2.1 % del PIB), se limitará al 2.7 % del PIB; el superávit del 1 % del PIB se tornará en un déficit del 1.7 % del PIB en 1991. El déficit del sector público no financiero durante 1992 se reducirá al 1.1 % del PIB a través de una combinación de medidas de ingreso y a una política de control del gasto. Luego de un incremento en los ahorros del sector público de alrededor del 6 % del PIB durante 1989-1990, respecto del nivel de 1988, el ahorro del sector público se proyecta que declinará del 7.7 % del PIB en 1990, al 6 % del PIB en 1991 y se recuperará al 7.3 % del PIB en 1992. La recuperación proyectada del ahorro del sector público durante 1992 será resultado del ajuste de los precios de los derivados del petróleo (en septiembre 9 del presente año, los precios de la gasolina fueron incrementados en casi un 25 %, estableciéndose aumentos mensuales del 5 % en adelante sobre el precio prevaleciente antes del ajuste de septiembre). Se espera que esta medida rinda ingresos adicionales equivalentes al 0.3 % del PIB en 1991 y 2.2 % del PIB en 1992. A fin de aliviar el impacto del incremento de los precios de los combustibles sobre el costo del transporte público urbano, se ha establecido un programa compensatorio (cuyo costo en 1992 no excederá el 0.07% del PIB). Los ingresos no petroleros (fuera de los impuestos del comercio internacional), se mantendrán durante 1991. Los ingresos por el impuesto a las importaciones disminuirán en 1991, como consecuencia de la reducción en los aranceles resultado de la apertura de la economía, sin embargo, se prevé que se recuperarán para 1992.

14. Se enviará al Congreso la Ley de Presupuesto Público que persigue una importante reforma estructural del sistema presupuestario. Anteriormente una parte sustancial del gasto público no estuvo sujeta al control presupuestario. En la nueva ley se reformulará el proceso presupuestario bajo la óptica de cubrir a la totalidad del sector público. La formulación presupuestaria mejorará cualitativamente debido a la unificación de conceptos y definiciones contables. A la vez, la administración presupuestaria se simplificará y descentralizará.

15.- Adicionalmente se han tomado medidas para mejorar las finanzas de las empresas públicas. En enero de 1991 la empresa de electricidad estatal (INECEL) incrementó sus tarifas en un 5 % manteniendo un ajuste mensual de 3 %. Esta empresa está haciendo esfuerzos sustanciales para el cobro de planillas de electricidad vencidas. El Instituto Ecuatoriano de Telecomunicaciones (IETEL) elevó sus tarifas mensuales mínimas y las tarifas domésticas en montos significativos, al tiempo que incrementó los cargos por nuevas líneas. Estas medidas tienen por objeto eliminar la mayor parte de subsidios a los servicios de telecomunicación. Finalmente, las nuevas Prácticas contables y administrativas introducidas en PETROECUADOR durante 1989-90, están generando resultado a través de una mejoría en el balance operativo de esta Empresa.

16.- El gobierno considera que el éxito en su permanente esfuerzo de estabilización requiere de control en el gasto. Luego de que el gasto corriente del sector público cayera en 3 puntos porcentuales del PIB durante 1989-90, en comparación a los niveles de 1986-88, se proyecta que se mantenga en alrededor del 19% del PIB durante 1991, para descender en 1992 a 18.7 % del PIB. La política salarial del sector público será consistente con la situación general de la economía. Dentro del programa fiscal global, el gobierno continuará atendiendo los requerimientos de inversión pública. Luego de aumentar en 1.3 % del PIB durante 1989-90, respecto del nivel de 1988, las inversiones del sector público se incrementarán en un 0.4 % adicional del PIB en 1991, a un nivel equivalente al 7.7 %. Durante 1992, las inversiones del sector público se estima aumentarán al 8.5 % del PIB de conformidad con las mayores disponibilidades de crédito multilateral para financiamiento de proyectos. Además de los gastos tradicionales en salud, educación e infraestructura, la estrategia social del gobierno enfatiza aquellos proyectos que apuntan a resolver el problema de la pobreza. Como parte de la política de gasto, la deuda flotante del gobierno central se mantendrá en el nivel observado a finales de 1990.

17.- El programa fiscal para 1991-92, considerando el financiamiento externo proyectado, deberá permitir al sector público incrementar sus depósitos netos en el Banco Central, en un equivalente al 1.5 % del PIB. En apoyo de los esfuerzos antiinflacionarios, nuestro programa monetario de 1991 contempla una reducción en términos reales del crédito al sector privado, aunque el programa da cabida a un incremento en términos reales del crédito en favor de actividades productivas durante 1992. El programa monetario contiene límites trimestrales sobre los activos internos netos del Banco Central, en el crédito neto del Banco Central al sector público no financiero y en las reservas internacionales netas.

18.- Las pérdidas operativas del Banco Central han sido una de las principales preocupaciones del gobierno. Estas pérdidas surgieron por la eliminación de la comisión de riesgo cambiario, a finales de 1984, del programa del Banco Central del Ecuador cuando asumió la deuda externa del sector privado; por las reliquidaciones entregadas a los exportadores dentro del mecanismo de venta anticipada de divisas por futuras exportaciones, por las tasas de interés artificialmente bajas cobradas por el Banco Central del Ecuador en el pasado; y por los elevados gastos operacionales y administrativos del Banco Central del Ecuador. Con el objeto de reducir las pérdidas cuasifiscales del Banco Central, esta Institución continuará eliminando o reduciendo aquellas operaciones que tengan un efecto negativo en la emisión monetaria. Los gastos generales del Banco Central crecerán en un promedio del 27% durante 1991-92, disminuyendo en términos reales. Las pérdidas del Banco Central se espera que declinen del 2.8 % del PIB durante 1990, a 2.5 % del PIB en 1991 y a 1.5 % del PIB para 1992. Las pérdidas cuasifiscales del Banco Central podrían ser aún más bajas en 1992, en la medida en que sus obligaciones por intereses disminuyan como consecuencia de operaciones de reducción de la deuda y su servicio. Se enviará al Congreso Nacional un proyecto que introduzca reformas sustanciales en la ley que gobierna al Banco Central, a fin de asegurar su autonomía. De esta manera, se restringirán sus actividades a las tradicionales de un Banco Central, posibilitando la reducción y control de sus gastos operacionales.

19.- A fin de promover el ahorro y una mayor flexibilidad de las tasas de interés, éstas en bonos de desarrollo, en cédulas hipotecarias y en bonos de garantía, fueron liberadas a inicios de julio de 1991. Las tasas de interés con recursos del Banco Central se fijaron al equivalente a la más baja tasa de referencia de depósitos de los bancos privados, más quince puntos porcentuales. Como resultado, las tasas anuales de los préstamos otorgados con recursos del Banco Central subieron al 49 %. Las autoridades continuarán evaluando el comportamiento de las tasas de interés y llevarán a cabo las medidas necesarias fin de promover el desarrollo financiero, al mismo tiempo que se procurará alcanzar tasas de interés reales positivas.

20.- Los principales instrumentos de política monetaria hasta la presente fecha han sido el encaje y, desde 1989-90, las operaciones de mercado abierto con bonos de estabilización monetaria. Es nuestra intención continuar con la utilización de las operaciones de mercado abierto durante 1991-1992.

21.- En el transcurso de los últimos años se han tomado varias medidas estructurales tendientes a fortalecer el sistema financiero, especialmente a través de un programa de capitalización de los bancos. Con este fin, se han emitido regulaciones a efecto de establecer relaciones mínimas de capital contra activos de riesgo y para provisiones por posibles pérdidas; asimismo, a las instituciones financieras con problemas se les ha prohibido la distribución de dividendos; y finalmente, se ha fortalecido el papel de los auditores externos. El gobierno tiene la intención de continuar sus esfuerzos en la implementación de estas regulaciones.

22.- Como se mencionó anteriormente, se ha iniciado una extensa reforma del sistema de comercio exterior y de pagos, con miras a mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y para promover una estrategia de crecimiento hacia afuera. La segunda fase del programa de liberalización comercial se implementó en 1991. La tarifa máxima nominal se redujo del 60 % al 35 % (excepto para vehículos de transporte que mantienen una tarifa del 50 %). Los recargos arancelarios fueron totalmente abolidos (su rango se situaba del 5 % al 15 % dependiendo del tipo de importación). El 5 de noviembre del presente año se redujo aún más la tarifa nominal para alrededor de 2.800 ítems. En consecuencia, la tarifa nominal promedio disminuyó del 18 % al 15 %, situándose la tarifa mínima en el 2 % y la tarifa máxima en el 35 % (la excepción de vehículos de transporte cuya tarifa se redujo al 40 %). Adicionalmente, el número de importaciones prohibidas se redujo de más de 900 ítems a 53. El número de ítems sujetos a autorizaciones previas de importación se redujo de 1.400 a 830. En 1992 se limitarán las restricciones cuantitativas a las importaciones a uno o dos sectores principales y a aquellos relacionados con la salud, seguridad y medio ambiente. Para diciembre 31 de 1991, el Ecuador reducirá en la mitad las tarifas nominales de importaciones de otros países del Grupo Andino, eliminándolas en junio 30 de 1992. Las tarifas serán revisadas durante 1992, de conformidad a las negociaciones del Arancel Externo Común del Grupo Andino. Asimismo, se vienen efectuando progresos tendientes a la simplificación de procedimientos para la exportación de mercaderías, al establecerse una ventanilla única a través de la cual se concederán los permisos. Entre las reformas estructurales implementadas se deben destrabar la creación de Zonas Francas, la Ley de Maquila, la flexibilización del Régimen de Inversión Extranjera y una sustancial Reforma al Código Laboral a efectos de modernizar sus disposiciones. Esta última fue aprobada por el Congreso el 13 de los corrientes.

23.- La política de tipo de cambio para 1991-92 se dirigirá a mantener el actual nivel de competitividad, el mismo que el gobierno considera es adecuado para promover la diversificación de los bienes de exportación, así como para apoyar el proceso de eliminación de las restricciones comerciales y cambiarías. Se ejercerá un control de la evolución de la tasa de cambio y, de ser necesario, se tomarán medidas correctivas, a efectos de lograr los objetivos de balanza de pagos del presente programa.

24.- Desde que asumió el poder, el gobierno ha enfatizado en la necesidad de alcanzar un acuerdo sobre la deuda externa, que concilie las obligaciones del servicio de dicha deuda con la capacidad de pago de la economía, bajo una óptica de solución permanente. A pesar de todos los esfuerzos de ajuste implementados y considerando los potenciales acuerdos de reestructuración y de apoyo a la balanza de pagos por parte de fuentes oficiales y multilaterales, el Ecuador todavía enfrenta una brecha financiera externa, el equivalente al 2.4 % del PIB para 1991 y de 1.9 % del PIB para 1992, y aproximadamente por la misma magnitud en el mediano plazo. El país se apoyara exclusivamente en políticas de ajuste para efectos de cerrar esta brecha, sin lugar a dudas se presentarían efectos adversos en la inversión y en el crecimiento económico. Asimismo, el depender de recursos frescos para cerrar la brecha no parece factible ni tampoco deseable.

25.- Por las razones anotadas, el gobierno busca un acuerdo con la banca acreedora que incluya reducción de deuda y su servicio, en el contexto de un programa que cuente con el apoyo internacional y compatible con un tratamiento caso por caso. En tanto se perfeccionen estos acuerdos, Ecuador estará en capacidad de continuar efectuando únicamente pagos parciales de intereses a los bancos, los que para 1991 y 1992 equivaldrán a aproximadamente el 30 % de los intereses que venzan durante el año. Actualmente, las negociaciones con los bancos se fundamentan en un esquema de instrumentos financieros, que permitan una solución global.

26.- Los atrasos en los pagos externos, excepto aquellos incurridos temporalmente con los bancos comerciales, serán eliminados a fines de 1991, de acuerdo al programa. Con respecto a los acreedores del Club de París, el gobierno espera alcanzar un acuerdo para el refinanciamiento de todos los pagos por servicio de la deuda potencialmente sujeta a refinanciamiento para el período

91-92, luego de que ser apruebe la solicitud del acuerdo stand-by.

27.- El manejo de la deuda externa busca mejorar los términos y la estructura de sus vencimientos. Con este propósito el gobierno pretende continuar apoyándose en créditos de desarrollo a largo plazo para financiar inversiones del sector público, evitando recurrir a endeudamiento en condiciones comerciales. En este contexto, el saldo de la deuda pública, directa e indirecta, con vencimientos de hasta 12 años, y de la deuda con vencimientos de 1 a 5 años y con vencimientos de hasta 1 año, se limitarán durante 1991 y 1992 a los montos establecidos en el programa.

28.- En el contexto de la política de integración del Pacto Andino se eliminó el subsidio otorgado a las importaciones de medicamentos y de materias primas para su elaboración. La eliminación de este subsidio ahorrará al presupuesto 0.4 % del PIB durante 1992. El gobierno no pretende imponer o intensificar restricciones a los pagos o transferencias sobre transacciones internacionales corrientes, o introducir nuevas prácticas de tipo de cambio múltiples, o concluir nuevos acuerdos bilaterales de pagos que sean incompatibles con el Articulo 8vo del Convenio Constitutivo, o imponer nuevas restricciones o intensificar las existentes a las importaciones por razones de balanza de pagos. El sistema de permisos de importación que se aplica a todas las importaciones tiene fines estadísticos y no se utilizará para fines restrictivos.

29.- El Gobierno del Ecuador considera que sus políticas económicas son adecuadas para alcanzar los objetivos del programa; sin embargo, se tomarán las medidas adicionales que fueren necesarias para lograrlos. Durante el tiempo de vigencia del Acuerdo, nos será grato mantener comunicación con el Fondo Monetario Internacional, de acuerdo con los lineamientos usuales la implementación de estas regulaciones.