Crisis inducida, sobreendeudamiento y autonomía del Banco Central

 Crisis inducida, sobreendeudamiento y autonomía del Banco Central

 

Pablo Dávalos

 

Para comprender el uso contradictorio, paradójico e incongruente de la política económica del régimen de Lenin Moreno, en el año 2018 acuñé la expresión de “crisis inducida”. Se trataba de un concepto que quería comprender cómo era posible que el gobierno haga todo lo posible para hundir a la economía y crear de forma intencional no solo recesión, sino desempleo, pobreza, angustia y desgarre del tejido social. La categoría de “crisis inducida” empezó a ser utilizada con más frecuencia y se ha convertido ya en una explicación necesaria para comprender la política económica en esa coyuntura. 

En efecto, Lenin Moreno utilizó las palancas de la política fiscal para provocar ex profeso una recesión en el sector real. El crecimiento económico, al menos desde el inicio del ciclo político y económico que empezó en el año 2007 con la Revolución Ciudadana, se había apalancado en el consumo de hogares y en la inversión pública. A su vez, el consumo de hogares se había apalancado en el gasto público, sobre todo el gasto corriente. 

Sin embargo, el gobierno de Lenin Moreno empezó una política de reducción del gasto corriente que repercutió de forma directa en el consumo de hogares, al mismo tiempo que redujo de manera drástica la inversión pública, a pesar que había sido electo con un plan de gobierno que decía exactamente lo contrario a lo que hacía. A través de estas decisiones se produjo una contracción en el sector real que fue la causa para una disminución del crecimiento económico y el incremento del desempleo y la pobreza. 

Ahora bien, ninguna de las decisiones del gobierno de Moreno estuvieron ni avaladas ni justificadas por un shock externo o por un cambio brusco en los ingresos fiscales (de hecho obtuvo más ingresos que en el ciclo anterior). Las variables externas eran positivas: precio del petróleo, exportaciones, tasas de interés internacionales, saldo en cuenta corriente en balanza de pagos, entre otras, siempre fueron favorables durante su gobierno. Es decir, no había justificativos para tomar ese tipo de  decisiones de desinversión pública y recorte fiscal (los ingresos fiscales fueron más que suficientes para cubrir los gastos corrientes y de inversión). 

Tampoco había un justificativo jurídico, porque la arquitectura institucional del sector público, y prevista por la Constitución, había construido canales automáticos, como por ejemplo, se había neutralizado el impacto del déficit fiscal sobre el gasto corriente a partir de la regla fiscal que relaciona el ingreso corriente con el gasto corriente (artículo 286 de la Constitución). También se había neutralizado cualquier tipo de decisiones políticas sobre la asignación presupuestaria hacia los gobiernos locales, o la injerencia sobre las empresas públicas o la seguridad social. No solo eso, sino que la Constitución incluso prohibía las privatizaciones de los sectores estratégicos del Estado y la flexibilización laboral. 

No había, por tanto, ningún justificativo para que el Estado deje de transferir recursos a los gobiernos locales, para que intervenga sobre las empresas públicas para destruirlas a pretexto de su privatización, ni para relacionar el gasto corriente con el déficit fiscal. 

Pero en el periodo 2017-2021, el gobierno utilizó todas las palancas a su haber para provocar la crisis en el sector real. Dejó de transferir recursos a los gobiernos locales para evitar que ellos puedan realizar inversión pública, a pesar de tener los recursos suficientes para garantizar esas transferencias (para el año 2020 la deuda estatal a los gobiernos territoriales ya era del 2% del PIB). Empezó, asimismo, una política de desinstitucionalización de sectores estratégicos, cuando no había ninguna necesidad de ello. Despidió a decenas de miles de trabajadores públicos en áreas fundamentales, como salud y educación por ejemplo, incluso en pleno contexto de la pandemia. Creó trabas para la asignación de recursos a sectores claves de la economía. 

Precisamente por eso se utilizó la noción de “crisis inducida” para comprender la dinámica macroeconómica en este periodo, porque esas decisiones provocaron una caída real de la actividad económica sin que exista justificativos que la avalen. 

En términos de política económica, los multiplicadores económicos habrían actuado en forma automática para conseguir un relativo crecimiento económico durante ese periodo. En otros términos, si el gobierno no hubiese tomado ninguna decisión económica importante en contra del ciclo económico, es probable que este hubiese continuado por la senda de un crecimiento económico, porque esa era la inercia del movimiento económico hasta ese momento (al menos hasta antes de la pandemia). 

No obstante, el gobierno tomó decisiones para interrumpir el ciclo económico y llevarlo hacia la recesión. No había razón alguna que justifique los recortes en el presupuesto público, y tampoco había razón alguna para suprimir la inversión pública y dejar de transferir recursos a los gobiernos territoriales. El país no estaba bajo ninguna restricción económica ni interna ni externa. No había cambios abruptos en los precios del petróleo, en el mercado de la deuda, ni tampoco en la balanza de pagos. El capitalismo a nivel global estaba en pleno proceso de recuperación de la crisis de 2008. Tampoco había un sobrecalentamiento de la economía interna que hubiese justificado las políticas deflacionistas del gobierno, porque la inflación era débil. Y, además, habían amortiguadores fiscales que habrían evitado la crisis. 

Es por eso que la hipótesis de la crisis inducida es plausible y pertinente. En efecto, si el ciclo económico es ascendente y los multiplicadores macroeconómicos pueden actuar de forma automática para continuar con esa expansión del ciclo económico, entonces una decisión en política económica por parte del gobierno en contra de un ciclo económico ascendente, solo puede explicarse por razones ideológicas más que por razones económicas. 

El gobierno de Lenin Moreno en el periodo 2017-2020 justificó sus decisiones económicas no en la racionalidad de la estructura económica sino en sus propias prescripciones ideológicas y en aquellas de sus aliados políticos, en la ocurrencia los bancos y las cámaras empresariales. 

Sin embargo, la crisis inducidaes solamente una parte de la explicación, porque a partir del año 2017 el país experimenta, sobre la crisis inducida, otro fenómeno macroeconómico importante: el sobreendeudamiento público. 

Este fenómeno se produce cuando el gobierno de Lenin Moreno altera la estructura del endeudamiento externo y la hace girar sobre dos nuevos ejes: la deuda externa con los mercados financieros internacionales (a través de la emisión de bonos soberanos), y la deuda con el FMI. En el año 2016, la deuda con los mercados financieros internacionales era insignificante, alrededor del 2% del PIB. Pero para el año 2022, la deuda externa con los mercados financieros internacionales se eleva al 24% del PIB. Lo mismo con el FMI, pasa del 0% en el año 2016 al 6% del PIB en el año 2022 (datos proyectados por el FMI). 

De la misma manera que con la crisis inducida, no había razón alguna para un sobreendeudamiento con los mercados financieros internacionales y, menos aún, con el FMI. En efecto, la deuda con los mercados financieros internacionales, de acuerdo a la Constitución, solo puede justificarse si está atada o con el Plan Anual de Inversiones o con procesos de refinanciamiento externo a mejores condiciones (artículo 290). Pero la deuda contraída por Lenin Moreno no cumple con ninguna de esas condiciones. Fue una deuda que no estaba vinculada al Plan Anual de Inversiones por la sencilla razón que el gobierno de Moreno había desarticulado la política de inversión pública en un proceso más bien de desinversión pública (precisamente por la crisis inducida). Tampoco era una deuda que podía ser destinada al gasto corriente porque la Constitución y la ley lo prohíben (de haberlo hecho, Moreno y sus autoridades económicas habrían incurrido en un delito). 

Para justificar el sobreendeudamiento Moreno contó con la complicidad del sistema político. A mediados del 2018, el sistema político aprobó una ley que prohibió el financiamiento al Estado por parte del Banco Central, lo que significó que cualquier desbalance de caja del gobierno central, tenga que ser financiado por emisión de deuda externa privada. En el periodo 2018-2020, se realizaron emisiones en los mercados financieros de bonos soberanos por más del 7% del PIB. La deuda externa con esos mercados, en apenas dos años, se duplicó.

De otra parte, no había necesidad alguna de refinanciar la deuda externa porque en el año 2018 apenas representaba el 25% del PIB, y más de la mitad de ella era con la banca multilateral al desarrollo. Lenin Moreno, en cambio, alteró la composición y estructura de la deuda externa y creó un fenómeno que hasta 2016 no existía: elsobreendeudamiento público(para 2021 la deuda externa ya representaba más de la mitad del PIB, y la deuda total más del 70% del PIB). 

La cuestión es que esto crea las condiciones de posibilidad y la justificación para la entrada en escena del FMI. Se trata del retorno de una institución financiera multilateral que había generado las crisis económicas y sociales más fuertes para el país, entre ellas  la crisis de 1999-2000 que implicó la pérdida de la soberanía monetaria y la migración de más de un millón de personas, y que era rechazada por la población. 

En el ciclo político 2007-2016, toda la política económica estuvo en contrapunto y oposición a las recomendaciones del FMI y del Banco Mundial que, además, fueron parte de las justificaciones ideológicas de ese periodo, porque los acusaron de ser los causantes de todos los estragos económicos de décadas anteriores, con justa razón además, en los cuales se sometió a la sociedad a la “larga noche neoliberal”. En un contexto en el cual no hay crisis de la deuda y hay crecimiento económico no se justifica de modo alguno la presencia del FMI y, por tanto, de sus condicionalidades. 

Para que el FMI retorne es necesario crear un escenario de crisis y un escenario de sobreendeudamiento público, y eso es precisamente lo que hace Lenin Moreno. Pero ¿cómo crea Lenin Moreno el escenario del sobreendeudamiento? 

Lo hace con el aval y el apoyo del mismo FMI, y a través de un proceso de renegociación de la misma deuda con los mercados financieros que había emitido desde el año 2017. 

Para el año de la pandemia, 2020, el gobierno decide emprender un proceso de renegociación de la deuda emitida en bonos soberanos en los mercados financieros internacionales que para ese entonces alcanzaba el 17% del PIB. Esa renegociación elevó esa deuda al 25% del PIB en apenas un año, y lo hizo sin que exista ninguna necesidad de hacerlo y cuando existía un entorno internacional favorable, por la pandemia del Covid-19, para reprogramar pagos en vez de refinanciar deuda. Al mismo tiempo, contrae una deuda multilateral con el FMI, que eleva la deuda externa en un 6% adicional, y cuyos recursos no pueden ser utilizados para la recuperación económica, sino para fortalecer las reservas internacionales, en un país dolarizado en el cual las reservas internacionales no cumplen ninguna función macroeconómica. 

Asimismo, contrae nuevos empréstitos internacionales para ponerlos a disposición exclusiva de los bancos privados en una maniobra de evidente corrupción y que la ley no le permite hacerlo (en un orden del 3,5% del PIB), y multiplica la deuda multilateral, sobre todo con el BID y el Banco Mundial. En apenas un año, precisamente el año de la pandemia, el gobierno llevó la deuda externa a más de la mitad del PIB. Con ello empata la crisis inducida de años anteriores con una eventual crisis de la deuda externa. 

Ahora bien, la crisis inducida puede ser revertida de forma relativamente fácil por un gobierno diferente y opuesto a las ideas neoliberales. Un escenario que es plausible porque el año 2021 es un año electoral y quien tiene todas las posibilidades de ganar esas elecciones es, justamente, un régimen opuesto a las ideas neoliberales de Lenin Moreno. 

La cuestión para Moreno y para el FMI es ¿cómo evitarlo?, es decir, ¿cómo convertir a las políticas de austeridad en políticas de Estado de forma independiente al ciclo político? Para neutralizar a las políticas de austeridad o, como las denomina el FMI, de “consolidación fiscal”, del ciclo político es necesario un escenario como el de crisis de deuda externa. 

La intención de Moreno y del FMI es dejar sin ningún margen de maniobra al próximo gobierno, de tal manera que tenga que continuar con las políticas de austeridad, ajuste fiscal y reforma estructural que están ya prescritas en las condicionalidades que el FMI ha diseñado para el país en dos cartas de intención, la de marzo de 2019 y la de octubre de 2020. 

En el caso que el próximo gobierno quiera salir de la ortodoxia de la política de ajuste y consolidación fiscal ordenada por el FMI, puede actuar la crisis de la deuda externa como mecanismo de disciplina y sometimiento (los mercados pueden castigar el “populismo económico” con incrementos del riesgo país y con dificultades para obtener financiamiento externo). 

Puede comprenderse, entonces, el apuro del gobierno de Moreno de llevar adelante la renegociación de los bonos soberanos emitidos por su gobierno desde el año 2017, y el apoyo irrestricto del FMI a esta estrategia. 

No se trataba de mejorar las condiciones de pago sino de crear un expediente nuevo: la crisis de la deuda externa como mecanismo de disciplina sobre el ciclo político. Con ello, cualquier gobierno que pueda emerger de las elecciones de 2021 tendría que someterse, de grado o por fuerza, a la estrategia de consolidación fiscal del FMI. La crisis de la deuda externa, es una especie de prima o de seguro que el FMI creaba ex profeso para someter al próximo gobierno a sus propias prescripciones contenidas en las respectivas cartas de intención. 

Es por ello que la presión de la deuda externa sobre el presupuesto fiscal, no tiene ninguna incidencia en el año 2020 y 2021 (los últimos años de Moreno en el poder), pero se eleva súbitamente en el año 2022 y se convierte en un fardo muy pesado a partir de esa fecha (el país tiene que pagar en servicio de la deuda cerca del 5% de su PIB cada año). Es el retorno al escenario de los años ochenta del siglo pasado en los cuales los gobiernos tuvieron que adoptar políticas de austeridad para poder cumplir con los pagos de la deuda externa. 

El FMI y Lenin Moreno, de otra parte, están plenamente conscientes que existe una salida a esa presión y tienen que cerrarla de forma prioritaria: el Banco Central. En efecto, para que exista una crisis de la deuda pública lo suficientemente importante que separe las políticas de ajuste del ciclo político es necesario impedir que el próximo gobierno tenga cualquier tipo de carta bajo la manga. Esa carta que puede impedir la crisis de la deuda es el Banco Central y la política monetaria. 

Efectivamente, la ley (el Código Orgánico Monetario y Financiero) permite una serie de instrumentos de política monetaria que pueden atenuar, mitigar y posponer cualquier crisis de la deuda externa sobre la economía del país, con la ventaja que son instrumentos monetarios que se sustentan en la dolarización de la economía, es decir, no acuden a ningún tipo de emisión monetaria. 

Un ejemplo de ellos son los Títulos Banco Central que se sustentan en las reservas internacionales del país. Es decir, si el FMI obliga a que sus créditos de consolidación fiscal vayan a las reservas internacionales, esto significa que las reservas se robustecen (de hecho pasaron del 5% del PIB a fines de 2020 al 7% del PIB en 2021), si las reservas internacionales se fortalecen, entonces el Banco Central puede utilizarlas a través de los Títulos Banco Central. 

Esos títulos pueden compensar desequilibrios momentáneos de la caja fiscal, pueden, por ejemplo, crear transferencias a los gobiernos territoriales para que puedan reanudar la inversión pública, o pueden financiar programas del mismo plan anual de inversiones, sin necesidad de recurrir a los mercados financieros internacionales. Esto significaría que el país no tendría que aplicar las condicionalidades del FMI previstas en sus respetivas cartas de intención. 

Otro mecanismo son las operaciones de ventanilla que pueden ser utilizadas para reactivar la economía a través de la banca pública de desarrollo y bajar las tasas de interés a los sectores productivos. Y ninguno de esos instrumentos monetarios implica emisión primaria de dinero, es decir, son instrumentos que respetan la dolarización, pero que pueden ser utilizados para la reactivación. 

No obstante, la reactivación con política monetaria es una especie de pecado mortal para los fundamentalistas del FMI y para la derecha oligárquica y neoliberal. Es como si los creyentes de alguna religión fuesen seriamente cuestionados por algo que escapa a su nivel de tolerancia, de ahí que no tengan otra opción que el anatema y la excomunión. 

Para evitar que esas palancas puedan ser utilizadas para la reactivación económica, es necesario impedir su uso aunque eso implique ir en contra de la Constitución. Eso es exactamente lo que harán Lenin Moreno y el FMI cuando soliciten al sistema político la aprobación de una serie de reformas monetarias para imponer la autonomía del Banco Central. 

Puede apreciarse que el debate de la autonomía del Banco Central no es una cuestión técnica y ni siquiera monetaria, sino las condiciones de posibilidad para el ajuste y la reforma estructural prevista por el FMI y por la derecha neoliberal del país. Se trata de neutralizar cualquier vía alternativa al ajuste neoliberal y sus políticas de austeridad sustentadas en la crisis de la deuda pública. 

El problema es que la Constitución no permite la autonomía del Banco Central y las reformas al Código Monetario y Financiero corren el riesgo de ser declaradas inconstitucionales y, con ello, todo lo que se haya hecho a su tenor, puede también ser declarado inconstitucional y, por tanto, ilegal. Esta es una piedra en el zapato para el FMI y el gobierno de Lenin Moreno. En efecto, una demanda de inconstitucionalidad, con una Corte Constitucional independiente y proba, puede echar al traste toda la estrategia neoliberal del régimen y del FMI. ¿Cómo salir de ese atolladero? 

Y la respuesta está en las enmiendas constitucionales. Para el efecto, el sistema político ya ha empezado con una serie de enmiendas constitucionales que limitan el estatuto de autonomía de los gobiernos territoriales. Así, lo más probable es que utilicen el mecanismo de la enmienda constitucional para derribar el mayor obstáculo a su pretensión de autonomía del Banco Central. Lamentablemente para el país, la Corte Constitucional, puesta a dedo por el gobierno de Moreno, no tiene capacidad técnica, jurídica y moral para oponerse a esta jugada. 

Pero hay otro escenario que se convierte en una espada de Damocles para el FMI y su programa de austeridad, y es la movilización social. La misma movilización social que en octubre de 2019 derribó la Carta de Intención de ese mismo año. Si el próximo gobierno, quiere salir de esta prisión que están por crear Lenin Moreno, el FMI y sus aliados políticos, tendrá que acudir a la movilización social. Ahí radica, justamente, la mayor apuesta por la democracia, la reinstitucionalización y la salida a la pobreza programada hecha por el FMI y sus aliados.