Análisis de la Regla de Respaldo de la Ley de "Defensa de la Dolarización"

Análisis de la Regla de Respaldo

Uno de los temas más conflictivos y complejos de la Ley de "Defensa de la Dolarización" que la Asamblea Nacional del Ecuador aprobó el 22 de abril de 2021, tiene que ver con la denominada "Regla de Respaldo", que consta en la reforma al Art. 33 del Código Orgánico Monetario y Financiero, y que se crea para respaldar con los dólares de las reservas internacionales, los pasivos de Otras Sociedades de Depósitos (OSD), como se denominan también a los bancos privados, pasivos que ellos mantienen en el Banco Central. El argumento que legitima esta Regla de respaldo parte de una confusión y un malentendido creado a propósito por quienes impulsaban la ley y que fue replicado por los medios de comunicación: ese argumento establecía que los depósitos de los clientes del sistema financiero nacional estaban depositados en el banco central bajo la forma de encaje bancario, y que la Regla de Respaldo consolidaba las prohibiciones al Banco Central para utilizar los recursos del público. Es necesario, por tanto, explicar que el encaje bancario se utiliza como Coeficiente de Reserva Obligatorio y que no genera intereses a los bancos privados y sirve para regular su capacidad de generar créditos y, por esa vía, generar más dinero en la economía. El Encaje Bancario no es un pasivo de los bancos que representa los recursos del público, sino un activo que tiene que ver con su capacidad de generar crédito, precisamente por ello para los bancos y cooperativas el encaje bancario es un activo restringido y obligatorio. Los depósitos de los clientes del sistema financiero no están cubiertos por el encaje bancario sino por la red de seguridad financiera bajo la cobertura de la Corporación de Seguro de Depósitos (COSEDE), que para los bancos privados representa un costo. Se creó una confusión sobre varios conceptos monetarios con el objetivo de generar el consenso social alrededor de estas reformas monetarias que favorecen directamente a los bancos privados. 

Es importante, por consiguiente, comprender en qué consiste la regla de respaldo que aprobó la Asamblea Nacional y cómo entra en contradicción directa con la Constitución y el ordenamiento jurídico del país.

La Regla de Respaldo se norma en la siguiente reforma:

Artículo 29.- Sustitúyase el artículo 33 del libro 1 del Código Orgánico Monetario y Financiero por el siguiente:

 

“Artículo 33.- Regla de Respaldo. Dentro del balance general del Banco Central del Ecuador se crean los siguientes sistemas:

Primer sistema: En el pasivo de este Sistema se registrarán las especies monetarias nacionales acuñadas por el Banco Central del Ecuador que se encuentren en circulación, los Títulos del Banco Central (TBC) a los que se refiere el artículo126 de este Código, cualquier otra obligación directa con el público y los depósitos de otras sociedades de depósito, que comprenden: bancos privados, mutualistas, cooperativas de ahorro y crédito, bancos públicos con depósitos a la vista. Estos pasivos deben ser cubiertos en un cien por ciento con los activos de la reserva internacional.

Segundo Sistema:En el pasivo de este Sistema se registrarán los depósitos de otras entidades financieras que incluyen la Corporación Financiera Nacional B.P., el Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, otras entidades financieras del sector público e intermediarios financieros que no capten depósitos a la vista del público. Estos pasivos serán cubiertos con los activos de la reserva remanentes una vez cubierto el Primer Sistema y deberán ser equivalentes al ciento por ciento de los pasivos de este sistema.

Tercer Sistema:En el pasivo de este Sistema se registrará los depósitos del Sector Público No Financiero (SPNF), de personas jurídicas particulares debidamente autorizadas, en el Banco Central del Ecuador y las transferencias a través del Sistema de Pagos pendientes de liquidación, así como el endeudamiento externo propio del Banco Central del Ecuador. Estos pasivos deben ser cubiertos en un cien por ciento con los activos de las reserva internacional, una vez que se haya cubierto plenamente el segundo.

Cuarto Sistema:Registra el resto de cuentas del activo y del pasivo del Banco Central del Ecuador, incluyendo las cuentas de patrimonio y resultados. Una vez cubierto el Tercer Sistema, su remanente se adicionará a los activos que cubren este Sistema.

Los pasivos de un sistema de menor prelación no podrán honorarse con los activos de los precedentes.

La Junta de Política y Regulación Monetaria determinará y publicará la metodología de distribución de los activos y pasivos de cada uno de los sistemas. La publicación del balance general del Banco Central del Ecuador, clasificado en los cuatro sistemas, se realizará con una periodicidad mensual”

 

Análisis macroeconómico:

El sistema de dolarización no necesita respaldo a la circulación monetaria, porque el respaldo al dólar americano lo establece directamente la Reserva Federal Americana. El dólar americano es la unidad de cuenta del comercio mundial y, por tanto, reduce los costos de transacción del comercio cuando se utiliza al dólar como moneda nacional. En el caso del Ecuador, el sistema de dolarización se sostiene en lo fundamental por los flujos de la balanza de pagos, en donde las exportaciones, remesas y créditos externos, financian las importaciones, transferencias y pagos de deuda externa. El Banco Central del Ecuador sostiene las especies monetarias en circulación mientras que los bancos privados expanden la masa monetaria a través del crédito bancario. 

Los niveles de liquidez se controlan a través de los siguientes mecanismos: (i) el encaje bancario (que oscila entre 2% y 5% dependiendo del monto de los depósitos); (ii) del Coeficiente de Liquidez Doméstica; (iii) de los Requisitos Mínimos de Liquidez; y, (iv) del Impuesto a la Salida de Divisas, que actúa como un impuesto de comportamiento para disuadir la fuga de capitales. 

La dolarización se mide a través de un indicador monetario que se denomina Liquidez Total o M2, y es el resultado de la agregación de las Especies Monetarias en Circulación, los Depósitos a la Vista, el Dinero Electrónico, la emisión monetaria de monedas, y el cuasidinero (crédito bancario). La circulación del dinero se mide en una economía a través del denominado multiplicador monetario, y da cuenta del número de transacciones de una unidad monetaria desde que sale de la ventanilla de un banco hasta que retorna.

En el siguiente gráfico puede apreciarse el crecimiento de la oferta monetaria total desde el año 2008 que se aprobó la Constitución Ecuatoriana en donde se elimina la independencia del Banco Central:

Fuente: Boletín Estadístico Mensual, Banco Central del Ecuador, varios años

El gráfico anterior relaciona el crecimiento de la liquidez total desde el año 2007 hasta enero del año 2021 en USD, con el comportamiento de las reservas internacionales para el mismo periodo. Puede apreciarse que no existe ninguna relación entre los dos comportamientos. Esto quiere decir que la dolarización (M2), que alcanza un tamaño de 63,1 mil millones en enero del año 2021, no tiene relación con las posiciones de reservas internacionales. Son comportamientos divergentes que no se relacionan.

De otra parte, puede apreciarse que hay un crecimiento importante de la liquidez que tiene relación con el tamaño de la economía más que con las reservas internacionales. En efecto, las reservas internacionales dan cuenta de los activos del Banco Central, entre ellos el oro monetario, las posiciones de reserva en el FMI, depósitos en el exterior, y sus pasivos que son las cuentas en el exterior que poseen básicamente instituciones públicas.

La regla de respaldo monetario para el esquema de dolarización que propone la reforma, implica las siguientes transformaciones macroeconómicas: (i) la convergencia de las reservas internacionales con el balance del banco central para servir de respaldo para transacciones al exterior en orden de prelación del sector privado hacia el sector público; (ii) la convergencia del balance del banco central y las reservas internacionales hacia el endeudamiento público que contradice disposiciones constitucionales sobre la deuda externa pública;  y, (iii) la convergencia de todos ellos con los pasivos del sistema financiero privado en el Banco Central (básicamente depósitos por encaje y depósitos excedentarios para transferencias al exterior), para respaldar transferencias privadas al exterior con la utilización de recursos públicos. 

Esta regla de respaldo consta como una condicionalidad en el Acuerdo de Facilidad Ampliada suscrito el mes de marzo del año 2019 con el FMI:

“A new legal framework will be introduced requiring the central bank, over time, to cover all its liabilities vis-à-vis banks with international reserves. This would be consistent with the need in dollarized economies for a backing rule that backs specific central bank liabilities
(i.e. private and public bank reserves at the central bank and domestic currency (coins) in circulation) with international reserve assets. A transition period is needed, however, before sufficient reserves can be accumulated to fully meet this requirement”. (IMF, 2019, p. 21).

("Se introducirá un nuevo marco legal que requerirá que el Banco Central, con el tiempo, cubra todos sus paseos frente a los bancos (privados P.D.) con reservas internacionales. Esto sería consistente con la necesidad en las economías polarizadas de una regla de respaldo que respalde los pasivos específicos del Banco Central (es decir, las reservas de los bancos públicos y privados en el Banco Central y la moneda nacional (monedas) en circulación con activos de reserva internacional. Sin embargo, se necesita de un periodo de transición antes que se puedan acumular reservas suficientes para cumplir plenamente con este requisito")

El nuevo marco legal que se piensa introducir cambia de manera radical la relación del banco central con el esquema de dolarización de la economía. El FMI pretende ahora que el banco central respalde con sus propios activos externos, es decir, las reservas internacionales, los pasivos de todo el sistema (“to cover all its liabilities vis-à-vis banks with international reserves”). 

A esta maniobra que transforma de forma trascendente no solo la arquitectura institucional del Banco Central sino de todo el esquema de dolarización, el FMI lo denomina regla de respaldo(Backing rule), porque le obliga a asumir al Estado por la vía de las reservas internacionales un rol de garantía y aval de las transferencias al exterior que pueda realizar el sistema financiero privado.

Esto altera todo el esquema de dolarización de la economía en la cual el flujo monetario dependía de la balanza de pagos, la intermediación financiera sometida a controles de liquidez y reserva, y la función del banco central como administrador y proveedor de las especies monetarias en circulación. 

El FMI cambia la forma por la cual ha funcionado la dolarización y le otorga al banco central una función que no tiene: aquella de respaldar con las reservas internacionales los pasivos del sistema financiero interno. Para lograr ese respaldo se necesitan de niveles de reservas monetarias que el país no posee y, probablemente nunca tendrá. Por ello, el FMI advierte que “un periodo de transición será necesario” para acumular “las suficientes reservas internacionales” que garanticen la regla de respaldo que propone el FMI. 

De esta manera, el FMI unifica dos dinámicas que hasta el momento corrían por andariveles separados aunque armonizados, de una parte el balance del banco central y, de otra, las reservas internacionales. 

En este sistema de balances existe un pasivo que está respaldado por su activo correspondiente. Los balances del banco central expresan el manejo y gestión de la liquidez nacional con recursos públicos que incluyen el encaje bancario. Sin embargo, el FMI produce una distorsión en este sistema de cuatro balances. En primer lugar, incorpora en el pasivo del banco central a los pasivos del sistema financiero privado (denominados como ODS, otras sociedades de depósito y comprenden: bancos, seguros, cooperativas de ahorro y crédito), a los títulos Banco Central que de acuerdo a la reforma solo pueden negociarse con el sector privado, y los obliga a respaldarlos en conjunto con activos que provienen de las reservas internacionales. Una vez que se respaldan esos pasivos básicamente privados, se crea un segundo balance en donde consta el banco de la seguridad social y la banca pública de desarrollo. En un tercer nivel de prelación, se registran los pasivos del sector público no financiero, además de endeudamiento externo propio del banco central, que se respaldarán con el remanente que queden de las reservas internacionales. En cuarto lugar están los propios pasivos del banco central “incluyendo las cuentas de patrimonio y resultado” (Art. 33).

Una vez establecido este sistema de cuatro cuentas, la reforma al Art. 137 establece lo siguiente:

“En caso de que la reserva internacional disminuya o, pueda disminuir o alcanzar niveles que puedan poner en peligro las políticas del Banco Central del Ecuador, incluida la regla de respaldo establecida en este Libro, y el Banco Central del Ecuador no pueda remediar dicha disminución, el Directorio recomendará una política al ente rector de las finanzas públicas para remediar esta situación.”

Esto significa que la regla de respaldo se basa, en última instancia, en política fiscal, es decir, cuando las reservas internacionales no cubran los pasivos del sistema de cuentas, entonces el Banco Central deberá solicitar al ente rector que utilice recursos fiscales para cubrirlos. El ente rector de las finanzas públicas, deberá transferir recursos fiscales que estaban asignados para cubrir otras necesidades fiscales, para “remediar” las brechas de las reservas internacionales.

La regla de respaldo pone en peligro la sostenibilidad fiscal, la estructura económica, y el esquema de dolarización. Se convierte en el tributo a la ortodoxia del FMI que no puede pesar al mundo por fuera de sus propias prescripciones teóricas. La dolarización no necesita de ninguna regla de respaldo. Pero la doxa del FMI pretende obligarlo a tomar una decisión cuyas consecuencias pueden ser dramáticas y catastróficas. Para adoptar la regla de respaldo se debe cambiar al esquema de dolarización.

Contradicciones con la Constitución de la Regla de Respaldo

La reforma establece que en el pasivo del primer sistema del balance del Banco Central del Ecuador se registrarán los pasivos de Otras Sociedades de Depósitos (OSD) que incluyen, en lo fundamental, pasivos de bancos privados, mutualistas, cooperativas de ahorro y crédito, y que deberán ser  “cubiertos en un cien por ciento con los activos de la reserva internacional”. Es necesario indicar que los activos de la reserva internacional están compuestos por recursos públicos. La reforma también establece que “Los pasivos de un sistema de menor prelación no podrán honorarse con los activos de los precedentes”, y en el primer sistema constan los pasivos de las ODS, y en el tercer sistema los pasivos del Sector Público No Financiero. 

Ahora bien, todo pasivo, por definición contable, es una deuda. Un pasivo (deuda) debe compensarse con un activo para equilibrar el balance. En este caso, el activo que respalda a un pasivo (los depósitos de OSD) son las reservas internacionales. Para equilibrar el balance del Banco Central, se necesitan utilizar recursos públicos de las reservas internacionales para garantizar pasivos privados de las ODS. Esto entra en contradicción directa con el Artículo 290 numeral 7 de la Constitución que “prohíbe la estatización de las deudas privadas”.

            En efecto, la integración del pasivo de OSD en el balance del Banco Central y la adscripción de primer orden de prelación por sobre el sector público, para que puedan utilizarse directamente los recursos de las reservas internacionales, que no pertenecen a las ODS, constituye prácticamente una estatización de pasivos privados y un respaldo a recursos privados con fondos públicos que está prohibido por la Constitución.

            De otra parte, la Constitución en su Artículo 297 establece que todo programa financiado con recursos públicos tendrá objetivos, metas y un plazo predeterminado para ser evaluado en el Plan Nacional de Desarrollo. Además, establece que las instituciones y entidades que reciban o transfieran bienes o recursos públicos se someterán a las normas que las regulan y a los principios y procedimientos de transparencia, rendición de cuentas y control público. La incorporación en el primer sistema del balance del Banco Central de las Otras Sociedades de Depósito, no tiene relación alguna con el Plan Nacional de Desarrollo, y la reforma monetaria no prevé ningún mecanismo de transparencia, rendición de cuentas ni control público en la utilización de estos recursos públicos.

            La reforma que establece el balance de cuatro sistemas afecta al artículo 302 numeral 1 de la Constitución que establece que el objetivo de la política monetaria es: “Suministrar los medios de pago necesarios para que el sistema económico opere con eficiencia”. La reforma que plantea el balance de cuatro sistemas, pone a disposición de las OSD privadas la liquidez pública de las reservas internacionales como primera prelación. Esto significa que las OSD pueden utilizar los recursos públicos de las reservas internacionales para realizar sus pagos y transferencias al exterior, de tal manera que transferirían la liquidez que sostiene las especies monetarias en circulación y los depósitos a la vista, y que son la primera línea de la dolarización, hacia las prioridades de las OSD. Esto debilita los medios de pago y pone en riesgo la liquidez del sistema de dolarización. Al poner en riesgo la dolarización ponen en riesgo la estabilidad económica del país.

            El balance de cuatro sistemas plantea una contradicción directa al artículo 308 de la Constitución que establece que la regulación y el control del sector financiero privado “no trasladarán la responsabilidad de la solvencia bancaria ni supondrán garantía alguna del Estado”. Al respaldar con las reservas internacionales los pasivos de las OSD, se establece una garantía pública al sector financiero privado que está determinantemente prohibido por la Constitución.

            La reforma que establece el balance de cuatro sistemas también no guarda el principio de paralelismo de las formas y contradice normas expresas de la Constitución que pueden llevar a una situación de inseguridad jurídica, por tanto entra en contradicción con el artículo 82 de la Constitución. De otra parte, al establecer un balance contable para el Banco Central en el cual se relega al sector público a un tercer balance en orden de prelación, entra en contradicción directa con el artículo 277 numerales 1, 2 y 5, porque impide que el Estado pueda utilizar recursos públicos para garantizar los derechos constitucionales, afecta la capacidad del Estado de dirigir, planificar y regular el proceso de desarrollo, y afecta al orden jurídico y a las instituciones porque instaura una asimetría entre el sector público y el sector privado.

            La regla de respaldo está asociada también a otros procesos que afectan y vulneran la Constitución. En efecto, en virtud que se dispone que se utilicen recursos fiscales para compensar las disminuciones de las reservas internacionales, cuando el Banco Central no pueda remediar esta disminución (reforma al artículo 137 del Código Orgánico Monetario y Financiero), se obliga a cambiar el sentido del endeudamiento público, que esta vez estará orientado a cubrir las posiciones de reserva internacional, en clara contradicción con el artículo 290 numeral 3 que establece que con deuda pública externa se financiará exclusivamente programas y proyectos de inversión para infraestructura.