Entre la destitución y la disolución: la complicada coyuntura política del Ecuador

 Entre la destitución y la disolución: la complicada coyuntura política del Ecuador

Pablo Dávalos

En un tweet publicado en redes sociales el 11 de octubre desde la cuenta oficial del Presidente ecuatoriano Guillermo Lasso, se expresa lo siguiente: 

“Presentamos una Ley de Comunicación y no la tratan. Presentamos una Ley de Educación para que miles de estudiantes puedan acceder a oportunidades educativas y no la tratan. Presentamos un presupuesto y lo rechazan. Presentamos una Ley de Oportunidades y no la leen”. 

El tono lastimero del Presidente de la República con respecto a la Asamblea Nacional no se compadece con el orden jurídico existente y el respeto a las normas vigentes. De acuerdo a la Constitución y la ley, todo proyecto de ley que no sea económico urgente, necesita de un tratamiento no menor a noventa días para su discusión interna antes de pasar al pleno de la Asamblea que también tiene sus tiempos ya previamente definidos; mientras que, de otra parte, la proforma presupuestaria necesita de condiciones mínimas, como es el Plan Nacional de Desarrollo, para su aprobación. El Presidente Lasso, en efecto, no había entregado el Plan de Desarrollo en los tiempos que la Constitución establece, de tal manera que la proforma presupuestaria no tenía ningún sustento que avale las cifras presentadas para su debate y aprobación, es por ello que la Asamblea decidió devolver la proforma presupuestaria. 

De otro lado, el proyecto de Ley de Creación de Oportunidades, presentado como económico-urgente, incumplía con el requisito básico de unidad de materia previsto en el artículo 136 de la Constitución; hay que recordar que la devolución de un proyecto de ley por no cumplir requisitos legales, se trata de un procedimiento legislativo normal y que ya fue adoptado en dos ocasiones en el año 2021 cuando la Asamblea de ese entonces devolvió al ex Presidente Lenin Moreno su proyecto de ley económico urgente de “Defensa de la Dolarización”, precisamente por fallas de procedimiento y notorios vacíos constitucionales. El entonces Presidente Moreno tuvo que subsanarlos y volver a presentar ese proyecto de ley una tercera vez para que finalmente pase los filtros jurídicos establecidos por la Asamblea Nacional y sea aprobado. El Presidente Lasso, por tanto, puede corregir los errores y volverla a presentar a la Asamblea para su respectivo trámite.

Entonces, el tono dramático del Presidente Lasso obedece más bien a una estrategia política que a una queja en contra de la Asamblea por no darle paso a sus propuestas de ley y, supuestamente, impedirle gobernar. La cuestión es dilucidar cuáles son los elementos que configuran las estrategias políticas de los actores políticos y, a partir de ahí, discernir los posibles escenarios que pueden suscitarse a partir de estas circunstancias. Y para comprender esos escenarios se necesitan, previamente, de algunos elementos de contexto: 

Elementos de contexto

(i) el primero de ellos tiene que ver con la urgencia del gobierno por cumplir con sus acuerdos establecidos con el FMI en su segunda y tercera revisión (ver: FMI-Ecuador: las nuevas condicionalidades para un gobierno en crisis, publicado el 11 de octubre de 2021). En los nuevos acuerdos es clave cumplir con condicionalidades impuestas desde el FMI y que tienen que ver, precisamente, con las reformas laborales, fiscales, tributarias, entre otras y que constaban en el proyecto de ley económico urgente de Creación de Oportunidades que fue devuelto por la Asamblea Nacional. La devolución de ese proyecto de ley implica el incumplimiento con el cronograma acordado con el FMI; pero existe el riesgo, además, que la Asamblea finalmente no apruebe esas reformas que el gobierno y el FMI consideran fundamentales. ¿Qué pasa si esas reformas acordadas con el FMI no son aprobadas por la Asamblea nacional?, pues que el FMI puede declarar el incumplimiento del programa de financiamiento extendido, y suspender el acuerdo hasta que el gobierno cumpla con los compromisos adquiridos. Esto generaría una señal inmediata a los mercados financieros internacionales que incrementarían el riesgo país, aumentarían la tasa de interés, al tiempo que disminuiría el precio de los bonos soberanos del país en los mercados secundarios, definitivamente, una mala noticia para los tenedores de bonos y quien sabe si entre ellos consten algunos banqueros nacionales; 

 (ii) en segundo lugar está el escenario provocado por los Pandora Papers que demuestran que el Presidente Lasso, hasta 2017 al menos, habría evadido impuestos en el país al formar fideicomisos en paraísos fiscales (el consenso mundial es que se conforma un fideicomiso en un paraíso fiscal para eludir a la autoridad tributaria). La Asamblea Nacional ha encargado a una de las Comisiones Especializadas Permanentes, la de Garantías Constitucionales, Derechos Humanos, Derechos Colectivos y la Interculturalidad, presidida, además, por alguien del movimiento Pachakutik, la investigación y presentación de un informe en un plazo de treinta días. Es un informe vinculante que, incluso, puede derivar en un juicio político al Presidente de la República; 

 (iii) un creciente descontento social producto de la crisis económica que se agrava por los incrementos de los precios de los combustibles ante los cuales el gobierno se ha negado reiteradamente a revisarlos y congelarlos. En efecto, en una reunión con la dirigencia indígena y de trabajadores el 4 de octubre del año 2021, el Presidente se negó al pedido de las organizaciones sociales de congelar el precio de los combustibles lo que dio lugar a la suspensión de los diálogos y a la preparación de movilizaciones de las organizaciones sociales amparadas en el derecho constitucional a la resistencia; 

 (iv) en cuarto lugar está el hecho que todos estos eventos conspiran contra la legitimidad y credibilidad conseguidas por el gobierno en sus primeros meses gracias a su exitoso proceso de vacunación. Tal como está el escenario, el capital político ganado por el gobierno corre el riesgo de evaporarse conforme pasan los días.

Por supuesto que hay otros elementos de contexto pero, por el momento y para poder intuir los escenarios más plausibles, se puede, momentáneamente, prescindir de ellos. Entonces, con estos elementos de contexto pueden preverse dos escenarios altamente probables:

Primer escenario

(1)  En el primer escenario, el ejecutivo sabe que no tienen opción alguna con la Asamblea Nacional para procesar ninguna de sus leyes que son fundamentales no solo para su proyecto político sino para cumplir acuerdos con las instituciones financieras internacionales, en especial, el FMI, el Banco Mundial y el BID, de cuyos recursos dependen aspectos claves de su propuesta económica. La batalla con el legislativo, para el gobierno, es una batalla perdida, y no puede gobernar los próximos tres años y medio con un legislativo que le cerrará puertas y ventanas para cualquier iniciativa que genere. La decisión, por tanto, si no está ya tomada, creo sí está en consideración y es que el gobierno acudirá al artículo 148 de la Constitución, y al artículo 50 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, para disolver la Asamblea Nacional. Son, de hecho, sus prerrogativas constitucionales. El argumento del gobierno para hacerlo tiene que ver, justamente con el tono de queja del tweet anteriormente citado: lamentarse ante el país y el mundo que la Asamblea Nacional no le permite gobernar y que se constituye en una traba para el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo. 

Sin embargo, podría suscitarse un reparo a esta decisión de disolver la Asamblea y tiene que ver con la opinión de la comunidad internacional, así como la percepción interna, que pueden ver en esta decisión tan radical un intento de frenar a la Asamblea Nacional la investigación al Presidente Guillermo Lasso por las filtraciones de los Pandora Papers. Por ello, es muy probable, y como hipótesis de trabajo, que para evitar suspicacias, el propio gobierno forme una comisión especial encargada de esa investigación, y que ponga al frente de esa comisión a uno de sus alfiles más importantes, el Presidente de la Comisión de Fiscalización de la Asamblea Nacional. 

Ahora bien, si el gobierno al parecer tiene ya tomada esta decisión de disolver la Asamblea, o está pensando en hacerlo, puede incluso anticiparse la fecha de su posible realización: el plazo constitucional que la Asamblea Nacional tenía para discutir y aprobar la Ley de Creación de Oportunidades y que se cumple el 24 de octubre de 2021. En efecto, si la Asamblea Nacional no hubiese devuelto el proyecto de ley económico urgente enviado por Lasso, el 24 de octubre se habría cumplido con el plazo constitucional de treinta días antes de su promulgación por el ministerio de ley. 

La disolución de la Asamblea le da al Presidente la posibilidad de emitir vía Decreto-Ley el proyecto de Ley de Creación de Oportunidades. Con ello y con el margen de maniobra de emitir Decretos-Ley, en noventa días, que es el plazo constitucional para convocar las nuevas elecciones, el gobierno puede rearmar toda la política y asegurarse un buen número de asambleístas para las elecciones. Tendría a su favor las herramientas del poder político para hacerlo. 

Empero, tendría un importante escollo. La vigencia de la ley de Creación de oportunidades, vía Decreto-Ley, pondría en pie de lucha a las organizaciones sociales, en especial, la CONAIE y también a los trabajadores. Eso significa que el fantasma de octubre, por la referencia a las movilizaciones sociales de octubre de 2019, esta vez puede regresar con fuerza. 

Si el gobierno utiliza la represión y la violencia estatal para contener esas movilizaciones sociales, eso le puede pasar una fuerte factura electoral para las elecciones que serán casi inmediatas, al tiempo que puede fortalecer la presencia política de la CONAIE y del movimiento Pachakutik. Al parecer, ese problema aún no ha sido ni pensado, ni considerado para el gobierno. Su meta es cómo salir de los atolladeros inmediatos y, por el momento, solo tiene cabeza para pensar dentro de los límites del sistema político, por lo visto aún no diseña una estrategia que vaya más allá de eso. Por tanto, y a partir de una objetiva lectura de las condiciones políticas existentes en el país todas las señales apuntarían a que este escenario tenga un alto porcentaje de probabilidades de cumplirse; 

Segundo escenario

(2)  En un segundo escenario, que depende totalmente del primer escenario antes descrito, el Presidente Lasso, por diferentes circunstancias, no tiene el capital político para disolver la Asamblea, por tanto esta, una vez cumplido el plazo de un mes para la presentación del informe de la Comisión Especializada Permanente de Garantías Constitucionales, sobre los fideicomisos del Presidente Lasso en paraísos fiscales y banca off-shore, tiene que proceder a la discusión de las respectivas conclusiones establecidas por la Comisión y, como es de suponer, en la discusión y en el debate en el pleno de la Asamblea se puede llegar a determinar que la conformación de fideicomisos en paraísos fiscales revelaría un afán de evasión de impuestos, y que los nuevos fideicomisos que Lasso tiene en EEUU, tendrían como beneficiarios directos a su propia familia, conforme los Pandora Papers han puesto en evidencia, lo que implicaría que habrían los causales para aplicar los artículos 129 ó el 130 de la Constitución y el artículo 51 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa para destituir al Presidente de la República. 

No solo eso sino que incluso es plausible considerar que, en virtud del incumplimiento a la decisión adoptada por consulta popular del año 2017 de impedir que toda persona que posee inversiones en paraísos fiscales y banca off-shore pueda presentarse de candidato a cualquier dignidad, la Asamblea podría extender el juicio político a los miembros del Consejo Nacional Electoral por haber calificado y permitido la participación electoral de un binomio que no cumplía con las disposiciones de la ley. 

El Presidente no tendría aliados sociales ni políticos para defenderse ante un eventual juicio político. Los votos para su destitución existen e incluso sobran. Sus únicos aliados son los grandes medios de comunicación, pero que en esta coyuntura no son relevantes. La Asamblea, por tanto, puede destituirlo sin mayor problema. 

En ese contexto, la Presidenta de la Asamblea asumiría la Presidencia de la república en conformidad con lo establecido en el artículo 51 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa. Para que este escenario se cumpla los partidos políticos más importantes deben mantener un mínimo de coherencia ideológica. No obstante, puede ser que por determinadas circunstancias los partidos y movimientos políticos den marcha atrás a último momento y decidan no acusar al Presidente ni llevarlo a juicio político o exonerarlo. En ese caso, cederían inmediatamente la iniciativa política al ejecutivo quien podría utilizar ese margen de maniobra cedido generosamente por la Asamblea para llevar más adelante un escenario de muerte cruzada, por la sencilla razón que no tiene la mayoría parlamentaria que necesita para su proyecto político.

Conclusiones

En ambos escenarios, las elecciones serían casi inmediatas. Solo los partidos y movimientos políticamente fuertes y consolidados tendrían opciones en estas nuevas elecciones, no obstante eso es parte de otro análisis. Quizá sea un dato curioso pero el costo para estas nuevas elecciones ya se había anticipado en la proforma presupuestaria que el gobierno envió a la Asamblea Nacional. El país no tendría problemas presupuestarios para llevarlos a efecto porque, al parecer, cuando el gobierno envió la proforma presupuestaria a la Asamblea Nacional, sus operadores políticos ya visualizaban este choque de trenes con el sistema político y su posible desenlace.

Mientras se produce, por tanto, el desenlace, el Presidente tiene poco margen de maniobra para gobernar. En el mes de noviembre tiene que enviar ya la proforma fiscal para el próximo año, que será una proforma de radical ajuste económico. No es difícil imaginar la respuesta de la sociedad cuando se entere que el gobierno va a despedir a al menos cincuenta mil servidores públicos, que no va a reconocer sus atrasos con los gobiernos autónomos descentralizados ni con la seguridad social y que presentará una disminución de gasto público por cerca de dos mil millones de dólares, que pondrán de rodillas a los hospitales públicos, a las universidades, al sistema educativo, en un contexto de altos precios del petróleo y alta recaudación fiscal.

Por otra parte, el Presidente no puede tampoco enviar ninguna propuesta de reforma fiscal por cuanto ya no tiene legitimidad ni ética ni moral para proponer cambios tributarios. Para la sociedad sería un ejercicio de cinismo que el Presidente que tiene fideicomisos en paraísos fiscales para eludir impuestos, quiera someter a más impuestos a la población. Salvo el partido del gobierno, ningún otro partido ni movimiento político va a apoyar una propuesta de incrementos de impuestos a la población. Esto significa que su acuerdo con el FMI prácticamente está caído. Con esos escenarios, ¿qué opciones tiene el gobierno de Guillermo Lasso a futuro?