Los Gobiernos Territoriales como variable de ajuste en el plan económico neoliberal
El Acuerdo Ministerial No. 027 del 30 de mayo de 2023:
Los Gobiernos Territoriales como variable de ajuste en el plan económico neoliberal
Pablo Dávalos
Resumen Ejecutivo
El 30 de mayo de 2023 el Ministerio de Economía y Finanzas del Ecuador emite el Acuerdo Ministerial No. 027 que establece nuevos valores para los ingresos permanentes y no permanentes y, de esta manera, cambia los montos de preasignaciones para los gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador. Este abrupto cambio en los ingresos no permanentes registra una reducción del 37,7% de lo previsto, sin embargo no hay razones en la economía real (precios de petróleo, producción y exportación de crudo, recaudación fiscal), que justifiquen una reducción tan drástica y tan abrupta. Para intuir las razones que llevaron al Ministerio de Economía y Finanzas del Ecuador a esta alteración de las cuentas fiscales, se esboza una hipótesis que relaciona el ciclo de incertidumbre y la transición política marcada por la “muerte cruzada” (la disolución de la Asamblea Nacional y la convocatoria a elecciones generales anticipadas), y el consenso neoliberal bajo el programa de consolidación fiscal del FMI.
Palabras claves: Acuerdo Ministerial No. 027, GAD, ingresos no permanentes, consolidación fiscal, FMI, gobiernos autónomos descentralizados (GAD)
Antecedentes.-
El 30 de mayo de 2023 el gobierno nacional, a través del ente rector de las finanzas públicas, emitió el Acuerdo Ministerial No. 027 en el cual se establece un nuevo cálculo de asignaciones para los gobiernos autónomos descentralizados en función del modelo de equidad territorial previsto en la ley. Esta norma es la continuación del Acuerdo No. 04 emitido el 10 de febrero de 2023 y que define los ingresos y las preasignaciones para los GAD para el primer cuatrimestre del año 2023 conforme a la proforma presupuestaria aprobada por la Asamblea Nacional, mientras que el Acuerdo 027 define los ingresos de los GAD para el segundo cuatrimestre del ejercicio fiscal 2023.
Sin embargo, el Acuerdo 027 cambia radicalmente las reglas de juego no solamente para la distribución de recursos a los GAD sino incluso de toda la planificación cuatrianual y el plan plurianual de inversiones, como se verá más adelante. Este Acuerdo Ministerial N. 027 emitido por el ente rector de las finanzas públicas lesiona gravemente a los GAD y también a la inversión pública y, por los efectos multiplicadores, a la reactivación y al crecimiento económico porque reduce de manera significativa su previsión de ingresos tanto permanentes como no permanentes.
De acuerdo a la Constitución y la ley (Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas –COPLAFIP- y Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización -COOTAD), se establece que los GAD recibirán el 21% de los ingresos permanentes y 10% de los ingresos no permanentes (Art. 192 COOTAD). El Art. 193 del COOTAD establece, además, la noción de “equidad territorial” para la distribución de estos recursos entre los GAD. De esta manera, el 67% de los recursos van a los Municipios, el 27% a los Consejos Provinciales y el 6% a los gobiernos parroquiales. Los recursos se reasignan a cada Consejo Provincial, Municipio y Junta Parroquial en función de una fórmula cuyas variables están en la Constitución (Art. 272).
Ahora bien, es necesario indicar que desde la suscripción del acuerdo de deuda con el FMI y la imposición del consenso neoliberal, el país está sometido a un riguroso programa de ajuste económico y a un monitoreo constante por parte del FMI. Las exigencias del FMI obligan a crear y mantener ahorros forzosos a través de la reducción de la inversión pública y del gasto público general. Esos ahorros forzosos se registran en las cuentas macrofiscales como “superávit fiscal primario”. Así, producto de esta necesidad de superávit fiscal primario, el gobierno central redujo de manera drástica los recursos para la inversión pública de tal manera que, al menos desde el año 2019, el peso de la inversión pública recae casi de forma exclusiva en los GAD.
Esto puede apreciarse en el siguiente gráfico en el que se comparan los volúmenes de inversión entre el gobierno central y los GAD con datos trimestrales y correspondientes al gobierno de Guillermo Lasso Mendoza:
Ilustración 1 Comparativo de Inversión entre GAD y gobierno central, en millones de USD, 2021-2022, trimestres
Fuente:
Como puede apreciarse del gráfico anterior, la inversión pública del gobierno es mínima y la principal responsabilidad de obra pública recae de forma importante en los GAD, básicamente Consejos Provinciales y Municipios.
Ahora bien, de conformidad con la contabilidad nacional, el Art. 78 del COPLAFIP clasifica a los ingresos públicos en ingresos permanentes y no permanentes, mientras que el Art. 79 del COPLAFIP clasifica los gastos en permanentes y no permanentes. Es importante que podamos definir con precisión los ingresos no permanentes porque en los nuevos cálculos del Ministerio de Economía y Finanzas, es esta cuenta la que acusa una reducción abrupta de casi el 40%. Los ingresos no permanentes, de acuerdo a la ley, son:
Ingresos no-permanentes:Son los ingresos de recursos públicos que el Estado a través de sus entidades, instituciones y organismos, reciben de manera temporal, por una situación específica, excepcional o extraordinaria. La generación de ingresos no-permanentes puede ocasionar disminución de la riqueza nacional. Por ello, los ingresos no permanentes pueden provenir, entre otros, de la venta de activos públicos o del endeudamiento público. (COPLAFIP, Art. 78)
El rubro más importante que alimenta la cuenta de ingresos no permanentes del Estado son las rentas que recibe por la exportación de petróleo y derivados. El cálculo de los ingresos no permanentes se define en la proforma presupuestaria con un precio referencial del barril de petróleo y una cantidad aproximada de exportación de crudo.
Es necesario indicar que el ingreso permanente, de acuerdo al Art. 286 de la Constitución, solo puede financiar gasto corriente (o gasto permanente). El ingreso no permanente, de su parte, financia el gasto en inversión pública (el Plan Anual de Inversiones) y el pago de intereses de la deuda externa pública. Cuando los recursos provenientes del ingreso no permanente no son suficientes para financiar la inversión pública, se autoriza la emisión de deuda pública de conformidad con el numeral 3 del Art. 290 de la Constitución.
En consecuencia, el cálculo de los ingresos no permanentes es clave para el financiamiento del plan plurianual de inversiones de todo el sector público, incluidos los GAD. ¿Cómo se calculan los ingresos no permanentes? Básicamente con un precio referencial del barril de petróleo y con una producción histórica de crudo que sirven como supuestos para construir la proforma fiscal. Estos son los criterios esenciales sobre los cuales se define el plan plurianual de inversiones y la deuda pública a fin de cumplir con los objetivos del Plan Anual de Desarrollo.
El gobierno nacional presentó los siguientes supuestos para la proforma presupuestaria del año 2023 que sería aprobada por la Asamblea Nacional:
Tabla 1 Supuestos macroeconómicos de la proforma presupuestaria del año 2023
Fuente:
Las variables claves del cálculo del Ministerio de Economía y Finanzas para el presupuesto fiscal, por tanto, son:
(i) la tasa de crecimiento del PIB del 3,1%;
(ii) la tasa de inflación de 2,4%;
(iii) el precio del barril de petróleo de 64,84 USD; y,
(iv) el volumen de exportación de crudo de 187,94 millones de barriles.
Ahora bien, no se pueden cambiar a nivel trimestral estos supuestos de largo plazo sin que exista la justificación necesaria, porque ellos tendrían que ver, por ejemplo, con escenarios de crisis económica internacional, como aquella que se produjo a raíz de la guerra de Ucrania por ejemplo; o con escenarios de catástrofe o de eventos no programados. Solo este tipo de circunstancias pueden alterar de manera importante las hipótesis con los cuales se construye la proforma presupuestaria del Estado, la programación presupuestaria plurianual y el plan plurianual de inversiones. En el siguiente cuadro pueden verse las previsiones de crecimiento de diferentes variables macroeconómicas:
Tabla 2 Estimaciones de la Programación Presupuestaria Cuatrianual 2023-2026, en % del PIB
Fuente:
Si una de estas variables cambia de forma importante, se altera, obviamente, toda la programación cuatrianual y, por tanto, las metas, objetivos y programación del plan plurianual de inversiones. Esto, claramente, no quiere decir que la volatilidad de los mercados no se traslade hacia el cálculo de las previsiones macroeconómicas. J
usto por ello, en la reforma al Art. 74 del COPLAFIP, contenido en la Ley de Ordenamiento de las Finanzas Públicas del año 2021, se establece que el ente rector de las finanzas públicas puede aumentar o rebajar los ingresos y gastos que modifiquen los niveles fijados en el Presupuesto General del Estado hasta un 5% de lo aprobado por la Asamblea Nacional.
Sin embargo, esto no significa en absoluto que el ente rector de las finanzas públicas tenga el margen de maniobra para alterar reduciendo la programación presupuestaria cuatrianual, ni tampoco el plan plurianual de inversiones, salvo en casos de excepción y definidos y avalados, precisamente, por el respectivo decreto de excepción. El ente rector tiene instrumentos fiscales que le permiten mantener el horizonte de crecimiento de la economía, la reactivación, la estabilidad y la redistribución que constan en la ley.
Empero de ello, todos esos criterios son groseramente burlados por el Acuerdo Ministerial No. 027 del Ministerio de Economía y Finanzas. No se trata solamente de un acuerdo ministerial que armonice y coordine datos y transferencias de conformidad con la ley y que corrija algunos ingresos en función de las volatilidades de los ingresos públicos, sino más bien de una maniobra política y contable que tiene como objetivo perjudicar a los GAD en sus diferentes niveles de gobierno. Es una artificio contable porque genera distorsiones en las cuentas fiscales de manera arbitraria y con propósitos que tienen que ver más con el cumplimiento de metas con el FMI y las estrategias políticas del gobierno que con la realidad del país.
En el presente artículo se analizarán los datos reales del Acuerdo Ministerial No. 027 del 30 de mayo de 2023. Se utilizarán cifras oficiales y contrastables para comprobar si se justifican las cifras presentadas por el gobierno en este Acuerdo Ministerial. Esta contrastación con los datos de la economía nacional e internacional obliga a esbozar una hipótesis del porqué de esta simulacro contable del gobierno en contra de los GAD. Una vez demostrada la falacia del gobierno y expuesta la hipótesis, se establecerán las respectivas conclusiones.
El Acuerdo Ministerial No. 027 del Ministerio de Economía y Finanzas
El 10 de febrero del año 2023 el Ministerio de Economía y Finanzas emitió la resolución No. 04 en el cual constan los ingresos que los GAD deberían recibir, de conformidad con la Constitución y la ley, de acuerdo al Modelo de Equidad Territorial y en conformidad con el presupuesto aprobado por la Asamblea Nacional en el año previo.
Las asignaciones previstas en esa oportunidad eran las siguientes:
Tabla 3 Ingresos Permanentes y No Permanentes y preasignaciones a los GAD, según Acuerdo Ministerial 04 del 10-02-2023 (en USD)
Fuente:
Se esperaba que los GAD reciban, en conjunto, alrededor de 3.327,5 millones de USD durante el año 2023. Es necesario indicar que una de las reglas fiscales establece que los GAD destinen el 70% de estos recursos a inversión, esto significa alrededor de 2.330 millones de USD para inversión pública. Una cantidad importante habida cuenta que el gobierno central casi no tiene recursos asignados para la inversión pública en virtud de su compromiso con el programa de consolidación fiscal con el FMI que le obliga a generar ahorros forzosos y presentarlos como superávit fiscal primario.
Sobre este escenario, los GAD empezaron a definir su programación presupuestaria y sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Con estos datos, en efecto, el modelo de equidad territorial consideraba las siguientes transferencias de acuerdo a los niveles de gobierno territorial:
Tabla 4 Transferencias estimadas a los distintos niveles de GAD, Acuerdo Ministerial 04, del 10-02-2023
Fuente:
De otra parte, es necesario indicar que el presupuesto aprobado por la Asamblea Nacional para el año 2023 alcanzó los 31.502 millones de USD, de los cuales 18.61 mil millones de USD estaban previstos como ingresos permanentes, 5.04 mil millones de USD como ingresos no permanentes, y la diferencia se registraba como déficit primario y variación de financiamiento
Los resultados de las reglas fiscales[1], en el presupuesto del año 2023, fueron los siguientes:
Tabla 5 Reglas fiscales de la proforma presupuestaria, en USD
Fuente:
Puede apreciarse, del cuadro anterior que: (i) no se respeta la regla fiscal contenida en el artículo 286 de la Constitución que establece que el gasto permanente debe ser igual al ingreso permanente; y (ii) los supuestos de ingreso permanente y no permanente que fueron utilizados como justificativos para la aprobación de la proforma presupuestaria para el año 2023, no son los mismos que se utilizan para el cálculo de las transferencias a los GAD del modelo de equidad territorial. Esto se debe a disposiciones que establecen al año 2010 como año base para el cálculo de las preasignaciones a los GAD (Art. 193 COOTAD).
Sin embargo, el 30 de mayo de 2023, el ente rector de las finanzas públicas emite la resolución No. 027, en la cual consta el siguiente cálculo de ingresos permanentes y no permanentes para el segundo trimestre del año 2023:
Tabla 6 Ingresos Permanentes y No Permanentes y preasignaciones a los GAD, Acuerdo Ministerial 027 del 30-05-2023, en USD
Fuente:
Se puede verificar que existe un cambio importante entre los datos del Acuerdo Ministerial del Ministerio de Economía y Finanzas del 10 de febrero y aquel del 30 de mayo de 2023. No son discrepancias menores ni marginales. La reducción de los ingresos no permanentes pasa de 3.315,7 millones de USD, en febrero de 2023 a 2.062,3 millones de USD en mayo del mismo año: una reducción de 1.253 millones de USD y equivalente al 1% del PIB en apenas tres meses!
Lo paradójico es que el año 2023 entraron en vigor las reformas tributarias que fueron aprobadas a fines del año 2022 y que incrementaron los márgenes de recaudación de impuesto a la renta al disminuir la capacidad de deducción de los contribuyentes y al imponer nuevos impuestos al patrimonio
Las diferencias entre lo previsto en el Acuerdo No. 04 del 10 de febrero de 2023 y el Acuerdo No. 27 del 30 de mayo del mismo año, pueden apreciarse en la siguiente tabla:
Tabla 7 Diferencias entre Acuerdo Ministerial 04 y Acuerdo Ministerial 027
Llama la atención la disminución en 269,80 millones de USD entre el primer trimestre y el segundo trimestre en ingresos permanentes cuando estaba en vigencia la Ley de Desarrollo Económico que amplía el margen recaudatorio del Estado, pero llama aún más la atención la disminución de 1.253,4 millones de USD de ingresos no permanente entre ambos trimestres (el 1,1% del PIB). Esta disminución del componente de ingresos no permanentes (sobre todo petroleros) puede visualizarse de mejor manera en el siguiente gráfico:
Ilustración 2 Comparativo de ingresos No Permanentes entre la proforma 2023, el Acuerdo Ministerial 04 y el Acuerdo Ministerial 027
Fuente:
Esta forma de cálculo realizada por el ente rector de las finanzas públicas define nuevos montos para los GAD dentro del modelo de equidad territorial. Esto supone una disminución importante de los recursos a los GAD en los siguientes términos:
Tabla 8 Recursos que los GAD dejarían de percibir por el Acuerdo Ministerial 027 del 30-05-2023
La disminución a los GAD es del 5,53% con respecto a los ingresos calculados por el modelo de equidad territorial previstos en la proforma presupuestaria aprobada por la Asamblea Nacional y por el Acuerdo Ministerial No. 004 del 10 de febrero del año 2023 del ente rector de las finanzas públicas.
Para los Consejos Provinciales la disminución es del 5,45%, para las alcaldías es de 6,77% y para las Juntas Parroquiales es de 5,02%. En todos los casos se excede el margen previsto por la ley del 5%. Las alcaldías son quienes sufren de manera directa esta reducción de recursos. En la siguiente tabla puede verse la disminución de las transferencias a los Consejos Provinciales (provincias seleccionadas):
Tabla 9 Diferencia de transferencias a provincias seleccionadas entre el Acuerdo Ministerial 04 y el Acuerdo Ministerial 027, en USD
Fuente:
De los datos anteriores puede verse que hay una disminución importante por ejemplo para los Consejos Provinciales de Guayas, Pichincha y Manabí (9,44 millones de USD para Guayas, 6,0 millones de USD para Pichincha y 5,09 millones USD para Manabí). Para esos gobiernos territoriales son reducciones significativas que generan desfases importantes en su planificación territorial, puede también advertirse el carácter regresivo de las reducciones presupuestarias.
En el caso de los municipios la disminución de recursos se muestra en el siguiente cuadro:
Tabla 10 Diferencias a recibir del total de municipios por provincias, entre el Acuerdo Ministerial 04 y el Acuerdo Ministerial 027, en miles de USD
Fuente:
Las reducciones a los GAD se deben al nuevo cálculo de ingresos y, en especial, de los ingresos no permanentes que pasan de 5.047 millones de USD en la proforma a 2.062 millones de USD en la resolución No. 027 del 30 de mayo de 2023. Son reducciones importantes y, además, regresivas, porque castigan con mayor dureza a los municipios pequeños. Son reducciones que no tienen relación alguna con la proforma aprobada por la Asamblea Nacional, sobre todo en el componente de ingresos no permanentes, como puede verse en el siguiente cuadro:
Tabla 11 Ingresos No Permanentes de la proforma del gobierno central del año 2023, en USD
El Acuerdo Ministerial No. 027 del Ministerio de Economía y Finanzas, plantea una disminución abrupta de un 37,7% de los ingresos no permanentes (o ingresos petroleros en la programación presupuestaria cuatrianual), con relación al Acuerdo Ministerial No. 04 del 10 de febrero de 2023, y una reducción del 60% con respecto al cálculo inicial de la proforma presupuestaria aprobada por la Asamblea Nacional. Son porcentajes que, prácticamente, y por decirlo de alguna manera, dejan fuera de juego a toda la programación cuatrianual que había previsto un incremento del ingreso petrolero de 2,7% para el año 2023 y a todos los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los GAD.
Si esos datos del Acuerdo Ministerial No. 027 son reales, entonces habrá que calcular nuevamente todos los supuestos de la proforma: el crecimiento del PIB debe revisarse a la baja; el precio del petróleo también debe revisarse a la baja.
De conformidad, entonces, a estos datos del Acuerdo Ministerial No. 027 emitido por el ente rector de las finanzas públicas, se sugiere un escenario de caída abrupta del precio del petróleo o de una caída radical de la producción petrolera para que pueda justificarse una reducción tan importante en los ingresos no petroleros y una ruptura de toda la programación cuatrianual del presupuesto del Estado.
El ente rector de las finanzas públicas llega a estos datos luego de los Informes Técnicos No. MEF-SRF-2023-0333-M de 24 de mayo de 2023 del Subsecretario de Relaciones Fiscales y del Informe Técnico No. MEF-SRF-2023-099 de la Dirección Nacional de Gobiernos Autónomos. Ambos informes no han sido validados de manera técnica por otras instancias del ministerio de economía y finanzas pero son esos informes los que convalidan los nuevos datos del Ministerio de Economía y Finanzas.
Por consiguiente y para certificar el cálculo de estos informes técnicos y del Acuerdo Ministerial No. 027 del 30 de mayo del presente año, es necesario: (i) investigar el comportamiento del precio del petróleo en los mercados internacionales para indicar si existieron causales que justifiquen la reducción del 37,7% de los ingresos previstos; (ii) conocer si existió una reducción de la producción nacional de petróleo que justifique la reducción de ingresos petroleros en el presupuesto del Estado; (iii) evidenciar la existencia de un acontecimiento catastrófico en el segundo semestre del año 2023 que condujo a una drástica disminución de los ingresos petroleros; (iv) evidenciar la disminución de la recaudación tributaria.
Si existen esos causales entonces quizá cabría justificar la posición del Ministerio de Economía y Finanzas, pero no se puede justificar la disminución de los recursos a los GAD, porque, de haberse presentado ese escenario de caída abrupta de ingresos, la ley le permite al ente rector de las finanzas públicas utilizar instrumentos fiscales para evitar poner en riesgo el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los GAD.
La comprobación de los datos del gobierno
(i) Comportamiento de los precios del petróleo en los mercados internacionales:
La disminución en 1.253 millones de USD en ingresos no permanentes tiene que validarse con los ingresos por exportación de crudo y derivados. Los datos del precio del barril del petróleo de la OPEP (hay que recordar que el Ecuador fue miembro fundador de la OPEP), para el periodo marzo-junio de 2023 son los siguientes:
Ilustración 3 Tendencia del precio diario del barril de petróleo OPEP en el periodo marzo-junio 2023, en USD
Fuente:
Los datos indican que, al menos en el periodo marzo 2023 a fines de junio del mismo año, el precio del barril de petróleo OPEP en los mercados mundiales tuvo un promedio de 77,57 USD, es decir, en todo el periodo el precio internacional del petróleo siempre estuvo por arriba del valor que se había presupuestado en la proforma presupuestaria aprobada por la Asamblea Nacional para el año 2023.
A nivel internacional, durante este periodo, el precio máximo del barril de petróleo fue de 87,77 USD y su precio mínimo, en el mismo periodo, fue de 70,77 USD. En ninguna circunstancia en los mercados mundiales de petróleo el precio del barril de petróleo disminuyó de los 70 USD. En consecuencia, puede afirmarse de manera rotunda que en el periodo indicado no existió una crisis del precio del petróleo en el mercado mundial.
Si se analiza el precio del petróleo en el mercado mundial con respecto a lo establecido como precio de referencia en la proforma presupuestaria para el periodo indicado puede verse el siguiente comportamiento:
Ilustración 4 Comparativo porcentual entre precio internacional del barril de petróleo OPEP, y diferencia con el precio del barril de petróleo de la proforma 2023
Fuente:
Es decir, en el periodo indicado, el país tuvo un excedente promedio de 12,73 USD por barril de petróleo entre el mercado mundial y el precio del barril de petróleo establecido en la proforma presupuestaria.
Por lo tanto, no se sostiene la reducción del 37,7% de los ingresos petroleros calculada por el ente rector de las finanzas públicas. Hay que señalar que los precios de referencia Brent para el cálculo del barril de petróleo se mantienen en precios similares a los precios OPEP. Estos datos indican que el argumento que el precio del petróleo en los mercados internacionales afectó la programación presupuestaria no tienen validez alguna. En los mercados internacionales el precio del petróleo siempre estuvo por encima, en el periodo señalado, de lo presupuestado.
(ii) Producción nacional de crudo
Otro de los argumentos es la drástica caída en la producción nacional de petróleo. Debe recordarse que se trata de una caída del 37% en los ingresos no permanentes, por tanto la caída en la producción nacional de petróleo debe ser en términos parecidos para que exista concordancia entre ellos. Sin embargo, los datos más actualizados con respecto a la producción de crudo tanto de la empresa nacional cuanto de las empresas extranjeras son los siguientes:
Tabla 12 Producción diaria de crudo y cumplimiento de metas
Fuente:
Puede observarse que hay un ligero incremento en la producción y un cumplimiento del 91,48% con respecto a la producción diaria de operación. En un reporte al 14 de junio de 2023 de la
Tabla 13 Producción diaria de crudo, junio 2023 en miles de barriles día
Fuente:
Los datos indican que efectivamente hay una reducción de la meta prevista de 187,94 millones de barriles a una meta probable (de mantenerse la producción promedio de 475 mil barriles día) de 173 millones de barriles. Es decir, una reducción de la meta de alrededor del 7,5%. Ahora bien, incluso con esa reducción de la meta en un 7,5% y con el precio promedio del barril de petróleo en 77,57 USD, el país podría recibir alrededor de 13.407,5 millones de USD en exportaciones de petróleo. Al menos un quince por ciento más de lo calculado por las autoridades.
De otra parte, el Banco Central del Ecuador también indica que la producción de petróleo no sufrió de un shock de producción. Los datos del Banco Central para el periodo marzo-abril del año 2023, para la producción de petróleo son los siguientes:
Tabla 14 Indicadores de la producción diaria de crudo
Fuente:
El mismo Banco Central indica los siguientes comportamientos en la producción nacional de petróleo:
Ilustración 5 Producción Nacional de crudo, 2021-2023
Fuente:
Salvo el mes de diciembre de 2021, junio de 2022 y febrero de 2023, la producción nacional de petróleo se mantuvo en términos constantes. En consecuencia, puede afirmarse que el sector petrolero bajo ninguna circunstancia ha tenido una disminución que justifique la reducción del 37,7% de sus ingresos ni en su producción ni en su precio durante el segundo trimestre del año 2023. Si no hubo una caída radical en la producción de petróleo, entonces tampoco se justifica la disminución de los ingresos no permanentes en la magnitud de los datos presentados en el Acuerdo Ministerial No. 027.
(iii) Eventos catastróficos en el país y el mundo
En el segundo trimestre del año 2023 no ha existido ningún efecto catastrófico que haya impactado en los ingresos petroleros o ingresos no permanentes del presupuesto general del Estado. Se prevé el fenómeno del Niño para el tercer trimestre del 2023, pero se trata de un fenómeno climático que no se manifestó en el periodo indicado. A nivel internacional el único evento relevante tiene que ver con la guerra de Ucrania pero que no ha generado efectos importantes sobre el sector petrolero.
En consecuencia, puede afirmarse de manera rotunda que no han existido eventos catastróficos que hayan repercutido de forma tan importante en los precios de los mercados petroleros.
Si el precio del petróleo se ha mantenido por encima de lo previsto en la proforma presupuestaria, y si la disminución de la producción de petróleo es mínima (alrededor del 7% de la meta prevista), y si no han existido efectos catastróficos en la economía nacional ni tampoco en la internacional, entonces ¿cómo se explica la disminución de más de 1.250 millones de USD en ingresos petroleros en el Acuerdo Ministerial No. 027?
La única explicación posible es por maniobras contables del ente rector de las finanzas públicas. Es decir, no hay causas reales para esa disminución pero sí hay causas contables y políticas que la explican.
La disminución de la recaudación fiscal
Los datos presentados por el Acuerdo Ministerial No. 027 del ente rector de las finanzas públicas indican una disminución de 269,8 millones de USD en los ingresos permanentes.
Los ingresos permanentes, en el primer trimestre del año 2023 fueron los siguientes:
Tabla 15 Ingresos permanentes presupuesto 2023
Ahora bien, si se observa con atención la recaudación fiscal del primer trimestre del año 2023 está dentro de los parámetros normales de recaudación del país, conforme el siguiente gráfico:
Ilustración 6 Tendencia de los ingresos tributarios totales, 2021-2023 en miles de millones USD
Las proyecciones indican (con una ecuación: y= 42,99X + 3397,1) y sin cambios abruptos en la economía, que los ingresos tributarios se mantendrán en el año 2023 dentro de una tendencia creciente, por lo que no se justificaría la disminución de los ingresos permanentes. Siempre hay una caída entre enero y los demás meses porque corresponden al pago del impuesto a la renta. Son variaciones que forman parte del ciclo de recaudación fiscal. Si se toma en cuenta la recaudación del primer trimestre del año 2023 se puede advertir que fue mayor a aquella del primer trimestre del año 2022. En efecto, los ingresos permanentes en el primer trimestre del año 2023 fueron de 7.462 millones de USD, mayores a los 6.986,7 millones de USD del primer trimestre del año 2022 y mayores aún a los 6.187,8 millones de USD del primer trimestre del año 2021. Es de suponer, por tanto, que la recaudación siga al ciclo económico y que en el segundo semestre se mantenga dentro de las expectativas previstas por la programación cuatrianual: 3,9% del PIB para el impuesto a la renta y 5,9% del PIB para el IVA
Además, ni el Banco Central ni el FMI, ni la CEPAL han revisado las expectativas de crecimiento de la economía ecuatoriana hacia la baja de una manera tan abrupta y, hasta el momento, todos los indicadores se mantienen positivos.
La variación trimestral del PIB da cuenta de una recuperación de la economía en los últimos meses de acuerdo al siguiente gráfico:
Ilustración 7 PIB Variación trimestral (en %) 2021-2022
Fuente:
Como puede apreciarse, el ciclo económico indica una recuperación que empieza en el segundo trimestre del año 2002 y se prolonga hasta fines del año 2002. En consecuencia, los datos tampoco sostienen la disminución de los ingresos permanentes conforme el Acuerdo Ministerial No. 027.
Hipótesis
Ante estos datos, se plantea la hipótesis que la disminución tan abrupta y tan repentina en las expectativas de ingresos tanto permanentes como no permanentes realizada por el Ministerio de Economía y Finanzas del Ecuador, y que tienen como fundamento a los Informes Técnicos No. MEF-SRF-2023-0333-M de 24 de mayo de 2023 de la Subsecretaría de Relaciones Fiscales y el Informe Técnico No. MEF-SRF-2023-099 de la Dirección Nacional de Gobiernos Autónomos, no tienen ni relación ni fundamento con los datos del sector real de la economía y, por tanto, obedecerían a instrucciones de tipo político y contable que manipulan las cifras y que generan un déficit de ingresos fiscales totalmente falso y sin correspondencia alguna con la realidad. Estos informes perjudican de manera directa a los GAD y a los indicadores de inversión pública y, en consecuencia, a las perspectivas de crecimiento de la economía y han sido realizados para cumplir con las metas del programa de consolidación fiscal del FMI y, además, con las estrategias políticas del gobierno de intervenir sobre la transición política perjudicando a sus adversarios políticos.
El programa de consolidación fiscal del FMI para el Ecuador y los GAD
Como se había indicado, los datos de la economía no corroboran ni ratifican la reducción abrupta en ingresos permanentes y no permanentes que implican reducción en las preasignaciones a los GAD (y también, por supuesto, a las Universidades). ¿Cómo entender, entonces, el Acuerdo Ministerial No. 027 del Ministerio de Economía y Finanzas? ¿Por qué se produce una reducción tan importante de más del 1% del PIB en apenas tres meses en los ingresos no permanentes?
La única posibilidad para intuir y explicar los absurdos datos del Acuerdo Ministerial No. 027, es ubicarlo en un contexto más plausible y que tiene que ver con la coyuntura política, el programa de consolidación fiscal del FMI y la relación del gobierno con los acreedores y tenedores de bonos de la deuda externa.
Este programa económico fue desarrollado por el FMI en la Carta de Intención suscrita con el país a fines de septiembre del año 2020
Ahora bien, una de las metas claves de este programa tiene que ver con los depósitos del sector público no financiero en el Banco Central del Ecuador y las metas de crecimiento de las reservas internacionales netas. Por lo tanto, la sola explicación posible y plausible es que el ente rector de las finanzas públicas haya decidido realizar maniobras contables internas para no registrar los ingresos de exportaciones de petróleo en la cuenta de ingresos no permanentes del Estado, al menos para el segundo cuatrimestre del año 2023. Al no registrarlos directamente en esas cuentas, aparece un subregistro que daría cuenta de una disminución de ingresos petroleros. No obstante, para que esta hipótesis pueda ser demostrada se necesita de un examen exhaustivo de las decisiones adoptadas por el ente rector de las finanzas públicas en esta coyuntura que debería hacerla la legislatura; empero, la coyuntura política del país de muerte cruzada hace que no exista control desde la legislatura a las decisiones del ejecutivo.
Es necesario indicar, por otra parte, que se esperaba para el mes de mayo de 2023 una misión de asistencia técnica del FMI que llevaría adelante una Evaluación de Transparencia Fiscal: “para mejorar la calidad de los informes fiscales, la previsión y elaboración de presupuestos fiscales, el análisis y la gestión del riesgo fiscal y la gestión de los ingresos por recursos”
En efecto, el gobierno había previsto una emisión de mil millones de dólares en eurobonos, pero el ambiente de transición política y la renegociación de la deuda externa con China crearon un ambiente que, finalmente, hizo imposible al gobierno esa emisión de bonos que tenían, además, como objetivo principal reforzar las reservas internacionales
Pero cualquier emisión de bonos está limitada por el alto riesgo país. Desde que asumió el gobierno, Guillermo Lasso, el riesgo país no ha dejado de crecer, producto del ambiente de incertidumbre y crisis política de su gobierno. Ahora bien, para relajar la presión de los acreedores externos, mejorar la calificación de los bonos y reducir el riego país, es necesaria una buena relación con el FMI y, además, con la banca multilateral.
Para mantener una buena relación con el FMI es necesario cumplir con las metas que habían sido establecidas en el programa de consolidación fiscal definido desde el año 2019 y que finalmente pudo imponerse en el programa de ajuste y reforma estructural de octubre del año 2020. Dentro de las metas de ese programa está la alineación de los saldos petroleros con el programa de consolidación fiscal dentro de un programa de ahorro forzoso que se había cuantificado en un 4,5% del PIB para el periodo 2020-2025. Por ello, el FMI manifiesta que: “La política fiscal (del gobierno de Guillermo Lasso, P.D.) se ha mantenido encarrilada, con la ganancia extraordinaria del petróleo ahorrada prudentemente y los saldos no petroleros alineados con el programa (de consolidación fiscal P.D.)”
Entonces, si la preocupación del gobierno es generar señales positivas de austeridad fiscal, la forma de hacerlo es acumular depósitos del sector público no financiero en el Banco Central del Ecuador (reservas internacionales), de tal manera que se pueda evidenciar una sólida posición fiscal y de reservas internacionales. Esto es coherente con la meta de gasto primario del sector público no financiero establecido en el programa de consolidación fiscal con el FMI.
En otros términos, el gobierno de Guillermo Lasso, en un contexto de transición política y de muerte cruzada, en donde no existe la Asamblea Nacional que pueda fiscalizar sus decisiones, manipula cifras fiscales y crea un déficit ahí donde no existe, de tal manera que: (i) golpea de forma directa a los GAD que fueron ganados por sus rivales políticos y les resta margen de maniobra en la transición política (hay que recordar que los recortes para las prefecturas y alcaldías emblemáticas ganadas por la Revolución Ciudadana, fueron importantes, por ejemplo: Prefectura de Guayas, 9,44 millones de USD; Prefectura de Manabí, 5,09 millones de USD; Prefectura de Pichincha, 6 millones de USD; Alcaldía de Guayaquil, 13,5 millones de USD; Alcaldía de Quito, 33,3 millones de USD); (ii) acumula depósitos del SPNF en el Banco Central y cumple con los objetivos del programa de consolidación fiscal; (iii) puede realizar acercamientos a instrumentos financieros como el Resilience and Sustainability Trust (RST) del mismo FMI; (iv) puede aliviar la presión sobre el riesgo país.
Conclusiones
Los datos presentados por el ente rector de las finanzas públicas y que avalan el Acuerdo Ministerial No. 027 del 30 de mayo de 2023 y en virtud del cual reducen de manera arbitraria las perspectivas de ingresos permanentes y no permanentes en 1.523,2 millones de USD (269,8 millones en ingresos permanentes y 1.253,4 millones en ingresos no permanentes), para el segundo trimestre del año 2023 son espurios, inconsistentes y, de hecho, falsos. Lo demuestran los datos del sector real obtenidos de diferentes fuentes.
En este periodo ni el país ni el mundo han experimentado un shock económico de esa magnitud, por lo que se asume la hipótesis que estos datos, en realidad, constituyen una maniobra política realizada por el gobierno en un escenario de inestabilidad e incertidumbre política con el objetivo de perjudicar de forma directa a los GAD y, de forma indirecta, a los indicares de inversión pública, empleo y crecimiento económico.
Estos datos truculentos implican, en efecto, una disminución de 181,99 millones de USD para los GAD, de los cuales los Municipios sufren la mayor reducción con 121,9 millones de USD, seguidos por los Consejos Provinciales por 49,13 millones de USD y los gobiernos parroquiales con 10,9 millones de USD de reducción. En virtud que en las actuales circunstancias los únicos que realizan inversión pública son los GAD, realizar recortes a los GAD sin que existan los fundamentos que lo avalen, suponen reducir, de hecho, los niveles de inversión pública.
El Acuerdo Ministerial No. 027 del Ministerio de Economía y Finanzas tiene como soporte y fundamento los Informes Técnicos No. MEF-SRF-2023-0333-M de 24 de mayo de 2023 del Subsecretario de Relaciones Fiscales y del Informe Técnico No. MEF-SRF-2023-099 de la Dirección Nacional de Gobiernos Autónomos. Estos informes no han sido validados y su contenido no se conoce. Sin embargo, esos informes tienen como finalidad reducir aún más la relación ingreso-gasto fiscal para cumplir con las metas establecidas en el programa de consolidación fiscal con el FMI.
Es de añadir que el contexto de “muerte cruzada” limita el margen de maniobra del ente rector de las finanzas públicas porque asume al presupuesto general del Estado como prorrogado (Art. 81 del COPLAFIP). En ese sentido, será el nuevo gobierno quien tendrá que asumir decisiones con respecto a los ingresos y los gastos. De esta manera, el ente rector de las finanzas públicas desconoce el entorno de transición política e institucional a partir de la muerte cruzada y lleva adelante políticas de ajuste macrofiscal para cumplir con metas definidas desde el FMI.
El Ministerio de Economía y Finanzas rebasa, con este ajuste, el margen del 5% que le otorga la ley para adecuar el presupuesto nacional ante circunstancias económicas adversas del ciclo económico y de la volatilidad de los mercados. Como hemos comprobado, no existe tal volatilidad de los mercados y no hay ningún escenario de catástrofe o eventualidades importantes que justifiquen la posición del ente rector de las finanzas públicas.
Con esta decisión, el gobierno, antes de irse, quiere cumplir metas de ajuste, pero pone en riesgo la inversión pública, la reactivación económica, el ciclo económico, el crecimiento de la economía y también pone en riesgo el cumplimiento de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los GAD.
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[1]El Artículo 286 de la Constitución establece que el ingreso permanente financiará el egreso permanente. A esta relación entre ingreso y gasto permanente (o corriente) se denomina “regla fiscal”. Otra regla fiscal se establece en el numeral 3 del artículo 290 de la Constitución que norma que la deuda pública externa solo podrá contratarse para financiar obras de inversión pública. Otra regla fiscal se define en el COPLAFIP (Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas) que establece un techo de deuda pública. Otra regla fiscal se define en el COOTAD que pone un límite al gasto corriente de los GAD en el 30%, y un límite a su capacidad de endeudamiento de 200% sobre sus ingresos totales y 25% su capacidad de pago anual.
entrada de Pablo Dávalos @ 18:46
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