FMI-Ecuador: Nuevas condicionalidades para un gobierno en crisis
FMI-Ecuador: Nuevas condicionalidades para un gobierno en crisis
Análisis de documento: Segunda y Tercera Revisión del acuerdo de financiamiento extendido (SAF) entre el Ecuador y el FMI, de octubre de 2021
Pablo Dávalos
Introducción
En el mes de marzo de 2019 el Ecuador acudía a un crédito de financiamiento extendido del FMI por un valor de 4.200 millones de USD (3.035 millones de Derechos Especiales de Giro, DEG, la moneda del FMI), para un programa de 36 meses, que incluía el tradicional programa de ajuste estructural del FMI.
Se trataba del primer acuerdo luego de un periodo de 16 años en los cuales el país no había suscrito ningún acuerdo con esta institución, y había prácticamente duplicado su PIB per cápita y reducido la pobreza de forma inédita.
El nuevo programa suscrito con el FMI constaba de las tradicionales medidas de ajuste del FMI (reducción del gasto público más incrementos de ingresos públicos para generar superávit fiscal primario, privatizaciones, desregulación, flexibilización laboral, entre otros temas), medidas de reforma estructural sobre todo en cambios legislativos en materia fiscal, monetaria, financiera, pero también laboral, del sector real y de la seguridad social. Sin embargo, aquello que marca una diferencia con anteriores programas de crédito con el FMI, es el énfasis en medidas de protección social dentro de la línea de asistencia social desarrollada, principalmente, por el Banco Mundial.
Este programa de ajuste de marzo de 2019 va a provocar una gran protesta social en octubre del mismo año, y obligará al gobierno a dar marcha atrás en la eliminación de los subsidios a los combustibles. En ese entonces, la represión y violencia estatal llegó a niveles inéditos para la misma sociedad ecuatoriana. Asimismo, en noviembre de ese año, la Asamblea Nacional decidió negar y archivar un conjunto de reformas fiscales, monetarias y financieras que eran absolutamente claves para la vigencia del acuerdo con el FMI; conforme lo resume el mismo FMI:
“El 11 de marzo de 2019 se aprobó un acuerdo de Servicio Ampliado del Fondo (SAF) de 36 meses de duración con un acceso de 3.035 millones de DEG (435 por ciento de la cuota o unos 4.189 millones de dólares). La primera revisión concluyó el 28 de junio de 2019. A principios de octubre, se anunció un paquete de reformas económicas que incluía la liberalización inmediata de los precios de la gasolina y el gasóleo. Tras las prolongadas protestas y el malestar social, las autoridades se retractaron del decreto que ordenaba la eliminación de las subvenciones a los combustibles. El gobierno sigue negociando un decreto revisado sobre las subvenciones a los carburantes con una amplia representación de la sociedad civil y espera llegar a un acuerdo en un futuro próximo ... El 17 de noviembre, 70 de los 133 legisladores votaron para rechazar un paquete urgente de leyes económicas, que incluía las reformas clave del programa: un código fiscal, un código del banco central y un código presupuestario orgánico.”
Tanto el gobierno como el FMI se escudarán en el argumento de “información errónea” para dar por terminado este acuerdo. Pero el ajuste fiscal, incluso sin programa con el FMI, siguió y se radicalizó durante el año de la pandemia. El mes de mayo de 2020, el gobierno y el Ecuador suscriben un acuerdo de Financiamiento Rápido por 640 millones de dólares y en plena pandemia y que servirían como base para renegociar los bonos soberanos de la deuda, que habían sido emitidos por el gobierno de Lenin Moreno, habida cuenta de los malos negocios que había realizado su entonces ministro de finanzas, Richard Martínez, en especial las pérdidas en las negociaciones con Goldman Sachs, entre otras negociaciones fallidas y que le costaron al Estado ecuatoriano al menos mil millones de dólares. En este mismo documento, las autoridades económicas de ese entonces, notificarán al FMI que el “Servicio Ampliado del Fondo (SAF) aprobado el 11 de marzo de 2019 será cancelado con efecto inmediato”.
No obstante, en el mes de septiembre de 2020 el Ecuador y el FMI suscribirán el mayor acuerdo de crédito en toda su historia, un acuerdo SAF por 6.500 millones de USD, para 27 meses y sometido a criterios de excepcionalidad por parte del FMI. Este nuevo acuerdo SAF-20, es el más importante en la historia entre el FMI y el Ecuador, y continúa con las tareas pendientes que habían quedado rezagadas en el anterior programa SAF de marzo de 2019
Ahora bien, es justamente este acuerdo y su cronograma de ejecución el que el FMI presenta en su segunda y tercera revisión
En este documento de segunda y tercera revisión del programa de ajuste del FMI, se ponen en evidencia los ejes estratégicos que el FMI ha diseñado para el programa de consolidación fiscal y de reforma estructural para el Ecuador, para todo el periodo 2021-2025.
El análisis de este documento del FMI permite, por tanto, comprender cuál será el sentido y la orientación de las decisiones en política fiscal, tributaria, monetaria, laboral, financiera, entre otras, y que serán adoptadas por el gobierno conservador de Guillermo Lasso a futuro.
En este documento pueden apreciarse las formas por las cuales el FMI sujeta a toda la política fiscal a un nivel de detalle que llama la atención, y cómo rearma las instituciones públicas para que converjan hacia el ajuste estructural. Puede apreciarse que esta vez el FMI será implacable con los incumplimientos de las metas acordadas, y que generará una serie de nuevas condicionalidades que reducen de manera dramática el margen de maniobra de las autoridades económicas ante el FMI.
Puede apreciarse también cómo se otorgan nuevos roles a instituciones como el SERCOP, por ejemplo, para convertirlas en interfaz del ajuste y el control al gasto público. Sin embargo, puede también apreciarse, en el análisis de este documento, que el FMI no tiene idea alguna de análisis político y simplemente da por hecho que el sistema político aprobará las reformas estructurales que ellos han diseñado y condicionan. Esta vez, se topan con un escenario muy complicado, porque el sistema político no conjuga los mismos intereses ni del gobierno ni del FMI.
El camino recorrido en el ajuste fiscal según el FMI
En el documento de segunda y tercera evaluación del programa de crédito SAF-20 (Financiamiento Extendido-2020), en primer lugar puede advertirse que el FMI reconoce, que en términos generales, se han cumplido con las metas y objetivos propuestos en el programa SAF-20. Es decir, toda la política económica, incluso en medio de la pandemia, estuvo sujeta al cumplimiento de los acuerdos con el FMI, conforme lo describe el documento:
“Program implementation. All quantitative performance criteria (QPCs) for end- December 2020, and all but one for end-April 2021, as well as all indicative targets (ITs) were met. Progress on the structural reform agenda has been good, including amendments to the central bank legal framework, notwithstanding some delays relative to the timetable under the program. The program has been flexibly recalibrated to support the timid economic recovery and maximize the authorities’ ownership. The structural agenda has been enhanced, including on strengthening social safety nets, public financial management, transparency in the management of public resources, and the anti-corruption agenda”.
“Ejecución del programa.Se han cumplido todos los criterios cuantitativos de ejecución para finales de diciembre de 2020, y todos menos uno para finales de abril de 2021, así como todos los objetivos indicativos. Los avances en el programa de reformas estructurales han sido buenos, incluidas las modificaciones del marco jurídico del Banco Central, a pesar de algunos retrasos en relación con el calendario del programa. El programa se ha recalibrado de forma flexible para apoyar la tímida recuperación económica y maximizar la implicación de las autoridades. Se ha mejorado el programa estructural, en particular en lo que respecta al fortalecimiento de las redes de seguridad social, la gestión de las finanzas públicas, la transparencia en la gestión de los recursos públicos y el programa de lucha contra la corrupción”. (ibid, resaltado mío)
Es necesario advertir la siguiente frase: “el programa se ha recalibrado”, porque en esta nueva revisión el FMI va a generar aún más condicionalidades que aquellas que estaban previstas en el acuerdo original. Veremos más adelante cuáles nuevas exigencias va a demandar el FMI. Mientras tanto, cabe resaltar que el FMI considera que se han cumplido de manera cabal con las condicionalidades establecidas en el programa SAF-20; la frase “a pesar de algunos retrasos en relación al calendario del programa” se debe a la demora por parte de la Asamblea Nacional en aprobar las reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero, que el FMI había previsto para fines de enero del 2021 pero que se aprobaron en abril-mayo de ese mismo año.
Las reformas monetarias y financieras son tan importantes que alteran de forma trascendente todo el esquema de dolarización de la economía ecuatoriana, y le impiden al gobierno central utilizar el ahorro interno para la inversión pública, al tiempo que cambian la gobernabilidad del sistema financiero hacia la desregulación, en un contexto que recuerda mucho a aquel de 1994-1998, en el cual se aprobaron medidas de desregulación financiera que condujeron a la crisis de 1999.
Ahora bien, con respecto al nuevo gobierno, el FMI considera que las nuevas autoridades económicas del nuevo gobierno de Guillermo Lasso:
“Going forward, they favor achieving the consolidation targets by reducing the size of the public sector more than originally envisaged, while raising revenues with a smaller albeit progressive tax reform, coupled with some administrative measures.”
(“De cara al futuro, son partidarios de alcanzar los objetivos de consolidación reduciendo el tamaño del sector público más de lo previsto originalmente, al tiempo que aumentan los ingresos con una reforma fiscal menor, aunque progresiva, junto con algunas medidas administrativas.”).
Por ello, el FMI considera que los objetivos propuestos por las nuevas autoridades económicas, son susceptibles de ser cumplidos
El FMI reconoce, de otra parte, que los resultados fiscales en materia de ingresos fiscales, para fines de diciembre de 2020 fueron mejores que lo que ellos habían previsto en la primera revisión del acuerdo SAF. En efecto, según el FMI:
“At the NFPS level, the over-
performance was driven by both better-
than-expected revenues (about $900
million) owing to partial economic
recovery in the latter part of 2020 and spending restraint at the NFPS level ($350 million), particularly by local governments, lower oil investment, net lending, and lower social security benefits. In particular, COVID-related spending was $410 million, below expected by $622 million.”
(“En el nivel del SPNF (Sector Público No Financiero), el exceso de rendimiento se debe a que los ingresos fueron mejores de lo previsto (unos 900 millones de dólares), debido a la parcial recuperación económica en la última parte de 2020 y la contención del gasto a nivel del SPNF (350 millones de dólares), en particular por parte de los gobiernos locales, la menor inversión en petróleo, los préstamos netos y las menores prestaciones de la seguridad social. En particular, el gasto relacionado con el COVID fue de 410 millones de dólares, por debajo de lo previsto en 622 millones.”)
Es decir, en plena pandemia, el gobierno ecuatoriano realizó un ajuste económico importante de reducción de gasto público en 350 millones de dólares, que afectó, en lo fundamental a los gobiernos autónomos descentralizados, el sector petrolero, y la seguridad social. Para el FMI, esto es una meta importante de resaltar.
Ahora bien, el FMI considera, a pesar de esos números, el gobierno no cumplió con los Criterios Cuantitativos de Performance (QPCs) establecidos en el programa SAF-20, porque a finales de abril se incumplió con un margen de 77 millones de dólares los depósitos del Sector Público No Financiero. Los QPCs y los Objetivos Estratégicos (IT por sus siglas en inglés), son la manera por la cual el FMI puede controlar y monitorear el cumplimiento de las condicionalidades establecidas, de ahí que la referencia a los QPCs será una constante en todo el documento del FMI.
El FMI había planteado un aumento de 22 millones en depósitos acumulados del SPNF (Sector Público No Financiero, es decir, el gobierno central) para ese periodo, mientras que, en realidad, estos habían disminuido en 55 millones de USD
A pesar del hecho que se trata de un incumplimiento netamente contable y por evidentes razones contingentes, el FMI obliga a que las autoridades económicas del Ecuador soliciten una exención por incumplimiento(“The authorities request a waiver of nonobservance”
Con estos criterios, el FMI realiza una evaluación del programa de las metas y objetivos cumplidos en el programa de consolidación fiscal y de reformas estructurales, y su balance es el siguiente:
Evaluación del programa de consolidación fiscal previstas en el cronograma:
La evaluación que hace el FMI con respecto a las metas y objetivos planteados es estricta y al detalle, como puede apreciarse en el siguiente resumen en donde en todos los casos se trata de metas QPCs:
· Depósitos del sector público no financiero: según el FMI no se cumplió con la meta prevista de mantener saldos positivos por 22 millones de USD;
· Saldos en la administración central del gobierno: según el FMI se cumplió con un margen considerable de 238 millones de USD;
· Déficit real: se había previsto para el periodo un déficit de 305 millones de USD, pero el gobierno lo mantuvo en 184 millones de USD;
· Criterios de ejecución continua: según el FMI, se cumplió con la meta porque no hay atrasos en pagos de deuda y el Banco Central no ha generado nuevos créditos al gobierno central;
· Resultado primario con subsidios a los combustibles: según el FMI este QPCs se cumplió con un margen considerable sobre los 1.282 millones de USD;
· Reservas internacionales netas: según el FMI, se cumplió con 542 millones de USD a fines de abril de 2021, en comparación con el QPCs previo de 110 millones USD negativos;
· Cobertura de asistencia social: según el FMI se cumplió la meta con 271.000 familias incorporadas a los programas de asistencia social;
Evaluación de las reformas estructurales previstas en el cronograma
En cuanto a la evaluación de las reformas estructurales, el FMI considera que se han cumplido con las metas y objetivos previstos aunque con ciertos retrasos:
· Reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero (COMYF): se cumplió con la meta aunque de forma tardía, porque estaba prevista para fines de enero y se cumplió el 22 de abril de 2021. Las reformas fueron “revisiones integrales que permitieron … la autonomía del Banco Central”
· Saldos de deuda y programa de pagos: según el FMI se cumplió con los QPCs pero aún falta definir la transformación de la actual cartera de deuda en deuda basada en futuras opciones de emisión
· Estrategia de liquidación de atrasos: según el FMI no se ha cumplido, porque no se proporcionó una estimación de atrasos ni se cubrió al SPNF, por lo que se ha propuesto que este QPCs sea trasladado en su cumplimiento para finales de noviembre de 2021;
· Presentación de estadísticas fiscales: la guía de compilación de estadísticas fiscales, según el FMI, se cumplieron parcialmente, los datos históricos de ingresos y gastos del SPNF se publicaron en agosto;
· Auditoría de los gastos relacionados con el Covid-19: no se cumple según el FMI porque no se ha nombrado aún al Contralor General del Estado
La estrategia fiscal del FMI
Sobre este estado de situación de cumplimiento de los QPCs de la última revisión de diciembre de 2020, el FMI diseña las metas de la política fiscal y tributaria para el periodo 2021-2025, y sobre esas metas establece nuevas condicionalidades que no estaban previstas en el acuerdo originalmente suscrito en septiembre de 2020.
El FMI denomina a esta estrategia fiscal como equilibrio entre el apoyo a la economía y la recuperación de la sostenibilidad y que básicamente corresponde a la visión del “ajuste expansivo”, es decir, a medida que más se reduce el sector público más crece la economía llevada de la mano del crecimiento del sector privado
Con precios del petróleo de 40 USD por barril, y con una deuda pública que superará el 66% del PIB a fines del 2020, el FMI plantea un plan de consolidación fiscal más amplio que el inicialmente previsto de tal manera que se puedan alcanzar los objetivos de deuda pública establecidos en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP), esto es, lograr un superávit fiscal primario y acumular reservas de liquidez en los depósitos del Tesoro (los amortiguadores fiscales).
Para fines de 2021, el FMI considera que los indicadores fiscales presentan una reducción de la deuda pública al 61% del PIB, un incremento de los precios del petróleo, y una mejor recaudación fiscal, con un esfuerzo sostenido del gobierno por reducir el gasto público; sin embargo, ello no altera el propósito del FMI de ir hacia un programa de consolidación fiscal más agresivo aún para lograr un superávit fiscal primario en el mediano plazo con importantes reservas de liquidez como meta fundamental a corto y mediano plazo
Por ello, el FMI plantea un “saneamiento” del saldo primario no petrolero con una reducción en el gasto corriente de 4,5% del PIB (alrededor de cinco mil millones de dólares), para el periodo 2019-2025. Si se compara con la meta prevista en diciembre, es menor en un punto porcentual prevista
Con este propósito, el FMI propone, en primer lugar, para el año 2022 una senda de consolidación fiscal (o ajuste económico), basada en el gasto y complementada con una reforma fiscal progresiva que contempla las siguientes medidas fiscales de ingresos:
· Reforma fiscal que incremente los ingresos permanentes, a través de políticas progresivas. El FMI considera que estas reformas fiscales deberán ser promulgadas en octubre de 2021
· Esto se acompañará de medidas administrativas que permitirán incrementar la recaudación en 0,3% del PIB (350 millones de dólares), que incluyen la mejora de la recaudación a los grandes contribuyentes, la mejora de recaudación de los aranceles aduaneros y mejora del cumplimiento del IVA
· Las medidas transitorias que permitirán incrementar en 0,5% del PIB la recaudación fiscal (más de 500 millones de dólares), incluye una contribución especial a las empresas con patrimonio neto superior a un millón de dólares cuyas ventas de 2020 superen a aquellas del año anterior; una contribución especial de las personas físicas de alto patrimonio, con tipos impositivos que aumenten progresivamente del 0,5% al 1,5%; y la declaración de inversiones y activos extranjeros mantenidos en el extranjero y que no hayan sido declarados a la autoridad fiscal, para cobrar un impuesto único
En conjunto, como puede apreciarse, el FMI propone incrementos en el ingreso por 1.600 millones de USD (el 1,5% del PIB), que conjuntamente con la reducción de gasto, podrían generar superávit fiscal primario para el año 2022. La meta de superávit fiscal en pleno contexto de la post-pandemia, de recesión económica y desempleo y subempleo, da cuenta que el FMI no quiere salir del ciclo económico de recesión. Sus medidas, por tanto, son procíclicas. La meta de superávit es algo irrealista pero da cuenta que el FMI está interesado más por indicadores contables que por la situación real del país.
La racionalización del gasto público
Como puede advertirse, las medidas propuestas por el FMI para la segunda y tercera revisión incorporan nuevos elementos al esquema previsto en la primera revisión, así como en el acuerdo original de septiembre de 2020. En esa oportunidad, el FMI apostaba a incrementar los ingresos fiscales por la vía de impuestos regresivos, y una elevación en tres puntos del IVA además de eliminación de exenciones y deducciones. Ahora es más cauto al respecto y plantea, por vez primera, políticas de impuestos progresivos. Si se aprueban las reformas fiscales del FMI, el gobierno tendría al menos 1.800 millones de dólares adicionales en ingresos permanentes.
Pero un ingreso de esa magnitud alteraría de forma radical el programa de consolidación fiscal que es, en lo fundamental, un programa de reducción de gasto público. Por ello, estas medidas propuestas por el FMI tienen que contextualizarse con lo que el FMI denomina la racionalización del gasto público.
Por ello propone una “reducción acumulada del gasto primario de 4,2 % del PIB en 2022-2025”
Se propone reducir en 1,5% del PIB (más de 1.500 millones de USD) en adquisición de bienes y servicios para el sector público e inversiones de capital; la imposición de techos presupuestarios y plurianuales a varias partidas puede también provocar ahorros forzosos por cerca de 1.000 millones de dólares
Estas medidas están acompañadas por una reducción del crecimiento nominal de la masa salarial del 9,1% del PIB al 8,2% del PIB en 2025, lo que significaría una reducción de alrededor de 50.000 empleos públicos (alrededor del 10% de la nómina actual). Adicional a ello se plantea que el crecimiento de los salarios sea con relación a la inflación, y dejando de sustituir a los trabajadores que se jubilan y a los contratos temporales que expiran
El FMI considera que se deben realizar ahorros forzosos en el sistema de compras públicas en alrededor de 1,5% del PIB (más de 1.500 millones de dólares), para el periodo 2022-2025
Para cumplir con estas metas, el FMI condiciona cambios institucionales que implican la creación del Subsistema Nacional de Control(SNC), integrado por el Ministerio de Economía y Finanzas, el SERCOP, la UAFE, el SRI, la Contraloría General del Estado, la Procuraduría General del Estado y los reguladores financieros, para que todos ellos puedan “generar ahorros”
Asimismo, el FMI crea una nueva condicionalidad estructural en esta segunda y tercera revisión, cuando establece que en coordinación entre el MEF y la Secretaría Nacional de Planificación “el SERCOP emitirá y hará cumplir las directrices de contratación … para su adopción por parte del Gobierno central” e incluso la seguridad social, antes de fines del año 2021, y que será adoptada por los gobiernos autónomos descentralizados y las empresas públicas antes del primer trimestre del año 2022
Además de la reducción prevista del gasto de inversión pública, el FMI establece que es necesario realizar una selección estratégica de los proyectos de inversión pública que no alteren los ahorros previstos. Al efecto, establecen un sistema de evaluación de la gestión de la inversión pública, con el apoyo técnico del FMI, “generando así ahorros en los niveles de inversión pública históricamente elevados”
Ahora bien, existe el riesgo que los créditos del FMI alteren el programa porque pueden utilizarse como mecanismo de financiamiento al gobierno central. En ese sentido, el FMI es tajante con el uso de sus recursos: los créditos del FMI solo pueden ser utilizados como instrumentos de gestión de tesorería conforme se disponga de más financiación, pero no pueden ser utilizados para relajar los objetivos fiscales previstos en el programa de consolidación fiscal.
Por gestión de tesorería el FMI entiende aquella gestión que puede utilizar los recursos del FMI para necesidades fiscales inmediatas pero con la obligación de volver a reponer los recursos gastados. Para el FMI el destino natural de sus créditos son las reservas internacionales que deben utilizarse para necesidades de pagos internacionales y ningún otro motivo.
En el supuesto que se produzcan eventos no esperados, o contingentes, el programa de consolidación fiscal del FMI, o también programa de ajuste, considera pertinente establecer mecanismos que no alteren la consolidación fiscal. En caso de emergencias es “el ajuste del gasto el primer puerto de escala”.
La intervención social
El FMI ha logrado incorporar a los programas de consolidación fiscal, o ajuste estructural, una dimensión social que antes la realizaba, por lo general, el Banco Mundial, a través de los programas de asistencia social como las transferencias monetarias condicionadas. En esta oportunidad, el FMI también incorpora la visión asistencialista del Banco Mundial a la estrategia de consolidación fiscal. Como un mecanismo de legitimidad social y de amortiguamiento a la presión en contra del ajuste, el FMI ha establecido como condicionalidad del ajuste fiscal la mejora de los resultados sociales en los programas de asistencialismo social.
Se trata del retorno al ajuste cruzado entre el FMI y el Banco Mundial que caracterizó a los primeros programas de ajuste estructural en América Latina a inicios de la década de los años ochenta del siglo pasado. Por ello, en esta segunda y tercera revisión del programa SAF, el FMI establece que es necesario cubrir al menos al 80% de las familias de bajos ingresos y que representan los tres deciles más bajos de la distribución del ingreso, en el Registro Social para alcanzarlo, a más tardar, en abril de 2020.
Las reformas institucionales en monitoreo, gobernanza y riesgo
El programa de consolidación fiscal implica un control continuo y permanente sobre todo el sector público. El FMI necesita de un mapa detallado de las instituciones del sector público que le permita ejercer un control y monitoreo constante sobre su situación financiera, si es posible, en tiempo real. Es por ello, que el FMI ha avanzado en lo que denominan “nuevo marco de gestión de las finanzas públicas”
Este monitoreo permanente sobre las finanzas públicas se ancla, a su vez, en las reglas fiscales establecidas en las reformas al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas del mes de junio del año 2020, e implica la transformación del sistema de información pública SIGEF por un nuevo sistema denominado, por el FMI, como SINAFIP, que deberá ponerse en marcha ya en el año 2023, y en el cual consten los atrasos en tiempo real.
Este monitoreo tiene como propósito advertir cualquier tipo de desvío o amenaza al programa de consolidación fiscal del FMI. El FMI considera que todo desvío, por leve que fuese, de las metas y objetivos trazados, pone en riesgo la consolidación fiscal en general, por ello ha diseñado una “estrategia de riesgo”, como un documento que se debe anexar al presupuesto, y en el cual se presentarán, analizarán y estimarán el impacto de los riesgos fiscales sobre el presupuesto y sobre el programa de consolidación fiscal.
El FMI también considera pertinente que el presupuesto público contenga un marco fiscal de mediano plazo que deberá ser presentado en octubre de 2021 y en abril de 2021, para “orientar el proceso presupuestario con un enfoque descendente”
El FMI considera pertinente que se emita un reglamento que “establezca de forma efectiva los límites presupuestarios a nivel institucional, de grupo y de subsector, como parte de la norma de crecimiento del gasto” en el marco de las reglas macrofiscales del COPLAFIP
El FMI y el Banco Mundial, se proponen realizar revisiones de gasto público, evaluaciones de la transparencia fiscal y de la gestión de la inversión pública, dentro de los programas de racionalización del gasto, de tal manera que puedan identificar “opciones adicionales para aplicar la estrategia de consolidación basada en el gasto”
Dentro de los procesos de reformas institucionales, en esta oportunidad, el FMI insiste en esta segunda y tercera revisión, en la necesidad de revisar el sistema de pensiones y la seguridad social. En un diagnóstico al sistema de pensiones atribuido al MEF y al Banco Mundial, el FMI considera que el sistema de pensiones es “excesivamente generoso en los pagos en comparación con las contribuciones”
El FMI concentra sus esfuerzos esta vez en el Servicio de Compras Públicas (SERCOP),para integrarlo como institución clave al programa de consolidación fiscal. Desde el SERCOP se puede monitorear de mejor manera el gasto público y la contratación pública, es por ello que en esta segunda y tercera revisión el FMI crea una nueva condicionalidad para monitorear todos los contratos que se gestionen desde el SERCOP de manera directa, “esto complementará los esfuerzos para mejorar la eficiencia en la contratación, que están anclando los ahorros en el programa”
Por ello, el FMI considera pertinente realizar una auditoría independiente de los 100 mayores contratos públicos adjudicados por el SERCOP durante 2020-21, para evaluar el gasto fiscal y lo añade como una nueva condicionalidad en esta segunda y tercera revisión, que tendrá que cumplirse para finales de septiembre de 2022.
El FMI también considera que se deben realizar los esfuerzos necesarios para que el Ecuador adopte las directrices del GAFI con respecto a delitos relacionados con el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. En ese sentido, ha añadido una nueva condicionalidad en esta segunda y tercera revisión, en el cual el país deberá promulgar una nueva legislación en estas materias hasta finales de marzo de 2022.
La consolidación de las reformas monetarias y financieras
Uno de los aspectos claves del programa de consolidación fiscal es impedir de todas las formas posibles la utilización del ahorro interno para financiar la inversión pública. En las reformas al COMYF de abril de 2021, el FMI exigió la eliminación de toda forma de financiamiento desde la banca pública de desarrollo y el Banco Central al gobierno central. De esta manera, la única forma que tiene el gobierno central de compensar su liquidez es por la vía de los créditos del FMI y por la emisión de bonos soberanos en los mercados internacionales de deuda. En ese sentido, es fundamental, para el FMI, establecer un monitoreo sobre el sistema financiero, tanto la banca pública de desarrollo, el comportamiento de las tasas de interés, y las brechas regulatorias entre las cooperativas y los bancos privados.
En el año 2017 el Ministerio de Economía y Finanzas transfirió acciones de la banca pública al Banco Central, pero esta vez, y a instancias del FMI, se transfirieron 2.400 millones de USD en acciones de la banca pública del Banco Central al MEF, quien se ha comprometido a reembolsar al BCE en cuotas iguales durante 2027-35.
Asimismo, las autoridades económicas han emitido un decreto para iniciar el proceso de eliminación de los activos heredados de la crisis de 1999 del balance del Banco Central para poder entrar en la determinación del nuevo balance de acuerdo a las reformas al COMYF de abril de 2021, ya que “los depósitos del gobierno son parte esencial de las reservas para garantizar que los cuatro saldos de reserva legislados en el COMYF se cumplan en el plazo establecido por la ley”
El FMI considera que la banca pública de desarrollo debe adecuarse a las “buenas prácticas internacionales” que definen la actividad bancaria y que, de presentar problemas de morosidad y cartera vencida, se deben iniciar las revisiones respectivas, para lo cual establece una nueva condicionalidad en este sentido que debe empezar en noviembre de 2021 y terminar en junio de 2022 y con revisiones independientes por parte de terceros. El objetivo del FMI es que los indicadores de la banca pública de desarrollo sean exactamente iguales a aquellos de la banca privada, bajo el principio de igual actividad, igual riesgo, igual regulación, por ello el FMI propone que se revisen los modelos de negocio, los problemas de gobernanza de la banca pública de desarrollo
Con respecto a los bancos privados, el FMI considera que los topes máximos a las tasas de interés deben ser sustituidos por un sistema de bandas que reflejen, según el FMI, las condiciones del mercado, incluido el riesgo de crédito, los costes de financiación y los costes operativos y de capital. Los tipos de interés serán revisados periódicamente por el Banco Central a partir de la información facilitada por los reguladores. La metodología permitirá cobrar tipos de interés más altos a los nuevos prestatarios
Sin embargo, el FMI considera que todas las medidas que se adoptaron para resolver la crisis deberán ya terminar, como por ejemplo la reestructuración de préstamos, la reducción de aportaciones al fondo de liquidez, la ampliación de plazo para clasificar los préstamos como morosos, y la reducción de los requisitos de provisión. El FMI considera que las “medidas contra la crisis expiren a finales de este año, como estaba previsto”
El nudo crítico: las reformas laborales y la competitividad
Para el FMI el concepto clave que le permite vincular en una sola dinámica la consolidación fiscal, con las reformas estructurales, en lo que tiene que ver con las reformas laborales es el concepto de “competitividad”. El FMI no conceptualiza lo que entiende por este concepto de competitividad, pero lo asocia directamente a la flexibilización laboral, a la apertura de la economía y a la consolidación fiscal.
En virtud del esquema de dolarización de la economía ecuatoriana, el FMI no puede utilizar la devaluación monetaria para la “competitividad”, aunque establece un “tipo de cambio real” al cual considera sobrevalorado en aproximadamente un 9%
Para el FMI, la incertidumbre política afecta a la competitividad. El FMI considera que una “gestión macroeconómica sólida con anclajes claramente establecidos mejoraría la previsibilidad de las políticas, reduciría aún más el riesgo soberano de Ecuador y disminuiría los costes de los préstamos privados locales”, lo que estimularía la inversión tanto interna como externa
Ahora bien, es fundamental, para el FMI, realizar una convergencia de las empresas públicas de los sectores estratégicos hacia las prácticas del sector privado. El FMI le parece conveniente que siete empresas públicas estén ya en proceso de liquidación. En el caso de la fusión de PetroAmazonas con PetroEcuador, considera que se deben llevar adelante auditorías independientes de los respectivos estados financieros de estas empresas. Asimismo, el FMI considera pertinente el Decreto Ejecutivo que tiene por objetivo aumentar la participación del sector privado en los sectores extractivos. Para apoyar las actividades lideradas por el sector privado, se están desarrollando directrices con ayuda del BID y del Tesoro de EEUU.
Sin embargo, aquello que el FMI considera fundamental es la “necesidad acuciante de reducir las rigideces en el mercado laboral”
El FMI estima que las reformas estructurales que se deben emprender, en este sentido, son: (i) mejorar la flexibilidad laboral y vincular el crecimiento de los salarios a la productividad; (ii) aumentar el acceso al financiamiento con las multilaterales; (iii) mejorar el clima empresarial mediante la racionalización de normativas y licencias; (iv) continuar con la consolidación fiscal con rendición de cuentas del gasto público y cumplir con los QPCs establecidos; (v) liberalizar el comercio exterior y la balanza de capitales, con la eliminación gradual y paulatina del impuesto a la salida de divisas
La consolidación fiscal, el FMI y el cambio climático
La adscripción del FMI en la segunda y tercera revisión al discurso del calentamiento global y los programas de mitigación y adaptación al cambio climático no dejan de ser más un recurso discursivo que un compromiso real. Recuérdese que líneas más arriba, el FMI estaba de acuerdo con el decreto que ampliaba las actividades extractivas: “The recently issued executive decree aims to increase private sector participation in the extractive sectors, aligning incentives between the state and oil private companies, and also reducing the need for public sector investments”
El FMI cree que a medida que la demanda global de energía se desplace hacia fuentes más limpias el precio del petróleo se reducirá y que ello afectará permanentemente a los ingresos fiscales, de ahí que sea necesario para el país una transición de los ingresos petroleros hacia otra fuente de ingresos. Sin embargo, cuando el FMI publicó su segunda y tercera revisión (primera semana de octubre de 2021), el precio del petróleo estaba cerca de superar los ochenta dólares por barril, pero no solo eso, sino que la relación entre las rentas del petróleo y la proforma presupuestaria presentada por el gobierno el mes de septiembre de 2021, era menor al 7,6%, es decir, los ingresos petroleros no constituyen la principal fuente de ingresos de la proforma ni de la economía (el sector petrolero representa el 5% del PIB).
En consecuencia, deben tomarse con precaución las referencias del FMI con respecto al calentamiento global y que constan en la segunda y tercera revisión, en efecto, el FMI establece que: “El cambio climático también podría tener un impacto potencial en el balance de ahorro e inversión de Ecuador, a través de una potencial transición para abandonar los combustibles fósiles o la necesidad de inversión para la adaptación y mitigación del cambio climático.”
El FMI considera que el país debe empezar a tener fondos de ahorro que puedan vincularse a las “cuestiones climáticas”, como el FMI las denomina. Esos fondos de ahorro pueden ser “amortiguadores críticos” que den resistencia a la posición fiscal del Estado, y financien las reformas ambientales. Así, para el FMI “ahorrar parte de las ganancias inesperadas del petróleo no solo mejoraría la equidad intergeneracional, sino que también reduciría la prociclicidad fiscal y ayudaría a financiar las políticas medioambientales”
La continuación del programa SAF-20 con el FMI
El programa mantiene la misma condicionalidad fiscal cuantitativa (fiscal quantitative conditionality), de las anteriores revisiones. En virtud de la transición política no pudo efectuarse la segunda revisión que estaba prevista para finales de agosto, y se la trasladó para finales de septiembre de 2021. Las autoridades económicas del Ecuador, en consideración que no pudieron cumplir con las metas cuantitativas de rendimiento (QPCs), de acumulación de depósitos del SPNF, esta vez solicitaron, como lo habíamos señalado, al FMI una solicitud de exención por incumplimiento de esta meta (QPCs).
El gobierno y las autoridades económicas han garantizado al FMI el cumplimiento irrestricto de las metas y objetivos de rendimiento establecidos y esperan no volver a incumplir con ellos
En todo caso, el personal del FMI considera que el Ecuador sigue cumpliendo con los criterios de acceso excepcional, y que la capacidad de pago del país sigue siendo adecuada, sin embargo, matiza el FMI: “la capacidad de reembolso sigue dependiendo de la firmeza de la aplicación del programa, incluida la recuperación sostenible del acceso al mercado y del apoyo continuo de otros acreedores”.
El FMI establece que en febrero de 2021 se llevó a cabo una revisión de las salvaguardias fiscales, en función de las recomendaciones establecidas en esa oportunidad, las autoridades económicas se han comprometido a implementar un enfoque basado en el riesgo, para supervisas la implementación de las reformas en el marco de las nuevas normativas del COPLAFIP, y la transición hacia la nueva plataforma SINAFIP. Las autoridades han aplicado todas las recomendaciones establecidas por el FMI
En esta segunda y tercera revisión, las autoridades económicas del Ecuador han asegurado al FMI que planean eliminar gradualmente el Impuesto a la Salida de Divisas. En ese sentido, el personal del FMI ha recordado que el ISD “constituye tanto una restricción cambiaria sujeta a la aprobación del Fondo en virtud del Artículo VIII Sección 2(a) como un flujo de capital (CFM en virtud de la visión institucional del Fondo sobre la liberalización y gestión de los flujos de capital”
La evaluación del personal del FMI sobre el programa
Sobre los contenidos establecidos anteriormente y dentro de los trámites previstos por el FMI, para la aprobación de la segunda y tercera revisión y el programa de consolidación fiscal y de reforma estructural, se necesita el pronunciamiento del personal del FMI comprometido en la redacción de este programa. Este pronunciamiento, realizado en primera persona del plural, por parte del personal de la misión del FMI que trabajó en esta revisión, tiene los siguientes contenidos, que se transcriben de forma literal:
· La decisión de la nueva administración de continuar con el programa apoyado por la FEP es bienvenida.
· Un mayor fortalecimiento de las redes de seguridad social permitirá al gobierno seguir proporcionando el tan necesario apoyo financiero a los grupos vulnerables.
· La pandemia en curso y la tímida recuperación económica justifican que se siga apoyando la economía este año.
· A medio plazo, un ritmo de consolidación menor y más gradual puede restablecer la sostenibilidad fiscal a medio plazo al tiempo que se crean mayores reservas.
· La puesta en marcha de las emblemáticas leyes COPLAFIP y COMYF apoyaría la sostenibilidad de las finanzas públicas y fortalecería las bases de la dolarización.
· Reforzar la transparencia y la gobernanza en la gestión de los recursos públicos, incluidos los relacionados con el COVID, mejorará la confianza en las instituciones públicas.
· Desenvolver las medidas de crisis en el sistema bancario a finales de año, como se prevé actualmente, preservaría la salud del sistema financiero y evitaría crear distorsiones.
· La decisión de las autoridades de evaluar la salud de las instituciones de propiedad pública es encomiable.
· La mejora de la competitividad y la generación de un crecimiento respetuoso con el medio ambiente exigen un mayor impulso de las reformas estructurales, basado en el diálogo nacional.
· El personal apoya la solicitud de exención de la inobservancia del QPC de los depósitos del SPNF y la finalización por parte del Consejo Ejecutivo de la segunda y tercera revisiones combinadas en el marco del acuerdo del FEP.
· El personal también apoya la aprobación del Directorio del Fondo para mantener por un período de un año la restricción de cambio derivada del impuesto sobre las transferencias al extranjero (ISD)
· Se recomienda que la próxima consulta del Artículo IV tenga lugar en un ciclo de 24 meses.
Puede apreciarse la coincidencia total entre la evaluación realizada por el personal del FMI y el programa de consolidación fiscal y de reforma estructural.
Los retos del programa según el FMI
El FMI está consciente que el entorno no es favorable para el programa: “el difícil entorno político sigue siendo un riesgo importante para la continuidad de las políticas y los programas. La Asamblea Nacional … está fragmentada, sin mayoría clara para ningún partido.”
Aunque el FMI reconoce que el equipo económico encabezado por el ministro Simón Cueva es una garantía para la continuidad del programa con el FMI, habida cuenta que Cueva había trabajado ya como consejero en el gobierno de Lenin Moreno
Ahora bien, precisamente en la semana en la que se publicó la segunda y tercera evaluación del programa SAF-20 del FMI, la Asamblea Nacional del Ecuador había negado y devuelto la proforma presupuestaria del año 2021, y había también devuelto el proyecto de ley económico urgente de “Creación de Oportunidades”. La Asamblea también había negado el nombramiento de los directorios tanto monetario como financiero. No solo eso, sino que la Asamblea, a consecuencia de la publicación de los Pandora Papers, había designado una comisión encargada de investigar al Presidente Guillermo Lasso, es decir, hay un claro ambiente de incertidumbre política. Eso da cuenta que el FMI no tiene una hoja de ruta que le permita comprender la plausibilidad política de sus programas de consolidación fiscal y reforma estructural.
Las nuevas condicionalidades establecidas por el FMI
La segunda y tercera revisión del programa SAF-20 del FMI – Ecuador, plantea 13 nuevas condicionalidades, tres nuevas fechas límites para las condicionalidades existentes, y otras tres condicionalidades que no se cumplieron en las fechas indicadas.
Las condicionalidades que se cumplieron tardíamente con respecto a las fechas previstas por el FMI, fueron:
· Las reformas legales al Código Orgánico Monetario y Financiero que se aprobaron en abril de 2021 y, de acuerdo al cronograma establecido por el FMI tenían que haberse aprobado a fines de enero-2021;
· La colaboración con el personal del FMI para compartir una estrategia actualizada de liquidación de atrasos con la información actualizada sobre el stock de atrasos a finales de 2020, basada en los flujos trimestrales para el gobierno central y las entidades relevantes seleccionadas del SPNF, en línea con las recomendaciones de asistencia técnica del FMI;
· La corrección y publicación de los datos históricos del SPNF, tanto por encima como por debajo de la línea, incluso hasta 2012;
Las reformas que tienen una nueva fecha de cumplimiento y que corresponden a las reformas estructurales (porque implican al sistema político), son:
· La aprobación por la Asamblea Nacional de las nuevas reformas fiscales que tienen como objetivo mayores ingresos fiscales, con nueva fecha de promulgación a fines de octubre de 2021;
· La promulgación de una nueva legislación en materia de control de actividades de blanqueo de capitales y financiamiento del terrorismo, para reforzar el de acuerdo con las normas del GAFI, que según el FMI debería ser aprobada por la Asamblea Nacional hasta marzo de 2022
· La promulgación y aprobación por parte de la Asamblea Nacional de la ley para prevenir conflictos de intereses en el sector público hasta fines de agosto de 2022, en conformidad con las directrices establecidas por el FMI;
Otras condicionalidades previstas por el FMI, son las siguientes:
· Realizar una auditoría independiente de los gastos relacionados con COVID-19 por parte de la Contraloría General del Estado para mediados de 2021 y publicar los resultados en un sitio web del gobierno.
· Completar el registro del 80% de hogares en los programas de asistencia social y que constan en los tres deciles de más bajos ingresos, con nueva fecha a abril de 2022, aunque no se establece ningún presupuesto al efecto ni tampoco ninguna metodología, a diferencia de las metodologías fiscales, tributarias, monetarias y financieras que el FMI no descuida en ningún detalle;
Las nuevas condicionalidades que el FMI establece en esta segunda y tercera revisión, y que no constaban ni en el programa original ni en la primera revisión, son las siguientes:
1. Establecer y poner en funcionamiento el Subsistema Nacional de Control (SNC) para luchar contra la corrupción en la contratación pública. El SNC facilitará la coordinación entre las entidades públicas con competencias de control sobre el sistema de contratación pública, a través de la interoperabilidad de sus bases de datos (prevista para fines de octubre de 2021);
2. De acuerdo con la normativa emitida por el SERCOP en septiembre de 2020, poner a disposición del público en la página web de contratación todos los contratos adjudicados desde septiembre de 2020, incluyendo la información sobre la titularidad jurídica y, cuando esté disponible, la titularidad real de las personas jurídicas que participan en la contratación pública, de forma directa y libremente accesible y fácil de usar (prevista para fines de noviembre de 2021);
3. El SERCOP, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas y la Secretaría Nacional de Planificación, emitirá lineamientos de compras para todos los sectores del gobierno con el fin de aumentar la confianza en las compras por catálogo, mejorar los procesos de compras y hacer cumplir las compras masivas y estandarizadas para la administración central. La aplicación se llevará a cabo gradualmente desde finales de 2021 (Gobierno Central, IESS) hasta finales del primer trimestre de 2022 (gobiernos subnacionales, empresas públicas), (con un inicio previsto para fines de noviembre de 2021);
4. Iniciar las auditorías independientes de los estados financieros de 2019 y 2020 de Petroecuador y Petroamazonas acordando los términos de referencia y el calendario para completar las auditorías, (prevista para fines de noviembre de 2021);
5. Iniciar las revisiones independientes de la calidad de los activos de los balances de 2019 y 2020 de todos los bancos públicos, seleccionando la empresa de terceros y acordando los términos de referencia (prevista para fines de noviembre de 2021);
6. El MEF publicará una metodología para estimar el stock de morosidad y las plantillas para informar sobre la morosidad que utilizarán las entidades del sector público (prevista para fines de noviembre de 2021);
7. Establecer el Comité Nacional de Coordinación Fiscal (CNCP) tal como se establece en la COPLAFIP (prevista para fines de noviembre de 2021);
8. Completar la actualización del registro social y ampliar la cobertura del programa de asistencia social a al menos el 80% de las familias de los tres deciles inferiores de la distribución de ingresos. (prevista para 16 de diciembre de 2021);
9. Compartir con el personal del FMI las auditorías independientes terminadas de los estados financieros individuales de 2019 y 2020 de Petroecuador y Petroamazonas (prevista hasta marzo de 2022);
10.Compartir con el personal del FMI las revisiones de calidad de los activos realizadas por terceros independientes de los balances de 2019 y 2020 de todos los bancos públicos. (prevista hasta junio de 2022);
11.Compartir con el personal del FMI los resultados de las auditorías independientes de la Oficina del Contralor General sobre los gastos fiscales de los 100 contratos públicos más importantes adjudicados durante 2020- 2021. (prevista hasta septiembre de 2022);
12.Compartir con el personal del FMI las auditorías independientes completadas de los estados financieros de 2020 de la entidad fusionada Petroecuador y Petroamazonas (auditorías de la entidad conjunta, para adaptarse a los requisitos de las NIIF) (prevista hasta octubre de 2022);
13.Ampliar la cobertura del programa de asistencia social hasta una cobertura no inferior al 70% de los tres deciles de renta más bajos por provincia y no inferior al 65% del primer decil de renta a nivel nacional. (prevista hasta diciembre de 2022);
Puede apreciarse que esta vez el FMI establece un conjunto de nuevas condicionalidades que no estaban previstas en el acuerdo original ni en la primera revisión de diciembre de 2020. Esto se debe a los incumplimientos por parte del gobierno y del equipo económico. Esos incumplimientos son, básicamente, un incumplimiento de tipo político al no haber aprobado a tiempo las reformas monetarias y financieras al Código Orgánico Monetario y Financiero, y de tipo metodológico, al no haber cumplido con los compromisos de depósitos acumulados del sector público.
En efecto, el gobierno señala en su Carta de Intención al FMI: “We are requesting a waiver of nonobservance of the performance criterion on accumulation of NFPS deposits at the Central Bank.”(“Solicitamos una exención de la inobservancia del criterio de rendimiento sobre la acumulación de depósitos del SPNF en el Banco Central.”)
Son estas circunstancias las que hacen que el FMI sea más agresivo aún que en otras oportunidades y, literalmente, marque el espacio de maniobra de las autoridades económicas, en un ejercicio de control sobre la política fiscal nunca visto.
Los riesgos del programa de consolidación fiscal advertidos por el FMI
El FMI ha construido una matriz de riesgos de carácter coyuntural, y de carácter, según ellos, estructural, en un nivel de algo riesgo y mediano riesgo para la aplicación, continuidad y normal desenvolvimiento de su programa de consolidación fiscal (o ajuste estructural) y de reformas estructurales:
Los escenarios de choque por coyuntura según el FMI, serían los siguientes:
Riesgo Alto.-“Brotes locales incontrolados de Covid-19 y un crecimiento inferior/volátil en los países afectados. Los brotes en los países de lenta vacunación obligan a nuevos cierres. La respuesta política puede verse limitada por la falta de espacio político.”
Posible Impacto.- “Un brote local incontrolado podría provocar trastornos locales masivos y poner en peligro la esperada recuperación económica.” (ibid)
Riesgo medio.-
· “Resurgimiento global de la pandemia Covid-19. Los brotes locales conducen a un resurgimiento global de la pandemia (posiblemente debido a variantes resistentes a las vacunas), lo que requiere costosos esfuerzos de contención y provoca cambios de comportamiento persistentes que hacen inviables muchas actividades.”
· “Subida de los precios de las materias primas en medio de episodios de volatilidad. Los precios de las materias primas aumentan más de lo previsto ante la debilidad del dólar estadounidense, la demanda reprimida tras la pandemia y las interrupciones de la oferta, y, en el caso de algunos materiales, la aceleración de los planes de adopción de energías renovables. La incertidumbre que rodea a cada uno de estos factores provoca episodios de volatilidad, especialmente en los precios del petróleo”
· “Falta de consenso social en torno al programa de reformas y al cambio de política”
Riesgos estructurales.- El FMI identifica con probabilidades entre medias y altas, la volatilidad del precio de los commodities, en especial el petróleo, y la migración, sobre todo venezolana, aunque el FMI reconoce que a largo plazo la migración incide positivamente en el PIB. Asimismo, el FMI reconoce como riesgo estructural las posibles catástrofes naturales, aunque no hace ninguna referencia a las catástrofes suscitadas por el calentamiento global.
Ahora bien, es necesario indicar, dentro de la visión del personal del FMI que tiende a todo ponerle números, que los indicadores de riesgo tienen la siguiente ponderación de probabilidades: “"baja" indica una probabilidad inferior al 10%, "media" una probabilidad entre el 10% y el 30%, y "alta" una probabilidad entre el 30% y el 50%.”
A fines de 2021, puede apreciarse que el riesgo alto atribuido a la continuación de la pandemia del Covid-19, por parte del FMI en su matriz de riesgos, significa que el personal del FMI nunca consultó a expertos de salud pública para construir este escenario. De hecho, para fines de 2021 y gracias a los avances científicos y el masivo proceso de vacunación a nivel mundial, la pandemia prácticamente remitió y se entró en un proceso de inmunidad de rebaño. Por tanto, no había ninguna posibilidad que la pandemia del Covid-19 represente, para la implementación del programa de consolidación fiscal, un riesgo alto, ni siquiera un riesgo medio.
Sin embargo, el riesgo de falta de consenso social en torno al programa del FMI, al que el FMI le otorgaba una plausibilidad entre el 10% y 30%, fue tan determinante que implicó, prácticamente el fracaso del programa del FMI, porque la Asamblea se negó a procesar las reformas estructurales que eran fundamentales para el cumplimiento del programa, mientras que las organizaciones sociales se preparaban para las movilizaciones.
Es decir, el personal del FMI nunca visualizó en dónde estaba el verdadero riesgo a su programa económico. Esto se debe a que el personal del FMI no tiene una buena formación en análisis político y deslinda y soslaya cualquier tipo de análisis político para sus programas de consolidación fiscal y reformas estructurales. Esto está en la formación profesional y académica del personal del FMI que no tiene la más mínima idea de los contextos políticos y de las consecuencias políticas que implican, suponen y generan sus programas y medidas económicas.
Al no tener ninguna idea de los entornos políticos y carecer de apoyo en el análisis político (en las misiones del FMI no hay ni sociólogos ni politólogos), las matrices de riesgo que el personal del FMI construye no son pertinentes incluso para el uso exclusivo del propio FMI. Es una falta recurrente en el FMI. Es una especie de autismo político que le impide intuir los contornos políticos que sitúan y generan las condiciones de posibilidad a sus programas económicos. Ya sucedió eso cuando las movilizaciones sociales en octubre dieron al traste con toda la programación económica de ese entonces y el FMI tuvo que suspender el acuerdo con el Ecuador bajo el argumento de la “notificación errónea”. La experiencia histórica tanto a nivel mundial cuanto del Ecuador, da cuenta que los programas de ajuste estructural del FMI implican un alto costo político para los partidos políticos y sus líderes que los suscriben, apoyan y ejecutan. Todo líder político que se pone la camiseta del FMI termina pagando las consecuencias de esa decisión.
Por ello, llama la atención que el FMI, ante el riesgo de la falta de consenso social al programa de consolidación fiscal, considere que la respuesta política sea “seguir involucrando al público en general, explicando los beneficios del programa de reforma”
Los errores metodológicos del FMI
El Ecuador tiene varias definiciones de tipo constitucional para el régimen de desarrollo, la política económica y, en particular, la política fiscal. El enfoque constitucional existente en el Ecuador da cuenta de una transformación conceptual importante en las nociones jurídicas del Estado de derecho liberal, hacia el Estado constitucional de derechos y justicia. Esta aclaración es importante, porque en el Ecuador el cumplimiento y garantía de los derechos se convierten en el deber-ser de la existencia misma del Estado. Es por ello que la política económica se inscribe directamente dentro del plan nacional de desarrollo que tiene como objetivo garantizar el buen vivir para todos sus ciudadanos. El Plan Nacional de Desarrollo integra de forma coherente y articulada, bajo una definición de transparencia y participación ciudadana, todas las instituciones y entidades tanto del gobierno como autónomas.
En efecto, la Constitución ecuatoriana garantiza la autonomía política, administrativa y financiera de sus gobiernos autónomos descentralizados (artículo 238 de la CRE); de las empresas públicas (artículo 315 de la CRE), del sistema de seguridad social (artículo 370 de la constitución); precisamente por ello, la Constitución del Ecuador prohíbe que se incluya en el presupuesto general del Estado los presupuestos pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados (artículo 292 de la CRE).
Estas precisiones son importantes para analizar esta definición metodológica del FMI con respecto al sector público no financiero:
“El Sector Público No Financiero (SPNF) para efectos del programa está conformado por el GC (Gobierno Central) y la CFDD (Cuenta de Financiamiento de Derivados Deficitarios), como se definió anteriormente, los Gobiernos Autónomos Descentralizados (incluyendo gobiernos municipales, gobiernos provinciales y juntas parroquiales), los Fondos de Seguridad Social (incluyendo IESS, ISSFA, ISSPOL y BIESS), Empresas Estatales no Financieras (…), Banco de Desarrollo de Ecuador (BDE) así como las cuentas relacionadas con los pagos a los operadores privados de concesiones petroleras (Ministerio de Energía y Recursos Naturales no Renovables). El Banco Central de Ecuador queda fuera del perímetro del SPNF”
Como puede apreciarse, el enfoque metodológico del FMI está en clara contradicción del texto constitucional del Ecuador. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados no pueden formar parte del Sector Público No Financiero, porque ello significaría que pierden su estatuto de autonomía constitucional. De la misma forma con la seguridad social. En definitiva, el sistema de cuentas fiscales elaborado por el FMI no corresponde a los lineamientos constitucionales y legales del país. Es por ello la divergencia de datos y las contradicciones entre estos datos. Un ejemplo de ello es lo que el FMI denomina: balance primario no petrolero del sector público no financiero.
Según el FMI: “El saldo primario no petrolero del SPNF se define como el total de los ingresos no petroleros menos los gastos primarios no petroleros”
Por ello existen problemas con la denominada “cuenta 99” del catálogo de cuentas del Ministerio de Economía y Finanzas, porque registra una actividad petrolera como parte de los gastos permanentes, lo cual está prohibido por la Constitución y por la ley. En efecto, para calcular el subsidio a los combustibles y registrarlos en la cuenta de Financiamiento de Derivados Deficitarios (CFDD), el FMI comete una trasgresión y manipulación fiscal importante: registra la producción, comercialización e importación de derivados de hidrocarburos pero no registra la exportación de esos derivados de hidrocarburos. Es por ello que en la cuenta CFDD aparece un déficit al que el FMI le atribuye como subsidio a los combustibles y sobre el cual estructura su estrategia de consolidación fiscal. Si se añade la cuenta CFDD la exportación de derivados de petróleo, el subsidio a los combustibles desaparece y, con él, se queda sin piso la estrategia de consolidación fiscal sustentada en el encarecimiento arbitrario de los precios de los combustibles.
Conclusiones
En primer lugar puede advertirse que el gobierno de Guillermo Lasso está totalmente comprometido con la estrategia de consolidación fiscal y reforma estructural diseñada por el FMI: “El Gobierno de Ecuador sigue plenamente comprometido con el acuerdo ampliado de 27 meses en el marco del Servicio Ampliado del Fondo (SAF), aprobado por el Directorio Ejecutivo del FMI el 30 de septiembre”
Conforme lo expresa el mismo gobierno de Guillermo Lasso al FMI: “llevaremos más Ecuador al mundo, y más mundo al Ecuador”
El nuevo gobierno de Guillermo Lasso retomará, pues, el programa de ajuste estructural con el FMI, en el punto en el que lo había dejado Lenin Moreno. Y la tarea pendiente más importante son las reformas fiscales y tributarias, además de otras iniciativas. Es por ello que la primera declaración que hace el gobierno de Guillermo Lasso al FMI sea retomar, justamente, la reforma fiscal:
“En este sentido, emprenderemos una importante reforma fiscal centrada en la equidad y el crecimiento sostenible. Los que más ganan deberían contribuir más. El actual sistema de impuesto a la renta carece de progresividad y permite grandes deducciones en toda la escala de ingresos. Por ello, nos aseguraremos de que se reformen las deducciones y los tramos del impuesto a la renta para garantizar una mayor progresividad. Además, buscaremos aumentar la base tributaria y combatir la evasión fiscal, impulsando a los ecuatorianos con ingresos y activos en el exterior a declararlos a nuestro Servicio de Rentas Internas (SRI).”
Pero estos nuevos ingresos que se calculan entre el 0,7% del PIB y el 0,9% del PIB, no se trasladarán en absoluto hacia el gasto corriente ni el gasto de inversión. En realidad forman parte del esfuerzo fiscal por generar ahorros forzosos que consoliden la capacidad de pago a los acreedores externos así como las transferencias directas a los bancos privados, como se explicará más adelante.
Es por ello que el gobierno se compromete a identificar “acciones concretas para mejorar la eficiencia de la contratación pública y generar ahorros fiscales para apoyar la consolidación fiscal”
En otras palabras, el gobierno de Lasso plantea un ajuste total para su mandato en cuanto a gasto público del 5,7% del PIB, más ingresos adicionales de 1,8% del PIB. Con datos del año 2021, esto significa un ahorro forzoso de 7.800 millones de dólares para el periodo 2021-2025. Ahora bien, el gasto público, sea corriente o de inversión, tiene obvias consecuencias macroeconómicas. Esas consecuencias que, además, pueden ser medidas y comprobadas empíricamente, la teoría económica las conoce como los multiplicadores fiscales.
En un estudio del año 2013, el economista jefe del FMI, Olivier Blanchard, conjuntamente con Daniel Leigh, realizaron un estudio econométrico y encontraron que, en circunstancias de crisis por disminución de la demanda, el multiplicador fiscal es de alrededor de 3,2 veces positivas
Con esas precisiones, podemos calcular que el costo del ajuste por el lado del gasto, sería de más 19.000 millones de dólares, para el periodo 2021-2025. Así, este programa se convierte en el ajuste más agresivo y radical de cuantos programas de ajuste se hayan impuesto en el Ecuador, y en América Latina, en las últimas décadas.
Es por ello que las expectativas de crecimiento económico del Ecuador son tan débiles: 2,8 % en promedio para los próximos cuatro años según los cálculos del FMI. Mientras que los países de la región que no tienen programas de consolidación fiscal crecen a ritmos superiores, el programa de consolidación fiscal impide el crecimiento de la economía, la distribución del ingreso, y la dotación de servicios públicos, sobre todo, a los sectores más vulnerables, al tiempo que castiga a las clases medias y las somete a un escenario de empobrecimiento relativo en el mediano plazo.
De otra parte, los ahorros forzosos en el sector público, crean comportamientos oportunistas, deterioran los servicios públicos y estimulan la conformación de redes de corrupción. Alejan a los ciudadanos de servicios públicos de calidad y enajenan la solidaridad entre la sociedad y su sector público. Los y las ciudadanas, miran con recelo al sector público al que acusan de ineficiente, burocrático, pesado, controlador y que se convierte más en una carga que en un servicio. Es una sensación legítima, porque, por decir algo, un sencillo trámite que antes duraba pocos minutos, ahora puede extenderse por varias horas e incluso días, (v.g. el trámite para sacar un documento de identidad, un pasaporte, una licencia de conducir, etc.). Esta molestia a los ciudadanos se traslada hacia un desprecio y malestar a todo el gobierno y todo el sector público. Se logra, de esta manera, un consenso sobre la necesidad de reducir aún más al Estado al que todos lo consideran más como parte del problema que como su solución.
Existe, de otra parte, un evidente sesgo regresivo en materia de derechos por parte de la administración de Guillermo Lasso y, por supuesto también del FMI, porque visualizan a la nómina pública como una amenaza: “El aumento de los funcionarios y de los salarios en los últimos quince años era insostenible... Nuestro plan es frenar el crecimiento de la masa salarial”
Pero el incremento de la nómina pública, en los últimos quince años, tiene que ver con el incremento de las demandas sociales, derechos adquiridos y nuevos marcos jurídicos desarrollados por la sociedad, y siempre se trató de un gasto que estuvo debidamente financiado en conformidad con el artículo 286 de la Constitución que establece que los ingresos permanentes financiarán gastos permanentes.
Del total de la nómina, cerca del 90% tiene que ver con educación, salud, seguridad interna y externa, administración de justicia, y programas de inclusión social. No se puede afirmar que se trata de un “crecimiento insostenible” de la nómina pública porque no corresponde ni a la realidad ni a la sustentabilidad económica, financiera y fiscal que implica. La reducción de la nómina pública, en realidad, es regresiva en derechos y puramente ideológica.
Por otro lado, los recursos del FMI nunca fueron destinados para satisfacer las necesidades más apremiantes del país. Se depositaron directamente en las reservas internacionales del Banco Central (“the SDR allocation had the effect of increasing international reserves, an asset on the BCE’s balance sheet”).
Sin embargo, el centro neurálgico del programa de consolidación fiscal está en las denominadas “reformas estructurales”, es decir, en la participación del sistema político en la aprobación de las leyes y cambios normativos demandados por el FMI. De esas reformas estructurales una de las más importantes es, sin duda alguna, las reformas laborales. Es por ello que el gobierno de Lasso, establece lo siguiente: “Estamos preparando un nuevo proyecto de ley (Ley de Oportunidades Laborales) para fomentar el empleo en el sector privado, en particular para aquellos que actualmente se encuentran en el sector informal (en su mayoría mujeres y jóvenes) que carecen de cualquier mecanismo de protección social”. (FMI 2021, 93), que será presentado “a la Asamblea Nacional en septiembre, para que sea promulgado a finales de octubre”, (FMI 2021, 81). Este proyecto de ley pretende: “aumentar la flexibilidad de los acuerdos laborales, reducir la rigidez del trabajo a tiempo parcial y los contratos temporales, y la equidad general en el mercado laboral, incluida la dimensión de género”. (FMI 2021, 93).
Efectivamente, el gobierno presentó el 24 de septiembre, conforme el cronograma establecido anteriormente con el FMI, el proyecto de ley económico-urgente: “Ley Orgánica de Creación de Oportunidades, Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal”, con un total de 335 artículos, once disposiciones generales, y 15 disposiciones transitorias. Se trataba de la jugada más audaz y más radical del gobierno y que, mutatis mutandis, recordaba aquella intención que tuvo Lenin Moreno de aprobar un conjunto de reformas neoliberales de una sola vez en octubre-noviembre de 2019, en la entonces denominada “Ley de Crecimiento Económico” y que también fracasó en ese momento.
La Asamblea Nacional decidió devolver el proyecto de ley porque no contempla la unidad de materia que establece el artículo 136 de la Constitución. El programa de consolidación fiscal, en consecuencia, se queda trunco. El gobierno ha insistido en que dará una “batalla democrática” (son sus términos), para que la Asamblea apruebe estas reformas. Pero el gobierno no tiene los votos suficientes en la Asamblea para aprobarlas. Como ya se había mencionado, el desprecio que tiene el FMI al análisis político y sociológico esta vez le pasa la factura.
El ambiente político, institucional, social, económico y jurídico está en tensión por la necesidad imperiosa del gobierno por cumplir con los acuerdos con el FMI, en un contexto en el cual no tiene capital ni político ni social para hacerlo. Esto debilita aún más el margen de gobernabilidad del régimen, y crea un ambiente de confrontación social, institucional y política evidente. La devolución del proyecto de ley económico urgente de “Creación de Oportunidades”, más las rupturas del diálogo con la CONAIE, y la confrontación del gobierno con la Asamblea Nacional, ponen al sistema político ecuatoriano al borde del abismo.
No solo que este programa plantea el ajuste más radical en toda la región y con todos los programas anteriores (quizá la excepción sea el ajuste de 1994), sino que además crea las condiciones de posibilidad para el conflicto político y social. Tal como está el escenario y como se ha descrito en el análisis de este instrumento de segunda y tercera revisión, será muy difícil que el gobierno pueda tener el margen de maniobra para cumplir sus acuerdos con el FMI. Lo más probable es que este acuerdo SAF-20, tenga a la larga el mismo destino que el acuerdo anterior SAF-19 que fue derrotado por la movilización social de octubre de 2019.
Bibliografía
Blanchard, Olivier, y Daniel Leigh. «Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers.» IMF Working Papers WP/13/1.junio de 2013. https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp1301.pdf (último acceso: 10 de octubre de 2021).
IMF (a). IMF Country Report No. 21/228 . International Monetary Fund, Washington: IMF, 2021.
IMF (b). IMF Country Report No. 19/79 .International Monetary Fund, Washington: IMF, 2019.
IMF (c). IMF Country Report No. 19/379 .International Monetary Fund, Washington: IMF, 2019.
IMF (d). IMF Country Report No. 20/178 .International Monetary Fund, Washington: IMF, 2020.
IMF (e). IMF Country Report No. 20/286 .International Monetary Fund, Washington: IMF, 2020.
Alesina, Alberto, Silvia Ardagna, y Jordi Galí. «Tales of Fiscal Adjustment.» Economic Policy(Oxford University Press) 13, nº 7 (Oct 1998): 487-545.
entrada de Pablo Dávalos @ 20:55
1 comentarios
1 comentarios:
Gracias por su aporte al Pueblo ecuatoriano.realmente el Psis se va al despeñadero
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