Economía Política del Proyecto de Ley Económico Urgente para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal

 Economía Política del Proyecto de Ley Económico Urgente para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal

 

Pablo Dávalos

 

1. Antecedentes.

El 28 de octubre de 2021, el Presidente de la República, Guillermo Lasso Mendoza, envió a la Asamblea Nacional, el proyecto de ley con el carácter de económico urgente: “Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal tras la Pandemia Covid-19”. De acuerdo a la Constitución y la ley, la Asamblea Nacional del Ecuador, tiene un plazo de treinta días para presentar un informe sobre este proyecto de ley y someterlo a votación en el pleno de la Asamblea.

El envío de este proyecto de ley en un contexto atravesado de tantos vectores como las filtraciones de los Pandora Papers y la vinculación del Presidente del Ecuador Guillermo Lasso Mendoza, con una densa y complicada red de fideicomisos y compañías de responsabilidad limitada (LLC por sus siglas en inglés), en varios paraísos fiscales y durante varias décadas, que motivaron un informe de la Asamblea Nacional que concluye que hubo el incumplimiento de leyes específicas que le impedirían incluso ser Presidente de la República, así como las movilizaciones sociales de organizaciones indígenas y de otros sectores, que reclaman por la eliminación de los subsidios a los combustibles y otras medidas neoliberales del régimen, no fueron obstáculos para que el Presidente Guillermo Lasso Mendoza envíe este proyecto de ley económico urgente a la Asamblea, lo que da cuenta de sus prioridades y de la forma por la cual articula su estrategia política.

El Presidente Guillermo Lasso Mendoza y su equipo económico, enviaron este proyecto de ley para cumplir con los acuerdos establecidos con el FMI en la última revisión al programa de Servicio de Financiamiento Ampliado (SAF por sus siglas en inglés), que el Ecuador tiene con esta institución financiera internacional desde el año 2020. De conformidad con los acuerdos suscritos, el gobierno tenía que haber enviado ya en septiembre este proyecto de ley para que a fines de octubre pueda ser aprobado y publicado en el registro oficial como ley de la República. Entonces, el apuro del gobierno se debe al hecho de cumplir con esta condicionalidad establecida con el FMI.  

Un análisis de este programa SAF con el FMI y las condicionalidades que el gobierno tiene que cumplir puede ser leído en: “FMI-Ecuador: Nuevas condicionalidades para un gobierno en crisis. Análisis de documento: Segunda y Tercera Revisión del acuerdo de financiamiento extendido (SAF) entre el Ecuador y el FMI, de octubre de 2021”. Ver: (https://www.blogger.com/blog/post/edit/319206860678126188/821437173175322066).

El temor del gobierno es que si este proyecto de ley económico-urgente, por cualquier eventualidad, no se apruebe, el FMI puede poner puntos suspensivos sobre la continuidad del programa SAF, lo que significaría un inmediato castigo de los mercados financieros internacionales que pueden aumentar el riesgo país y disminuir, por tanto, el precio de los bonos soberanos emitidos por el gobierno en los mercados secundarios.

En consecuencia, una primera advertencia con respecto a este proyecto de ley económico urgente es que nada tiene que ver con las prioridades de la economía ecuatoriana sometida, además, a una grave recesión interna con un fuerte nivel de desempleo y empobrecimiento sino, más bien, con las condicionalidades establecidas directamente por el FMI y el programa de consolidación fiscal y reforma estructural que diseñaron para el Ecuador.

Para comprender ese engranaje interno de la ley se necesita un ejercicio que vaya más allá del texto de la ley y lo sitúe en su contexto más amplio, es decir, una visión de economía política crítica. Ese será el tenor del presente análisis

2. La propuesta de ley económica urgente

La propuesta de ley económica urgente de Desarrollo Económico,  contiene 207 artículos, ocho disposiciones generales, quince disposiciones transitorias, una disposición interpretativa, y una disposición derogatoria, y propone una serie de reformas a varias leyes, como la Ley de Régimen Tributario Interno, el Código Tributario, el Código Orgánico Monetario y Financiero, el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, el Código Orgánico Administrativo, el Código Orgánico General de Procesos, la Ley Orgánica de Fomento Productivo, la Ley de Telecomunicaciones, la Ley de Hidrocarburos, el Código Orgánico de Producción, Comercio e Inversiones, la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria, el Código Orgánico de la Función Judicial, la Ley Orgánica de Regulación y control del poder de mercado, la Ley Orgánica de Emprendimiento e Innovación, entre las más importantes. 

Esta ley, a pesar de sus evidentes contradicciones constitucionales, como se demostrará más adelante, pasó por el filtro de la Unidad Técnica Legislativa de la Asamblea Nacional, quien recomendó su respectivo trámite a la Asamblea.

El proyecto de ley empieza con la definición del objeto y finalidad de las Contribuciones temporales para el impulso económico post-Covid-19(Art. 3). Para el efecto establece la Contribución Temporal al Patrimonio de las Personas Naturales y también una Contribución Temporal sobre el Patrimonio de las Sociedades(Art. 4), que se cobraría solamente en el periodo fiscal 2022 y 2023. 

En el primer caso se aplica a las personas que posean un patrimonio individual superior a un millón de dólares que pagarían 2.000 dólares como fracción básica y 1,5% sobre la fracción excedente (Art. 5). Se excluyen de este pago los valores que se posean como acciones u otras formas de posesión en sociedades (porque pagarían, se supone, la otra contribución prevista). 

La contribución temporal sobre el Patrimonio de las Sociedades, en cambio, es a partir de los cinco millones como patrimonio neto y pagará un 0,8%. El patrimonio neto se calcula de la diferencia entre los activos y los pasivos. Se prevé que se recaudarían 728,49 millones de dólares por la aplicación de ambas contribuciones temporales (Informe Técnico No. MEF-SP-SPF-SGEI-2021-028, del 28 de octubre de 2021).

Luego de ello, se propone uno de los temas más controversiales de este proyecto de ley y es el denominado Régimen Impositivo, Voluntario, Único y Temporal para la Regularización de Activos en el Exterior. Es un régimen tributario para que todas aquellas personas que mantienen activos en el exterior de cualquier clase, como fideicomisos en off shore en paraísos fiscales, por ejemplo, puedan repatriar esos capitales, lo que abre una ventana a la regularización de activos de origen ilícito y susceptibles de formar parte de entramados de corrupción, evasión de impuestos, y crimen organizado, como se analizará con más detalle más adelante.

Luego de esta controvertida propuesta, la ley reforma el Régimen Tributario Interno, en dos líneas básicas: de una parte plantea una serie de exenciones tributarias al IVA e ICE para productos como autos eléctricos y productos de higiene femenina, que representarían un costo para el país de 48,72 millones de dólares en tributos que dejarían de recaudarse por estas exenciones (14,33 millones por ICE y 34,39 millones por IVA); pero, de otra parte, establece una nueva metodología para el cálculo para las rebajas en Impuesto a la Renta por gastos personales (Art. 40), y establece una nueva tabla del impuesto a la renta sobre la fracción básica y la fracción excedente; en esta nueva metodología de cálculo se disminuyen las rebajas en gastos personales de 14.475 USD que es el techo de gastos personales, a un nuevo techo que se calcula esta vez en 2.409 USD. De esta forma, quienes entran dentro de la fracción imponible, mientras menor sea su ingreso más impuesto a la renta pagan. A pesar que afecta al impuesto a la renta que de por sí es progresivo, el diseño de estas reformas está hecho para ser regresivo. El gobierno espera recaudar con este cambio de metodología, 781,27 millones de dólares que provendrían directamente de la clase media.

En el artículo 66 del proyecto de ley económico-urgente, de otra parte, se crea el régimen simplificado para emprendedores y negocios populares (RIMPE) que facturen hasta 300 mil dólares anuales y para un periodo de tres años. La propuesta no reforma ni elimina el impuesto al 2% a los ingresos brutos de las microempresas establecido en la Ley de Simplificación y Progresividad Tributaria aprobada por la Asamblea y publicada en el Registro Oficial el 31 de diciembre del año 2019. Más bien lo armoniza con las nuevas disposiciones. 

En el artículo 67, el proyecto de ley económico-urgente, define una “forma jurídica” con amplias capacidades discrecionales para los contribuyentes que están en litigio con el Estado por impugnación de responsabilidades fiscales atribuidas, o por deudas tributarias establecidas.

Sin embargo, del conjunto de reformas y propuestas que plantea este proyecto de ley económico urgente, el centro de gravedad radica, básicamente, en dos ejes: el primero de ellos es la regularización de activos en el exteriory, el segundo, son las reformas a la ley de régimen tributario interno. Estos ejes son importantes, porque el primero de ellos explica y contextualiza a las reformas al Código Tributario, al Código Orgánico de la Producción Comercio e Inversiones y, por extensión, las reformas a la Ley de Hidrocarburos y a la Ley Orgánica de Telecomunicaciones; mientras que el segundo eje esté en plena relación con el programa de consolidación fiscal del FMI y su centro de referencia está en la Disposición General Séptima que establece que los recursos que se generen por la aplicación de esta ley no deben ser considerados como ingresos permanentes y, por tanto, están por fuera de todo criterio de preasignación.

El Régimen Impositivo voluntario, único y temporal para la regularización de activos en el exteriorle plantea al país problemas de tipo ético porque intenta legalizar a capitales que fugaron de la economía nacional y cuyos orígenes no son muy claros; de hecho, el mismo proyecto de ley está consciente de eso y traza una línea demarcatoria con: (i) las personas que tengan sentencia condenatoria ejecutada por delitos contra el régimen de desarrollo, delitos contra la eficiencia de la administración pública, delitos contra la administración aduanera y/o delitos económicos (Art. 20.b); (ii) y los funcionarios públicos, así como los países de alto riesgo designados como tales por el GAFI (Art. 20, b. y c.). 

Justo por ello, en la Disposición General Segunda se establece que si las personas que se acogen a este régimen de regularización y hayan sido posteriormente declarados penalmente responsables de cometimiento de delitos de terrorismo, lavado de activos, tráfico de armas de fuego, armas químicas, biológicas e incluso nucleares, delincuencia organizada, secuestro, trata de personas, entre otros delitos, el Servicio de Rentas Internas “procederá a la reliquidación de los tributos que le correspondan”.

En definitiva, esta reforma abre la puerta a la regularización de la corrupción y del blanqueo y lavado de capitales. Esto genera una señal para el blanqueamiento de capitales no solo del Ecuador sino del resto del mundo, que pueden encontrar una ventana para las actividades del blanqueo y lavado de dinero. Con esta reforma, por tanto, se genera un riesgo moral sobre el conjunto de la economía, se altera el derecho a la seguridad jurídica establecido en el Art. 82 de la Constitución y se alteran de manera importante, además, los equilibrios macroeconómicos, porque el sector real de la economía ecuatoriana, y con el contexto de recesión y crisis, no tiene la economía de escala para absorber a esos flujos de capital.

El problema es más grave porque las reformas al Código Orgánico de la Producción Comercio e Inversiones, que regula el estatuto de los inversionistas y las controversias internacionales de inversión, puede generar una cobertura de protección jurídica a estos flujos de capital que provendrían del blanqueo y lavado de activos, como inversión directa. Retomaré más adelante este análisis. 

De otra parte, las reformas a la ley de régimen tributario interno cambian la forma de cálculo del impuesto a la renta de tal manera que generan un peso adicional para las personas que tienen un ingreso superior al salario mínimo y multiplican el pago del impuesto a la renta, pero en una forma regresiva, es decir, mientras más dinero ganan las personas, menor es la proporción que pagan en impuesto a la renta. 

Un ejemplo quizá valga al respecto, mientras que una persona que gane 2.500 USD al mes, que es el salario promedio de un profesional de clase media que trabaja tanto en el sector público como en el sector privado, con el proyecto de reforma está obligado a pagar un valor 11 veces mayor de lo que pagaba antes de este proyecto de reforma, una persona con un salario de 4.500 USD, solamente paga 1,4 veces más de lo que pagaba en impuesto a la renta antes de este proyecto de reforma. 

Como puede apreciarse, es un golpe directo a la clase media. Ahora bien, si la clase media por sus ingresos tiene capacidad de consumo, y este consumo es el que permite que los comercios e industrias puedan consolidarse, si se reduce el ingreso a las clases medias, por definición se reduce su capacidad de consumo y, por tanto, se reducen los niveles de ventas de comercios e industrias. Es decir, el proyecto de reforma fiscal tiene un sesgo recesivo, porque no apunta a los sectores de más altos ingresos, sino más bien a aquellos de ingresos medios.

Pero lo más importante no es solamente el sesgo recesivo del proyecto de reforma sino la manera por la cual se neutralizan los efectos de esta reforma sobre el programa de consolidación fiscal. 

En efecto, de acuerdo al artículo 286 de la Constitución del Ecuador, los ingresos permanentes, es decir, aquellos que provienen de impuestos y tasas cobradas por el Estado, deben financiar los gastos permanentes, es decir, todo el gasto del Estado que no generan acumulación de capital o activos públicos (Art. 79 COPLAFIP). 

El gasto permanente, en consecuencia, es todo el gasto del Estado que no va a financiar la obra pública o el pago de deuda pública, sino el funcionamiento continuo y permanente del Estado.  Un tercio de ese gasto permanente representa la nómina pública que, en el Ecuador, corresponde al 6% de la Población Económicamente Activa. 

De esa nómina pública, a su vez, el noventa por ciento corresponde al sector social y al sector de seguridad (policía y ejército). Como puede verse, no existe un “Estado obeso”; tampoco existe un excesivo gasto corriente o una nómina pública en exceso. El egreso permanente del Estado, en virtud que siempre es exactamente igual o menor al ingreso permanente, no influye ni directa ni indirectamente en el resultado primario, por tanto, en el déficit fiscal.

Si la Constitución establece que el ingreso permanente debe financiar el gasto permanente, y si la reforma a la ley de régimen tributario interno altera el pago del impuesto a la renta, además que las contribuciones temporales para el impulso económico y la regularización de activos en el exterior posibilitan que el Estado incremente sus ingresos permanentes, en aproximadamente 1.406 millones de dólares (Informe Técnico MEF-SP-SPF-SGEI-2021-028), esto significa que por regla constitucional estos 1.406 millones de dólares deben alimentar el gasto corriente y, además, cumplir con las preasignaciones constitucionales y legales, esto es, el 21% de esos ingresos adicionales deben ir a los gobiernos autónomos descentralizados (GAD), mientras que el 11% de esos nuevos ingresos deben ir a las universidades, entre otras preasignaciones.

Pero si esos recursos van a los GAD y a las universidades, además de incrementar el gasto corriente (que pasaría, de acuerdo a la proforma presupuestaria para el año 2022, de 21,8 mil millones de dólares a 23,2, mil millones de dólares), entonces se caen las metas de ajuste y reducción del gasto corriente que habían sido diseñadas por el FMI. 

En efecto, si se revisan las condicionalidades y los acuerdos que el FMI había establecido para el Ecuador en su última revisión del programa de consolidación fiscal, se puede constatar que el FMI condicionó una “reducción acumulada del gasto primario de 4,2 % del PIB en 2022-2025” (IMF (a) 2021, 16). Para ello, el FMI condiciona reducir en 1,5% del PIB (más de 1.500 millones de USD) en adquisición de bienes y servicios para el sector público e inversiones de capital; reducción del crecimiento nominal de la masa salarial del 9,1% del PIB al 8,2% del PIB en 2025, lo que significaría una reducción de alrededor de 50.000 empleos públicos (alrededor del 10% de la nómina actual); ahorros forzosos en el sistema de compras públicas en alrededor de 1,5% del PIB (más de 1.500 millones de dólares), para el periodo 2022-2025 (IMF (a) 2021, 17); y reducir el gasto en bienes y servicios del 4% del PIB en 2021 al 3% del PIB en 2025, y reducir la inversión pública del 7,3% del PIB en 2021 al 6,1% en 2025 (IMF (a) 2021, 17).

Por ello, la adición de 1,4% de ingresos al gasto corriente simplemente desbarata todas las condicionalidades y todos los cálculos del FMI y haría imposible la consolidación fiscal; es decir, el FMI no tendría argumentos para la reducción de la nómina, ni tampoco para la reducción de programas sociales ni la reducción de presupuestos para las universidades, ni para el sistema de educación, ni para el sistema de salud, o la administración de justicia, porque existirían los recursos fiscales suficientes para su financiamiento.

Entonces, para evitar que el programa de consolidación fiscal se desmorone, se añade la Disposición General Séptima. Esta Disposición establece que los recursos obtenidos por las contribuciones temporales del proyecto de ley no se registrarán como ingresos permanentes. La pregunta es: si no se registran como ingresos permanentes, a pesar que provienen de impuestos directos, entonces ¿cómo se registran? 

La idea del gobierno es registrar esos ingresos por debajo del resultado primario, es decir, en aquella parte del presupuesto que se conoce “bajo la línea” y que tiene que ver con el financiamiento del resultado primario. Pero, ¿qué significa eso? Que el gobierno quiere trasladar esos recursos directamente a los fondos de ahorro y a las reservas internacionales y, de ahí, trasladarlas de forma directa, en virtud del artículo 33 que define la “regla de respaldo” en el Código Orgánico Monetario y Financiero, hacia la primera cuenta del balance del Banco Central. Esta primera cuenta del balance del Banco Central tiene como objetivo respaldar con recursos públicos los pasivos de los bancos privados.

Por ello, esta Disposición General Séptima entra en contradicción directa con la Constitución y su artículo 286. No se puede alterar una regla constitucional con una disposición legal. No hay razón alguna para evitar que el nuevo ingreso permanente financie el gasto permanente. De hecho está para eso. Las personas pagan impuestos para que esos impuestos se traduzcan de una forma u otra en servicios públicos. Cuando la Disposición General Séptima establece que los nuevos ingresos no deberán ser considerados como ingresos permanentes y no pueden ser objeto de preasignación alguna, está violentando el orden jurídico y la Constitución de manera directa.

He tratado de comprender esa compleja relación entre el orden jurídico de un país, en este caso el Ecuador, con las condicionalidades del FMI en el texto: “La “sala de máquinas de la Constitución ecuatoriana de 2008 ¿Quién tiene la llave?” publicado el 12 de junio de 2021 y que puede leerse en el siguiente enlace: (https://www.blogger.com/blog/post/edit/319206860678126188/1219712996166595509?hl=es). 

En todo caso, el expediente de provocar mutaciones constitucionales ilegítimas y desvirtuar el texto constitucional forma parte ya de la trayectoria de imposición del FMI sobre el país y el asentimiento cómplice de la Corte Constitucional del Ecuador. Se lo hizo con la aprobación de la Ley para el Ordenamiento de las Finanzas Públicas aprobada a mediados de 2020, y que suprime la autonomía constitucional que tienen los gobiernos autónomos descentralizados, las universidades, el sistema de seguridad social. Se lo hizo con las reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero, aprobado en abril de 2021 cuando se estableció la autonomía del Banco Central.

Economía política del lumpen-neoliberalismo

Para comprender el conjunto de transformaciones jurídicas que lleva adelante el gobierno de Guillermo Lasso, y que tienen referencia con una serie de decretos presidenciales que privatizan la industria petrolera, el sector eléctrico, que abren la inversión a la minería abierta a gran escala, que alteran la forma de la contabilidad fiscal, entre otros, y que convergen con el proyecto: “Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal tras la Pandemia Covid-19”, es necesario formular una hipótesis de base. 

Para la presente reflexión se parte de la hipótesis que existe una transición del neoliberalismo de financiarización, es decir, el proceso de acumulación sustentado en el capital bancario-financiero, importador y transnacional, que de alguna manera había caracterizado los procesos de acumulación desde el inicio de la dolarización en el año 2001, hacia un proceso de acumulación por la vía del lumpen-neoliberalismo, caracterizado por la integración de capitales provenientes de la corrupción, la evasión fiscal y el crimen organizado, y que por la vía de las privatizaciones y las desregulaciones se integran a los procesos de acumulación para su legalización y regularización en la economía.

Para demostrar esa hipótesis se utiliza como marco heurístico el proyecto de : “Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal tras la Pandemia Covid-19”, en el cual se pueden analizar, al menos, los siguientes grandes procesos que le son correlativos:

(1)El enmascaramiento de las responsabilidades fiscales de los grandes grupos económicos a través de las “Contribuciones temporales para el impulso económico y sostenibilidad fiscal post-Covid-19” (Art. 4), que establece la “Contribución Temporal al Patrimonio de las personas naturales” (Art. 5), y la “Contribución Temporal sobre el Patrimonio de las Sociedades” (Art. 9), porque les permite a los grandes grupos económicos, trasladar directamente ese impuesto a su modelo de negocios y de ahí a sus clientes, habida cuenta del grado de monopolización y dominancia de mercado que poseen;

(2)La articulación, integración y seguridad jurídica a capitales provenientes de la corrupción a través de la regularización de activos en el exterior (Art. 15), y la apertura concomitante del sector petrolero (Título X), el sector de turismo para las Islas Galápagos (Título VII) y el sector de las telecomunicaciones (Título IX), entre otros, a través de su conversión en inversión y sometida a las “buenas prácticas regulatorias” (Art. 184);

a) Monopolio, concentración del ingreso y grupos económicos

La economía ecuatoriana es altamente monopólica y con empresas que tienen un gran nivel de poder y dominancia de mercado. En casi todos los sectores económicos existe o una sola empresa (monopolio), o un pequeño conjunto de empresas (holding) que controlan ese mercado y que imponen los precios sobre ese mercado. En el Ecuador, los precios se estructuran sobre la renta de monopolio y de dominancia de mercado, antes que sobre la lógica de los costos primos marginales y la competencia. Estos monopolios y empresas con dominancia de mercado, generalmente están articuladas dentro de grupos económicos que tienen una lógica de propiedad accionaria en un pequeño número de accionistas que las controlan. Los grupos económicos tienen la tendencia a ser controlados por familias o grupos familiares que provienen de una misma línea, generalmente, paterna.

El Servicio de Rentas Internas ha identificado 301 grandes grupos económicos en la economía ecuatoriana, que pertenecen a: 1.071 personas naturales; 336 personas extranjeras; 6.031 sociedades nacionales; 1.676 sociedades extranjeras; 46 instituciones financieras; 55 medios de comunicación; 456 integrantes de los grupos económicos están domiciliados en paraísos fiscales, y 396 de ellos están integrados a off shore de los Panamá Papers (SRI 2021). Entre los grupos económicos con el mayor número de integrantes en paraísos fiscales están: Almacenes Juan Eljuri (45); Tesalia Springs Company (26); Baker Hughes International Branches (18); Exportadora Bananera Noboa (17); Consorcio NOBIS (14), KFC (13), OCP Ecuador (12), entre las más importantes (SRI 2021).

Según datos del SRI, estos 301 grupos económicos, reportaron, con datos de fines de 2019: 71.743 millones de dólares en ingresos en 2019; 1.771 millones de dólares en pago del impuesto a la renta en 2019 (que corresponde al 2,47% de su volumen de ingresos); 130.327 millones de dólares en activos; 48.214 millones de dólares en patrimonio neto; y transfirieron al exterior (fuga de capitales) 9.440 millones de dólares en 2019. En ese mismo año tenían una deuda generada con el SRI por 1.292 millones de dólares (SRI 2021).

En consecuencia, la Contribución Temporal al Patrimonio de las Personas Naturales y la contribución temporal sobre el Patrimonio de las Sociedades (Art. 4), en los términos que plantea el proyecto de ley económico-urgente, no altera para nada la estructura de ingresos, propiedad, y estructura monopólica y de dominancia de mercado que existe en la economía ecuatoriana. La contribución temporal del 0,8% del impuesto al patrimonio no afecta en absoluto la estructura de los 48,2 mil millones de dólares que tienen en patrimonio los grandes grupos, pero es tan pequeña que ellos pueden externalizar el costo de esa contribución, a través de la manipulación de los precios relativos, directamente hacia la sociedad. 

b) la lumpen acumulación del neoliberalismo

La estructura económica del Ecuador, como puede apreciarse de los datos anteriores, está prácticamente concentrada entre grandes grupos económicos que controlan casi todas las cadenas de producción, distribución y comercialización, y que inciden de forma directa sobre el consumo. El dominio de los grupos económicos es casi total tanto sobre el sector real de la economía, cuanto sobre el sector financiero. Ahora bien, la propuesta de regularización de activos en el exterior, abre las posibilidades para que capitales que fugaron del país por diferentes razones, puedan retornar e integrarse a la economía nacional.

Son capitales con una gran economía de escala y que, por su tamaño, pueden distorsionar la estructura económica actual y su distribución entre los grandes grupos económicos. Esos capitales que ingresarían al país bajo el esquema de regularización de activos en el exterior, pueden integrarse a la economía, sea desde el sector financiero o el sector real. Pero en ambos sectores existe dominancia de mercado por parte de los grupos económicos. Es decir, los grupos económicos pueden abrir un intersticio en esos mercados siempre y cuando ello no generen riesgo en las estructuras de propiedad accionaria, o siempre y cuando sean ellos mismos los que aprovechan la regularización para traer sus propios capitales.

Pero si esos capitales retornan y habida cuenta de la altamente concentrada estructura económica del mercado, y que las posibilidades de la acumulación de capital están prácticamente definidas tanto en el sector real cuanto en el sector financiero, y para evitar una sobreacumulación que genere una caída de la tasa de ganancia, el único nicho disponible que tendrían los capitales que ingresarían por la regularización de activos en el exterior, sería su participación en la privatización de la infraestructura del Estado. 

Es desde esa lógica que pueden comprenderse al menos cuatro reformas importantes previstas en este proyecto de ley: (i) las reformas a la ley de telecomunicaciones que abre nichos de mercado para nuevas inversiones (Título IX del proyecto de Ley); (ii) las reformas a la ley de hidrocarburos que separa la explotación de la exploración de petróleo, de tal manera que se puedan transferir los campos en operación a nuevos operadores así como la migración hacia nuevas formas de contractualidad en el sector petrolero (Título X del proyecto de Ley); (iii) la apertura de permisos de operación para las Islas Galápagos (Título VII del proyecto de Ley); (iv) los cambios a la legislación financiera que alteran el concepto constitucional sobre el sistema financiero como un sistema dedicado únicamente a la intermediación financiera (Art. 308 de la Constitución), por un nuevo concepto en virtud del cual la actividad financiera está vinculada con flujos o riesgos financieros y el manejo y la protección del riesgo (Art. 193 del proyecto de ley); de esta manera, se altera la prohibición que un grupo financiero pueda estar constituido por más de un banco, hacia aquella en la cual el grupo financiero puede conformarse por más de una entidad financiera (Art. 200 del proyecto de ley).

Pueden también comprenderse el sentido de los Decretos Ejecutivos: 75, 170 y 230 que cambian las reglas de juego de la industria hidrocarburífera y de regulación de precios de derivados de hidrocarburos, de tal manera que en el país los precios de los derivados del petróleo puedan tener precios internacionales, a pesar que el país sea productor y exportador de petróleo y derivados y, de esta manera, se pueda conformar un mercado privado de derivados de petróleo con precios adecuados. El Decreto 151, de su parte, abre la minería a todas sus formas, en especial en territorios indígenas, y trata de acotar el espacio de la minería informal y artesanal para dar paso a la gran minería, a partir del Plan de Acción para el Sector Minero, para “potenciar la inversión nacional y extranjera e implementar las mejores prácticas” para los recursos mineros. El Decreto 238 que, de su parte, liberaliza el sector eléctrico nacional.

c) Fideicomisos, Compañías LLC e inversión extranjera

Ahora bien, los activos en el exterior generalmente están invertidos bajo la forma de fideicomisos, fondos de inversión o compañías de responsabilidad limitada (LLC por sus siglas en inglés), en paraísos fiscales. Si se analizan los cambios jurídicos en el Código de la Producción, Comercio e Inversiones (Título XI del proyecto de ley), puede verse que la reforma propuesta altera el concepto de inversionista como aquel “que ejerce control de una inversión realizada en territorio ecuatoriano a través de cualquier vehículo jurídico, como fideicomiso o fondo de inversión” (Art. 147 del proyecto de ley, resaltado mío). No solo eso, sino que en el mismo artículo se añade el siguiente literal: “f. Controversia internacional de inversión.- Controversia originada por el presunto incumplimiento de un tratado internacional celebrado entre dos o más Estados en beneficio de los inversionistas”.

No obstante, cabe indicar que la Constitución del país, en su artículo 422 establece que: “No se podrá celebrar tratados o instrumentos internacionales en los que el Estado ecuatoriano ceda jurisdicción soberana a instancias de arbitraje internacional, en controversias contractuales o de índole comercial, entre el Estado y personas naturales o jurídicas privadas”. Es decir, hay una clara violación de la Constitución al establecer la resolución de las controversias con los inversionistas por fuera del ordenamiento jurídico existente.

Sin embargo, el Art. 150 del proyecto de ley, va más allá, literalmente, del ordenamiento jurídico al garantizar la “estabilidad jurídica para la inversión”. Para el efecto, crea una norma que no tiene relación alguna con las estructura epistemológica y jurídica del país, porque establece que “se podrá otorgar estabilidad jurídica de la normativa sectorial específica que hubiese sido declarada como esencial en los correspondientes contratos de concesión u otros títulos habilitantes para la gestión de sectores estratégicos o la provisión de servicios públicos o cualquier otro documento emitido por el ente con competencia en el ámbito de la inversión”, es decir, se intenta convertir a los contratos de concesión en jurisprudencia en sí misma, algo que, por definición, está en contra de las normas mínimas de todo procedimiento contractual vigente en el país. Se trata, con esta norma, de otorgar a los Contratos de Inversión, una vigencia temporal establecida en el mismo contrato (15 años) e independiente de lo que establecen las leyes respectivas (Art. 154 y 155).

d) Desregulación neoliberal y “Buenas Prácticas Regulatorias”

El proyecto de ley también plantea, con respecto a las inversiones y los inversionistas, las denominadas: “Buenas Prácticas Regulatorias” (Art. 184), entendiéndose como tales a aquellas que tienden a “reducir o eliminar regulaciones innecesarias, onerosas, repetitivas o contradictorias”, en materia de inversión e inversionistas. Al efecto, traslada la desregulación directamente a la Presidencia de la República, quien creará el marco institucional encargado de llevar adelante la desregulación a través de la emisión de normas de cumplimiento obligatorio y la adhesión obligatoria de las entidades de regulación del Estado, quienes deben identificar las contradicciones, redundancias y antinomias de las regulaciones existentes y que sean incompatibles con la desregulación, para proceder a su desmantelamiento.

El alcance de la desregulación es de vasto calado porque apunta incluso a crear una interfaz directa con el público para recoger iniciativas de desregulación, y crear mecanismos de regulación flexible y a la carta. El problema es que las actividades de regulación constan en marcos jurídicos específicos que no pueden ser cambiados, alterados o suprimidos por normativa secundaria emitida por una oficina dependiente de la Presidencia de la República. 

Las capacidades regulatorias y los reglamentos que las codifican constan en las leyes respectivas, por ejemplo, de los sectores estratégicos, de la educación, de la salud, de la seguridad ciudadana, en fin. El momento en el cual las normas de regulación ya no dependen de las leyes que las crean sino que están en función de las necesidades de desregulación que se originan desde la Presidencia de la República, conducen al país al desorden jurídico y a la anomia institucional.

Como puede apreciarse, se crea un marco jurídico de desregulación que permite que la inversión extranjera principalmente se imbrique de forma directa con la regularización de activos en el exterior, de tal manera que las formas jurídicas entre el uno y el otro sean indistinguibles. 

Pero como señala la misma ley en su Disposición General Segunda, la regularización de activos en el exterior abre puertas y ventanas para que puedan ingresar esta vez como inversión extranjera directa, con todas las prerrogativas que el proyecto de ley crea para ellos, de capitales que puedan estar relacionados con: el terrorismo y su financiamiento, el lavado de activos, el tráfico de armas, la trata de personas, el narcotráfico, el crimen organizado, la evasión fiscal, el secuestro, la piratería, entre otros, porque la propuesta de ley no genera ningún filtro para diferenciar los delitos antes mencionados de inversiones extranjeras que provengan de fondos lícitos. 

De hecho, la existencia de esta Disposición General Segunda, da cuenta que el control es ex post y previa denuncia internacional y proceso judicial. En esas circunstancias, el Servicio de Rentas Internas reliquidará los tributos que correspondan, pero nada puede hacer la ley si esos fondos provenientes de los delitos antes mencionados ya constan y se inscriben como inversión y, por tanto, estarían sujetos al régimen de estabilidad y protección jurídica. Se trata de una aporía que el proyecto de ley no detecta pero que le puede significar al Estado ecuatoriano una situación contradictoria y paradójica con respecto a estas inversiones, porque corre el riesgo de trasladar la violencia que implican estos capitales de origen delictivo como actores legítimos y legales de la economía nacional.

Como es de conocimiento público, sobre todo a partir de la filtración de los Pandora Papers por el Consorcio Internacional de Periodismo de Investigación (ICIJ por sus siglas en inglés), la forma que asume la evasión fiscal y el crimen organizado a nivel mundial es aquella de los fideicomisos y las inversiones en compañías LLC en los denominados paraísos fiscales. La reforma propuesta por el gobierno, va a contrapunto de todas las iniciativas mundiales que buscan controlar, atenuar e incluso eliminar el rol de los paraísos fiscales, y los capitales asociados a los fideicomisos provenientes de la evasión fiscal y la delincuencia organizada. 

La propuesta de Guillermo Lasso Mendoza busca más bien crear las condiciones de posibilidad para la regularización, legalización e integración a la economía nacional de estos capitales y estas estructuras delictivas, a las cuales el gobierno ecuatoriano quiere otorgarles el estatuto de inversionistas con estabilidad jurídica al largo plazo y con un régimen de desregulación por encima del orden jurídico vigente.

Es por ello que las medidas económicas adoptadas por el gobierno de Guillermo Lasso Mendoza, sea a través de sus decretos ejecutivos o por medio del proyecto de ley que se ha analizado, busca crear los mercados y abrir los sectores estratégicos de la economía, a estos capitales vinculados a la corrupción y la delincuencia organizada. 

Se trata de una deriva que va más allá del evangelio normal del neoliberalismo porque trata de vincular a los fideicomisos relacionados con la evasión fiscal, la corrupción y la delincuencia organizada, directamente con las áreas estratégicas del Estado, a través de la privatización, la desregulación, de un gobierno para el cual los fideicomisos provenientes de la corrupción son algo absolutamente normal. Es decir, el gobierno intenta normalizar la corrupción y convertirla en condición de posibilidad de una posible recuperación económica.

Es a esta deriva a la que denomino como lumpen-neoliberalismo, porque es la integración de capitales que provienen directamente de la corrupción y la delincuencia organizada, a la acumulación de capital, por la vía de la transferencia de sectores estratégicos del Estado hacia estos flujos de capital.

Bibliografía

IMF (a). IMF Country Report No. 21/228 .IMF Country Report No. 21/228, International Monetary Fund, Washington: IMF, 2021.

SRI. «Grupos Económicos y su relación con los paraísos fiscales y los Panamá Papers.» sri.gob.ec.2021. https://www.sri.gob.ec/grupos-economicos1 (último acceso: 10 de noviembre de 2021).