El retorno del FMI al Ecuador

El retorno del FMI al Ecuador 

Pablo Dávalos

En marzo de 2019 el gobierno de Lenin Moreno acudía al FMI para solicitar un crédito de Facilidad Ampliada por 4.200 millones de USD para un programa de consolidación fiscal y de reformas estructurales por tres años (IMF, March 2019). Lo paradójico de esta situación es que el país no necesitaba en absoluto del crédito del FMI. Todos sus indicadores económicos eran robustos. De hecho, era el país con el mayor ritmo de crecimiento económico en toda América Latina en esos últimos años y había logrado reducir la pobreza a alrededor del 23% de la población (CEPAL, 2023, pág. 62).

Entonces, ¿por qué acudir al FMI cuando no había ninguna necesidad de hacerlo? Porque esa ruta hacia el FMI tenía intencionalidades políticas evidentes. Mutatis mutandis, pasó exactamente lo mismo, un año antes, cuando el gobierno del entonces presidente argentino Mauricio Macri solicitó al FMI un crédito stand by de proporciones siderales: 50 mil millones de dólares. Ese crédito a Argentina, en realidad, tuvo una lógica política, no macroeconómica. En un hecho sin precedentes, en el caso argentino, el FMI prescindió de sus evaluaciones al programa argentino de controlar el déficit fiscal que, supuestamente, es el baremo sine qua non de toda evaluación de sus programas de ajuste.

Cuando el FMI llega al Ecuador se produce un choque de proporciones importantes entre la arquitectura institucional que el país había construido al tenor de su Constitución aprobada por consulta popular en el año 2008, con el programa de consolidación fiscal diseñado por el FMI. 

En efecto, el FMI demuestra, en su programa de 2019, que no conoce, que no ha leído y que, además, no le importa en lo más mínimo lo establecido por la Constitución del país. El FMI se considera más allá del orden constitucional vigente de cualquier país del mundo.

Por ello, en el programa económico que el FMI diseña para el Ecuador no solamente establece un conjunto de condiciones macroeconómicas, sino también un conjunto de reformas legales que, en el argot del FMI, se conocen con el nombre de reformas estructurales (por ello el formato del crédito aprobado es de Facilidad Ampliada) y que entran en contradicción directa con la Constitución y el orden jurídico.

El programa del FMI cambió de manera importante no solo la política económica sino las instituciones del país con sus marcos jurídicos correspondientes. Creó contradicciones y aberraciones legales que se expresan en antinomias y aporías jurídicas que, incluso la Corte Constitucional, no ha sido capaz de resolverlas hasta el momento. Las reformas del FMI pusieron al país por fuera de su propio ordenamiento jurídico como se verá más adelante.

Para intervenir sobre el Ecuador, el FMI tenía que, literalmente, inventarse la crisis económica. Pero los datos existentes, lamentablemente para el FMI, no avalaban su diagnóstico de la crisis. En efecto, el país demostraba crecimiento económico, baja inflación, bajos niveles de deuda pública, bajos niveles de pobreza. En un contexto económico de esa naturaleza, ¿cómo justificar un duro programa de ajuste para resolver desequilibrios macroeconómicos cuando, evidentemente, no había ninguno? Es en esas circunstancias que los equipos técnicos del FMI conjuntamente con sus pares del país, se inventan un indicador de la crisis que no existe y que, además, no puede existir porque el marco constitucional y jurídico no se lo permite. 

Ese indicador que el FMI se inventa para medir la crisis del Ecuador se denomina: resultado primario no petrolero (“At the core of Ecuador’s imbalances has been the pursuit of an unsustainable fiscal path. The 2014 oil price decline exposed the underlying structural imbalances of Ecuador’s economy, including the very high non-oil primary fiscal deficit and rising public debt. The overall fiscal deficit peaked at 8.2 percent of GDP in 2016 (the non-oil primary balance  including fuel subsidies was 7.6 percent of GDP in the same year") (IMF, 2019, pág. 8, subrayado mío)).

Es necesario detenerse sobre esta frase del FMI: non-oil primary deficit (déficit primario no petrolero), porque es el pivote sobre el cual se estructura toda la intervención del FMI sobre el país. Sin este concepto el programa de consolidación fiscal del FMI no se justifica. Por ello, es también imprescindible un marco comprehensivo para entenderlo y eso nos lleva a la Constitución del Ecuador y a su política económica.

La Constitución del Ecuador es garantista de derechos fundamentales. Es una experiencia relativamente inédita a nivel mundial. El concepto que la resume y expone es aquel de Estado constitucional de derechos y justicia. Los derechos fundamentales en el Ecuador, son de aplicación inmediata, son imprescriptibles, irrenunciables, inalienables, indivisibles y de igual jerarquía. Para garantizar el ejercicio real de esos derechos, es decir, su materialización, el Estado asume un rol clave a partir de la planificación del régimen de desarrollo al cual se le ha otorgado un deber-ser en una noción que proviene de los pueblos indígenas: el Sumak Kawsay cuya traducción significa Buen Vivir.

La planificación del desarrollo comprende toda la política económica cuyo objetivo fundamental es reconocer al ser humano como sujeto y fin del buen vivir. De esta forma, la política fiscal debe destinar los recursos económicos del Estado para garantizar el cumplimiento y ejercicio de estos derechos. Por ello, y para evitar que los recursos económicos se alteren por la volatilidad de los ciclos económicos y la materialización de los derechos se vulnere, la Constitución del país ha dividido los ingresos del Estado en ingresos permanentes, es decir aquellos que provienen de la recaudación tributaria y cuya estabilidad y previsibilidad en el tiempo está garantizada; y aquellos no permanentes que corresponden a las rentas que el Estado obtiene por la venta de activos nacionales como, por ejemplo, el petróleo. Las leyes del país, además, vinculan los recursos que provienen de esas rentas por venta de activos nacionales al financiamiento del plan plurianual de inversiones públicas.

En consecuencia, los ingresos permanentes siempre financiarán a los egresos permanentes que están asociados a la deontología de la materialización de derechos fundamentales previstos y consagrados en la Constitución; mientras que las rentas petroleras solo pueden financiar la inversión pública. Esta definición constitucional está hecha para impedir políticas de austeridad fiscal que dificulten la materialización de los derechos fundamentales.

Estos conceptos de la Constitución definen la estructura básica tanto de la política fiscal cuanto de la forma de ordenar el presupuesto general del Estado. Esto tiene dos consecuencias inmediatas: la primera es que el déficit fiscal solo puede generarse por la asimetría entre los ingresos provenientes de las rentas por la venta de activos nacionales y su financiamiento al plan plurianual de inversiones; y la segunda es que prácticamente se elimina la noción de superávit fiscal primario, porque eso supondría desinversión pública y eso va en contra de la materialización de los derechos. De esta forma y en clara oposición al marco teórico del FMI, la Constitución del Ecuador, prácticamente prohíbe aquello que para el FMI es su utopía más importante: el superávit fiscal.

Para que la idea esté más clara aún, la disposición constitucional del Ecuador, quizá única en su género, desplaza al gasto corriente del cálculo del déficit fiscal lo que va a contravía del manual de finanzas públicas del FMI. En consecuencia, si existe déficit fiscal, al menos en el caso del Ecuador, no es por el gasto corriente sino porque las rentas que recibe el Estado por la venta de activos nacionales no alcanzan a cubrir lo que se había previsto en el Plan Plurianual de Inversiones. En ese caso, la Constitución le autoriza al gobierno a contratar deuda pública pero únicamente para construir inversión pública. Está prohibido contratar deuda pública para gasto corriente.

Sobre estas disposiciones constitucionales se construyeron los marcos jurídicos en materia de política fiscal, política monetaria, política financiera y, en general, política económica. Por lo tanto, el déficit fiscal, de acuerdo a la Constitución y las leyes del país, solo podía surgir de la diferencia entre ingresos no permanentes con respecto a los gastos previstos para inversión pública. La regla fiscal contenida en la Constitución prohíbe considerar al gasto corriente o gasto permanente en el cálculo del déficit fiscal.

Es evidente que los tecnócratas del FMI, entre los cuales al parecer no había ningún experto en derecho constitucional, no leyeron la Constitución del país. Las misiones del FMI están conformadas por economistas sin un nivel académico relevante, pero expertos en los manuales de contabilidad del FMI y que comparten la visión del FMI que no ha cambiado desde mediados del siglo pasado. Por ello, no se dieron cuenta que su concepto de non-oil primary deficit, para el Ecuador al menos, es un imposible jurídico y teórico.

En efecto, la disposición constitucional que relaciona de manera directa gasto corriente con ingreso corriente hace inadmisible, como se ha demostrado, el concepto del FMI de déficit primario no petrolero, por la sencilla razón de que no puede existir un déficit primario no petrolero porque confunde dos cuentas fiscales que están separadas y las asimila de forma contable en una sola cuenta, lo que entra en contradicción con la regla fiscal del ingreso-gasto permanente. Así, el concepto del FMI de déficit primario no petrolero es un absurdo jurídico, una aberración teórica y una incomprensión asoluta por parte del FMI del orden constitucional y legal del país.

Con este absurdo concepto de déficit primario no petrolero, el FMI procedió a recalcular la política fiscal y el presupuesto público y se encontró que este déficit primario no petrolero representaba alrededor del 5% del PIB lo que justificaba y legitimaba su intervención sobre el país y, por supuesto, su programa de consolidación fiscal y de reforma estructural.

A partir de ahí, el FMI se inventa e impone una arquitectura institucional para corregir los supuestos desequilibrios provocados por ese resultado primario no petrolero, que no corresponde en absoluto al ordenamiento normativo del país, más bien lo contradice. 

Así por ejemplo: (i) en las reformas fiscales solicitadas por el FMI se hace caso omiso del estatuto de autonomía constitucional de las empresas públicas, de los gobiernos autónomos descentralizados, de la seguridad social y de la banca pública de desarrollo y se los registra y asume como  parte del Sector Público No Financiero (SPNF); (ii) impone un conjunto de reglas fiscales de control de gasto a entidades que tienen autonomía constitucional y pone a depender a los gobiernos autónomos descentralizados de la autoridad del ministerio de economía que, hay que decirlo, fue convertido en el operador político del FMI; (iii) criminaliza el incumplimiento de las reglas fiscales de gasto impuestas a entidades autónomas y las somete a un régimen de intervención que violenta su estauto de autonomía constitucional y trasgrede el Código Orgánico Integral Penal ( Ecuador debe ser el único país en el mundo en el que incumplir las reglas del FMI, no es exageración, es un delito penal – Cfr. Art. 178 Ley de Ordenamiento de las Finanzas Públicas); (v) declara la autonomía del Banco Central cuando la Constitución lo prohíbe de forma expresa; (vi) conforma un directorio para la política monetaria y financiera con responsabilidades fiduciarias ante el Estado lo que también está prohibido por la Constitución; (vii) obliga a que el sistema de compras públicas tenga como requisito vinculante un informe de Contraloría, cuando el control de esta entidad, de acuerdo con la ley, siempre es ex post, no ex ante porque hay el principio constitucional de presunción de inocencia; (viii) desarticula el sistema nacional de planificación; entre otros.

Conjuntamente con estas reformas legales e institucionales que fueron debidamente procesadas por el sistema político, en un ejercicio de colonización directa desde el FMI, este organismo también propuso reformas de más largo aliento, entre ellas:

(i)            entregar los medios de pago electrónicos a los bancos privados (Registro Oficial, 2020); 

(ii)           impedir que el Banco Central pueda financiar las necesidades de liquidez del gobierno central y obligarlo a emitir bonos en los mercados financieros internacionales(Registro Oficial, 2021); 

(iii)                obligar al gobierno a presentar superávit fiscal primario (y, con ello, poner en cero la capacidad de inversión pública); 

(iv)         remitir obligaciones tributarias no cumplidas por los grandes contribuyentes (Registro Oficial, 2018);

(v)              descargar el peso de la crisis sobre los trabajadores a través de la disminución de derechos laborales (Registro Oficial, 2020);

(vi)             cerrar instituciones públicas y despedir servidores públicos (se cerró la empresa nacional de correos, la empresa de aviación, etc.); 

(vii)               aprobar leyes que les permitían considerar como pasivos contingentes todas las reclamaciones de empresas privadas en contra del Estado (sobre todo aquellas que estaban en los tribunales internacionales de conciliación y arbitraje como el CIADI), y de esta manera debilitar la capacidad de defensa del sector público en los laudos arbitrales internacionales; 

(viii)              transferir al sector privado activos estatales, etc. (Tomado del libro: Dávalos, Pablo: Octubre Rojo, en prensa, 2024)

El programa de consolidación fiscal estableció metas de recortes del gasto público dentro de las políticas de austeridad (que está prohibida por la Constitución) que condujeron a un intenso programa de desinversión pública, a un agresivo esquema de despidos laborales y a una disminución importante de compras públicas.

Pero el centro del programa de consolidación fiscal y de reforma estructural que el FMI impuso al país está también en sus reformas monetarias, entre ellas la independencia del Banco Central, la liberalización del mercado de tasas de interés, la desregulación financiera con directorios públicos con responsabilidades estrictamente fiduciarias, la prohibición al Banco Central para que compre bonos emitidos por el gobierno y, la transformación de las reservas internacionales en regla de respaldo para garantizar, con recursos públicos, la fuga de capitales. De esta forma, entre otros aspectos, el FMI prácticamente privatizó la deuda pública del país.

Las reformas estructurales del FMI se cumplieron al pie de la letra. Al tenor del enfoque teórico del FMI y que coincide con sus propuestas de reforma estructural se aprobaron, por el sistema político, las siguientes leyes:

(i)                   la  Ley de Fomento Productivo(2018)

(ii)                  la Ley de Apoyo Humanitario(2020)

(iii)                 la Ley de Ordenamiento de las Finanzas Públicas (2020)

(iv)                 La Ley de Defensa de la Dolarización (2021)

(v)                La Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico Integral Penal en Materia Anticorrupción (2021)

(vi)                 La Ley de Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal (2021)

(vii)               La Ley de Eficiencia Económica y Generación de Empleo (2023)

(viii)              La Ley de Competitividad Energética (2024)

A pesar de su importancia estratégica y de sus consecuencias evidentes: pobreza, desinversión, desarticulación institucional, concentración del ingreso, violencia, entre otros; el país aún no ha evaluado el costo social, institucional y económico de lo que han significado tanto las reformas económicas del programa de consolidación fiscal cuanto las reformas estructurales impuestas por el FMI. Se ha puesto entre paréntesis el debate más importante para el país. Ni la academia, ni los sectores sociales, ni ningún partido o movimiento político o social, ha suscitado el debate sobre estas reformas que son trascendentales para el país.

Las rupturas creadas por el FMI son profundas. Su diseño institucional es un fracaso y eso se advierte de múltiples maneras. Las políticas de consolidación fiscal, sumadas a la lumpen-acumulación del gobierno de Guillermo Lasso, llevaron al país a ser un Estado Fallido.

Es un diseño institucional y económico que hace aguas por todos los lados y que necesita, para las elites, de forma urgente de reparación. La regla de respaldo de las reservas internacionales ya no puede cumplirse porque estas reservas están en caída libre. La fuga de capitales, la desinversión, la pobreza y, ahora, la guerra del crimen organizado contra la población civil, definen un escenario que da cuenta que el programa del FMI fracasó en toda la línea, pero las elites y el sistema político no quieren ni evaluarlo ni cerrarlo, por el contrario, pretenden continuarlo.

Pero, ¿cómo legitimar ese nuevo programa con el FMI? Pues, desde la doctrina del shock. En efecto, ante la quiebra institucional del país el gobierno de Daniel Noboa, se inventa una guerra contra el crimen organizado, por medio del Decreto Ejecutivo que declara el Conflicto Armado Interno, para crear las condiciones de posibilidad que permitan el retorno del FMI al país para un nuevo programa de consolidación fiscal y de reforma estructural. El Decreto de Conflicto Armado Interno promulgado por Daniel Noboa no tiene nada que ver con resolver la guerra del crimen organizado contra la sociedad, sino como un dispositivo político en la doctrina del shock para crear el consenso social necesario para incrementar impuestos y, de esta forma, pavimentar su acuerdo con el FMI.

¿Qué está pendiente en este nuevo programa con el FMI? En primer lugar la eliminación de los subsidios a los combustibles y la conformación de un mercado de combustibles a precios internacionales. Está también la reforma laboral para la flexibilización laboral que no pudo procesarla el gobierno de Guillermo Lasso. Consta también en la agenda la privatización de la seguridad social, sobre todo los fondos IVM (Invalidez, Vejez y Muerte) y el fondo de salud individual y familiar, como parte de la presión de las empresas del lobby de las administradoras de fondos de pensiones y de la medicina prepagada, respectivamente. 

Puede apreciarse, por tanto, que el país vive una confrontación entre el diseño institucional favorable a las elites, sobre todo financieras, hecho por el FMI y el diseño constitucional que se aprobó en 2008. El retorno del FMI al tenor de la guerra del crimen organizado contra la sociedad, una guerra altamente funcional a las elites, es para cerrar el ciclo político abierto en 2019 y crear una nueva institucionalidad por fuera de la Constitución.

Así, se crearía un expediente político en el cual un país, gracias a la presión social y popular, puede realizar cambios jurídicos e institucionales e incluso cambiar su Constitución para democratizar a su sociedad que eso es irrelevante para los procesos de acumulación de capital. La entidad encargada de vigilar el cumplimiento de la Constitución, es decir la Corte Constitucional, se ha demostrado irrelevante e incapaz de revertir las reformas legales impuestas desde el FMI.

Si el FMI demuestra que no conoce, no ha leído y no comprende ni la Constitución ni el orden jurídico del país, la Corte Constitucional del Ecuador, de su parte, también evidencia que no conoce, no ha leído y no comprende ni los programas de consolidación fiscal del FMI y sus reformas estructurales ni sus correspondientes marcos teóricos. El problema está que la balanza del poder está del lado del FMI no de la Corte Constitucional.

Si el país ahora es un Estado Fallido esto se debe a que se debilitaron sus instituciones al extremo que se revelaron incapaces de defender a sus ciudadanos. Ese debilitamiento corresponde a las transformaciones institucionales y jurídicas provocadas desde el FMI y su primo gemelo, el Banco Mundial. La Corte Constitucional pudo haber defendido la institucionalidad que se desprende de la Constitución y evitar el Estado Fallido, pero no lo hizo. La Corte Constitucional tenía que poner un freno a la desinstitucionalización del país, y no lo hizo.

El retorno del FMI al Ecuador pondrá en cero todos los avances constitucionales que se habían logrado en la Constitución de 2008 y creará las condiciones para un Estado hobbesiano en donde el hombre es lobo del hombre y en donde la violencia se administre en función de la dominación política de las elites. ¿Permitirá la sociedad el retorno del FMI? ¿Está consciente de lo que está en juego con el regreso del FMI?