Neoinstitucionalismo y reforma estructural

ALAI, América Latina en Movimiento

2010-11-30

AmericaLatina

Neoinstitucionalismo y reforma estructural

Pablo Dávalos

El Banco Mundial y la transformación neoliberal

La reforma estructural del Banco Mundial hace referencia a uno de los procesos políticos más importantes en el sistema-mundo capitalista e implica una profunda reforma política del Estado adecuándolo a las necesidades de la acumulación del capital y de las nuevas derivas y necesidades de la lucha de clases. Este proceso es concomitante y correlativo al ajuste macrofiscal de corto plazo del FMI, mas sus coordenadas y perspectivas están en largo plazo.

Uno de los argumentos teóricos que sustentan la reforma estructural proviene del neoinstitucionalismo económico y hace referencia a las nociones de “cambio institucional” como un proceso teleológico y determinista para todas las sociedades humanas. La razón del mercado se convierte, en esta dimensión institucionalista, en un deber ser de toda la historia humana. Las transformaciones producidas desde la visión institucional son, en consecuencia, transformaciones históricas.

El “cambio institucional” es un cambio civilizatorio. El cambio institucional implica que para el Banco Mundial esta no es una época de cambios sino un cambio de época. La época que está escribiendo el Banco Mundial tiene la signatura del mercado como deontología de la historia y como parusía del capital.

De esta manera, mientras el FMI se concentraba en definir la hoja de ruta de la acumulación capitalista a través de cambios en la macroeconomía, el Banco Mundial creaba el entramado institucional que le era correlativo. Los cambios macroeconómicos del ajuste estructural del FMI solamente podían tener sentido en el largo plazo si estaban acompañados de transformaciones profundas en el tejido institucional. Empero, estas transformaciones institucionales implicaban una intervención directa sobre el plexo social. Al mismo tiempo que se intervenía en los marcos institucionales el Banco Mundial también intervenía en las sociedades disciplinándolas al interior de las coordenadas del neoliberalismo.

Este proceso de intervención sobre los marcos institucionales y sobre las sociedades de forma directa desde el Banco Mundial, ha sido denominado como “reforma estructural” y es coherente y concomitante con el ajuste estructural del FMI.

La reforma estructural propone una serie de cambios al interior de la institucionalidad del Estado y de los comportamientos sociales. La reforma estructural toma como sustento epistemológico a la teoría de las elecciones racionales de los consumidores, los costos de transacción, la teoría del principal-agente, la noción de la acción colectiva, la economía de la información, los derechos de propiedad, y la teoría de las instituciones económicas de la economía neoclásica. Su intencionalidad apunta a una reconfiguración política y de largo aliento de las prácticas de la política, la conformación de la dominación por consenso (hegemonía), y la articulación de la institucionalidad y del sentido de lo público, al interior de las transformaciones históricas producidas por el neoliberalismo en la hora del capitalismo tardío y de especulación financiera.

Los puntos que van a constituir el centro de los procesos de la reforma política del Estado en varios países de América Latina, convergen con aquellos de la economía neoinstitucional: disminución de los costos de transacción por la vía de los derechos de propiedad, y consolidación del Estado de derecho como Estado de seguridad jurídica, forman el entramado más característico de esa reforma política del Estado en virtud del cual los cambios Constitucionales determinaron a los Estados latinoamericanos como Estados de derecho.

La referencia teórica del neoinstitucionalismo a la teoría económica neoclásica releva, por consiguiente, de la necesidad de legitimación y justificación para sus políticas y para su estrategia de provocar cambios institucionales irreversibles en la matriz política del Estado. La reforma estructural del Banco Mundial es la puesta a punto de los formatos políticos de la dominación en el momento del capital financiero, la convergencia normativa de los acuerdos de libre comercio y la violencia liberal de la criminalización social.

En América Latina estas transformaciones fueron producidas desde el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la agencia americana para la cooperación USAID, y el Departamento del Tesoro de EEUU, y se dieron desde el inicio de los programas de ajuste estructural.

En efecto, fue el Secretario del Tesoro de EEUU, James Baker, quien en 1984 en la Conferencia del Banco Mundial y del FMI en Seúl, Corea del Sur, determinaría el rol a cumplir por el Banco Mundial en la estrategia del ajuste macroeconómico, en la renegociación de la deuda externa, y en el financiamiento al desarrollo de los países de la periferia del sistema-mundo, como tareas conjuntas y directamente definidas desde Washington.

El Banco Mundial, como institución especializada en el desarrollo económico y en su financiamiento, cobra una importancia fundamental en la transformación neoliberal. Su rol, en primera instancia, es el de acompañar al FMI en una estrategia que habría de denominarse como “condicionalidad cruzada”.

Empero, la caída del socialismo y las transformaciones económicas en los países denominados como socialistas, proyectaron al Banco Mundial, y al FMI, en una tarea de reconstrucción histórica que rebasó los ámbitos para los que fue inicialmente fueron concebidos, y que tuvo como objetivo fundamental poner en sintonía de las necesidades de los centros de poder del sistema-mundo a todos los países de la periferia, incluidos aquellos países que pertenecieron al ámbito socialista.

Esa necesidad de asumir un rol histórico está presente en el denominado “Consenso de Washington”. En esta coyuntura, el Banco Mundial adquirió un estatuto político de primera línea en la reconstitución del neoliberalismo, como proyecto político e histórico a escala mundial.

Los discursos legitimantes del Banco Mundial

De todos los discursos de poder que se generarán para legitimar sus posiciones y sus prescripciones, aquel dispositivo ideológico-político del Banco Mundial que le servirá como mascarón de proa para legitimarse políticamente, será aquel de la reducción de la pobreza, (también alivio de la pobreza) entendida la pobreza como un fenómeno estrictamente económico y relacionado a la capacidad de consumo monetario (el famoso dólar-día del Banco Mundial).

El dólar-día como baremo para medir la pobreza disputó los sentidos y las interpretaciones con otras formas más críticas de comprender, medir y analizar a la pobreza, en las cuales se comprendía a ésta al interior de un entramado de relaciones de poder y explotación, y como efecto directo y necesario de la acumulación capitalista. Se trató de una disputa aparentemente metodológica, pero que, en realidad, mostraba una confrontación política y epistémica en la que el Banco Mundial arrebató a la política y a la sociología crítica, la interpretación de la pobreza, y la convirtió en un dispositivo teórico-político con una finalidad ideológica concreta: aquella de legitimar su intervención neocolonial y en la cual sus coordenadas que la determinan y la conceptualizan, solamente pueden comprenderse desde la economía y los mercados, vale decir, el neoliberalismo.

Como fenómeno económico relacionado con la capacidad de consumo, para el Banco Mundial, la pobreza se convierte en una dimensión de la noción de crecimiento económico, cuyos ejes rectores están en el sector privado y en la lógica de los mercados autorregulados.

Para reducir la pobreza el único camino que el Banco Mundial considera como plausible es aquel del crecimiento económico, precisamente, por la vía de estos mercados autorregulados. Si bien la vinculación pobreza-crecimiento económico es arbitraria y entra en absoluta contradicción con su marco epistemológico de la teoría institucional, más ilegítima aún es aquella relación que hace el Banco Mundial entre pobreza y austeridad fiscal; empero, gracias a esos vínculos analíticos el Banco Mundial pudo convertir a la reforma estructural en un proyecto histórico, y pudo reclamar para sí un ethos que le blindaba de todo cuestionamiento político.

En efecto, sin haber demostrado jamás, en términos epistémicos se entiende, que el crecimiento económico tenga algo que ver con la pobreza, el Banco Mundial asume de por sí el hecho de que a más crecimiento económico mayor alivio de la pobreza. El Banco Mundial olvida el hecho de que al interior de la misma episteme neoclásica se ha creado el concepto del “crecimiento empobrecedor”, en donde a más crecimiento económico generalmente se produce más pobreza. No hay una relación biunívoca entre pobreza y crecimiento económico, pero en realidad, para el Banco Mundial eso no es importante. Lo trascendente es que la intervención política del Banco Mundial se legitime ex ante, justamente, por provenir del ethos de actuar en beneficio de los más pobres.

Gracias a su discurso de reducción de la pobreza, el Banco Mundial se cree más allá del bien y del mal. Su propuesta y agencia para reducir la pobreza adquiría visos de cuasi santidad y de cruzada.

Pero era una cruzada a favor de los mercados, las corporaciones y el capital financiero mundial. En efecto, si la pobreza solamente puede ser reducida desde el crecimiento económico, entonces para lograr condiciones óptimas para el crecimiento es fundamental, según el Banco Mundial, garantizar la estabilidad macroeconómica, la misma que solo puede obtenerse por la vía de la disciplina fiscal, la austeridad del gasto público, la privatización y la desregulación de los Estados, además de la seguridad jurídica necesaria para los actores económicos fundamentales, es decir, las corporaciones y el capital financiero transnacional.

Como puede advertirse, para salir de la pobreza los países no tienen otra opción que el recetario neoliberal. Como todo cruzado, cree en la fe de su doxa y está dispuesto a erigir las fogatas necesarias para purificar el debate. Aquellos que no suscriben ni sus prescripciones ni sus explicaciones pasan al Index.

La estrategia del Banco Mundial de reducción de la pobreza, se convierte, por tanto, en el dispositivo ideológico más importante, en virtud del cual el sistema-mundo re-legitima las relaciones de poder y re-construye su relación hegemónica centro-periferia en conformidad con las coordenadas del neoliberalismo. Reducir la pobreza se convierte en una cruzada a favor de los mercados y las lógicas mercantiles.

No hay forma de salir de la racionalidad de los mercados en la estrategia de lucha contra la pobreza del Banco Mundial. Pero los mercados son los espacios de poder de las corporaciones y del capital financiero internacional. Al inscribir en las lógicas de mercado todas las posibilidades históricas de los pueblos y generar una serie de mecanismos de “ayuda” para superar la pobreza, en realidad se está transfiriendo hacia el control de esos centros de poder de los mercados a vastas regiones del mundo.

El neoliberalismo, que en primera instancia y en virtud del ajuste macrofiscal del FMI se asumía como estrategia de estabilización macroeconómica, gracias al Banco Mundial adquiere una proyección histórica con legitimidad social que ha conseguido un consenso político importante gracias, precisamente, a su estrategia de enmascarar su discurso político como una cruzada social a favor de los pobres.

No estaba escrito que para reducir la pobreza había que desmantelar los Estados privatizándolos, pero en realidad para el Banco Mundial, y para los centros de poder del sistema-mundo capitalista, nunca se trató de reducir la pobreza, ni siquiera de atenuarla. Para el capitalismo los pobres son fundamentales, son el engranaje que aceita sus relaciones de poder. Son la heurística del rol disciplinador de la escasez.

Nunca se trató de aliviar ni mitigar la pobreza, se trató, en realidad, de ejercer el poder en condiciones de hegemonía que permitan cerrar la historia a las propuestas alternativas y emancipatorias. Al convertir las contradicciones sociales de la acumulación del capital en un fenómeno de pobreza monetaria, el Banco Mundial había logrado despolitizar a las sociedades y a los trabajadores. Gracias al discurso de la pobreza del Banco Mundial, los explotados se convierten en pobres, la lucha política se convierte en lucha de sobrevivencia, y los mercados se asumen como la parusía del capital.

Al interior de estas coordenadas teóricas, la estrategia de reducción de la pobreza se convertirá en el centro gravitatorio sobre el cual girará la cooperación internacional al desarrollo, que comprenderá incluso al sistema de Naciones Unidas, y a las políticas públicas de los Estados. Los pobres eran la coartada que el discurso del poder necesitaba para construir el Estado mínimo y abrir el espacio para la convergencia normativa de la gobernanza mundial corporativa.

El momento neoinstitucional de la reforma estructural

El debate sobre las instituciones como sustrato fundamental de la historia, tiene sus antecedentes en los textos de Simon (1955), sobre la teoría de las organizaciones, y de March y Olsen (1989), sobre el cambio institucional. Entre ambos textos se encuentra una nutrida controversia sobre el rol de las instituciones y las organizaciones en las sociedades actuales. El paradigma teórico subyacente a toda esta discusión es aquel del rational choice y del public choice. La episteme fundamental a este paradigma se asentará en las elaboraciones teóricas del utilitarismo de Bentham, Sidgwick y John Stuart Mill, y en las definiciones de la teoría del consumidor elaboradas por Menger, Jevons y Walras a fines del siglo pasado.

Para el neoinstitucionalismo económico, el presente y futuro de las sociedades están “conectadas” por la continuidad de las instituciones. Por ello se plantean: ¿cómo integrar el estudio de estas instituciones dentro del campo de la economía? ¿Cómo comprender su dinámica interna? ¿Cuáles son los mecanismos económicos fundamentales que provocan el cambio en las instituciones? Y este análisis de las instituciones ¿puede ser entendido como un análisis global de la historia humana?

Para responder a estas cuestiones se establece de entrada una distinción de base entre instituciones y organizaciones. Las instituciones son las reglas de juego en una sociedad o también son las limitaciones ideadas por el hombre a la interacción humana. Ellas estructuran los incentivos en el intercambio humano, sea éste político, social o económico. Ellas reducen la incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria, son una guía para la interacción humana. Las instituciones son el determinante subyacente del desempeño de las economías. A través de sus marcos de acción los individuos pueden desplegar sus actividades. Limitan, pero al mismo tiempo posibilitan una determinada forma de actuar. Las instituciones consisten en normas, reglas, códigos, costumbres, que estructuran la actividad de los hombres.

Las organizaciones, en cambio, son creadas ex professo por los seres humanos en función de la oportunidad que brinda el momento histórico, ellas incluyen cuerpos políticos (partidos, Senados, etc.), cuerpos económicos (empresas, sindicatos, etc.), cuerpos sociales (iglesias, clubes, etc.), órganos educativos. Qué organizaciones cobran vida y cómo evolucionan son hechos determinados fundamentalmente por el marco institucional. Las organizaciones son entidades ideadas por sus creadores hechas con el propósito de maximizar la riqueza, el ingreso y otros objetivos definidos por las oportunidades que brinda la estructura institucional de la sociedad. En la búsqueda de esos objetivos, las organizaciones alteran incrementalmente la estructura institucional de la sociedad.

El neoinstitucionalismo económico fundamenta su análisis a partir del paradigma de la elección individual como eje epistemológico que le permite reconciliar la ciencia económica con las otras ciencias sociales. La teoría de la elección individual, que en microeconomía es la teoría del consumidor (homo económicus), se empata a través del estudio de la conducta (behavoir) hecha por las ciencias sociales anglosajonas.Una vez establecida la vinculación teórica entre ciencias sociales y ciencias económicas (más bien microeconómicas), los neoinstitucionalistas puntualizan el tipo de racionalidad del individuo que estructura las instituciones. La racionalidad de ese individuo, siguiendo a Simon, es más bien limitada y unilateral. Es una racionalidad limitada porque el individuo no posee suficiente información y porque no puede anticipar el comportamiento de los otros individuos.

Esta explicación tiene un objetivo claro que es remitir los problemas económicos como problemas de costos de transacción entre agentes individualistas y que maximizan su interés propio. El teorema de Coase, precisamente, establece que cuando las partes afectadas por las externalidades pueden negociar sin costo alguno, el resultado es eficiente independientemente de quién sea jurídicamente responsable de los daños. Este teorema ha sustentado una larga discusión sobre la pertinencia o no del Estado para intervenir en la economía, sobre todo cuando se presentan externalidades negativas en la acción de las empresas.

El consenso dentro de la microeconomía era el que el mercado poseía los suficientes mecanismos de autoregulación que posibilitaban la eficiencia y que dadas las externalidades y dados bajos costos de transacción era preferible un tipo de negociación que excluyera al Estado.

El premio Nobel de Economía, Douglas North[1], demuestra que solo en los Estados Unidos, los costos de negociación representan cerca del 48% del PIB. Entre los costos de negociación, North identifica los costos de información como los costos claves de los costos de negociación. De esta manera, North propone entender el costo total de las mercancías como la suma de costos de producción más los costos de negociación. Estos costos de negociación, además se producen por las asimetrías de información entre oferta y demanda. North parte del supuesto de que en todo acto de compra y venta, el vendedor oculta información clave al comprador, quien en caso de conocerla no adquiría el producto.

También se producen costos de negociación por los derechos de propiedad, los costos asociados al cumplimiento obligatorio de los acuerdos, los costos de medición y los costos de vigilancia. Es precisamente esta argumentación la que permite establecer un punto de ruptura con respecto a la escuela del neoliberalismo clásico y, en especial, con la propuesta del Enfoque monetario de Balanza de Pagos del FMI, que a través del “método de la absorción”, se desprendía de toda acción del Estado y “arrojaba el agua sucia de la bañera con el niño”.

El neoinstitucionalismo económico permite salvar al Estado que estaba siendo desmantelado por el FMI. Pero salvar al Estado como monopolio legítimo de la violencia y como mecanismo fundamental para proteger los derechos de propiedad.

Una vez definida la frontera con la teoría neoclásica del consumidor, y una vez salvado el rol del Estado en la economía (el Estado es la institución per se), North y los neoinstitucionalistas, emprenden su estudio de las instituciones a través de dos dimensiones fundamentales: las limitaciones formales y aquellas informales. En efecto, para Douglas North en particular, las instituciones son los marcos de acción generales en los cuales se desenvuelven los hombres a través de las organizaciones. Ellas son las rutinas, las reglas, las normas, las costumbres, que limitan la acción humana, y que al momento de limitar esta acción estructuran un orden histórico. Si ellas limitan la acción humana, entonces es necesario comprender de qué género de limitación se trata.

Las limitaciones informales provienen de la cultura. ¿Qué es la cultura? Para los neoinstitucionalistas, la cultura es la transmisión de una generación a la siguiente por la enseñanza y la imitación de conocimientos, valores y otros factores que influyen en la conducta. Esta transmisión cultural se apoya en el lenguaje. La cultura proporciona continuidad histórica a las instituciones. Ella impone las limitaciones informales y éstas son la fuente de continuidad en el cambio social al largo plazo. ¿Cómo se preserva el orden en las sociedades sin Estado? A través de las costumbres heredadas por la cultura. Se trata de sociedades en tránsito hacia economías de mercado, y en las cuales las normas sociales, las estructuras de parentesco y la elevadas normas éticas aseguran la cohesión de la sociedad tribal y cumplen el rol de las instituciones.

En las sociedades de mercado (o modernas), Douglas North anota las siguientes causas para la existencia de limitantes informales: a) extensiones, interpretaciones y modificaciones de la normas formales; b) normas de conducta sancionadas socialmente; c) normas de conducta aceptadas internamente.

Hay normas que escapan al comportamiento clásico de la teoría del consumidor, por ejemplo aquellas que se derivan del honor, de la vergüenza social, del pundonor, etc., y que son determinantes en algunas sociedades independientemente del costo y de la racionalidad del consumidor, el ejemplo clásico son los duelos de honor que acarreaban graves daños a sus participantes.

En cuanto a las limitaciones formales, North las diferencia de aquellas informales por el grado. La marcha de códigos no escritos a códigos escritos ha sido más bien lineal, y se da en el proceso de transición de sociedades menos complejas a sociedades más complejas. La creación de sistemas legales exige de reglas formales. Las normas formales pueden complementar y alentar la efectividad de las limitaciones informales, reducen la información del monitoreo y los costos de incumplimientos de contratos. Las limitaciones formales a veces se dictan para alterar o consolidar o transformar aquellas informales.

Son las reglas jurídicas, las reglas políticas, las reglas económicas. A medida que los costos que implican cambiar estas reglas aumentan es más difícil su modificación. Así, será económicamente más barato transformar los estatutos de una asociación particular de individuos que la Constitución del país.

De otra parte, para el neoinstitucionalismo económico las reglas formales no están relacionadas con los criterios de eficiencia, sino más bien con el autointerés que tienen los individuos por preservar determinada situación, y aquí roza ciertos tópicos que han sido estudiados por el corporativismo. La estructura de los intereses económicos, también influye en la estructura política. Las reglas implican sanciones y las sanciones implican criterios de cuantificación del grado de violación a las reglas. A mayores grados de violación mayor rigurosidad en la sanción.

Ahora bien, la existencia de las reglas formales e informales, no garantizan por sí solas el cumplimiento obligatorio de los contratos. De hecho, para North, “la incapacidad de las sociedades para establecer el cumplimiento de contratos eficazmente y a un bajo costo es la fuente más importante de la estagnación histórica como del subdesarrollo contemporáneo que priva en el Tercer Mundo” (pp. 76). El subdesarrollo se explica por la incapacidad de los países pobres para cumplir los contratos. El marco institucional de esos países posibilita justamente esta “cultura de la corrupción”. Las salidas al subdesarrollo deben darse en los comportamientos del marco institucional, hacia formas eficientes de negociación de contratos y de cumplimientos en las obligaciones. Este es un punto de confluencia importante entre la teoría del cambio institucional y la praxis política del Banco Mundial. El neoinstitucionalismo económico le da al Banco Mundial la brújula que necesita para establecer esa hoja de ruta de la transformación liberal del mundo en la que está empeñado.

Ahora bien, las formas por las cuales las limitaciones institucionales evolucionan y determinan las características de desempeño de las economías es el cambio institucional. Este es el punto neurálgico de la propuesta de North que converge con las expectativas políticas del Banco Mundial. En efecto, una vez definido el marco conceptual y analítico, inclusive justificadas teóricamente sus distancias con los supuestos de la teoría neoclásica del consumidor, Douglas North pasa a demostrar su teoría del cambio institucional a través del siguiente encadenamiento lógico:

a)       El agente del cambio institucional es el empresario individual que responde a los incentivos encarnados en el marco institucional, y el ámbito en el cual se despliega la actividad del empresario es la firma. La firma es el locus histórico que como organización influye en el marco institucional al tiempo que es influido por éste;

b)       Las fuentes del cambio institucional son los precios relativos y la inestabilidad de las preferencias. Los cambios en los precios relativos envían señales a los empresarios que reaccionan a través de modificaciones en las firmas y contribuyendo a cambios en los marcos institucionales;

c)       El cambio institucional consiste en ajustes marginales al conjunto de reglas, normas y cumplimientos obligatorios que constituyen el marco institucional;

d)       La estabilidad se logra mediante un complejo conjunto de limitaciones que incluyen reglas formales y limitaciones informales (cambios en las rutinas, costumbres, tradiciones);

e)       Las instituciones no son eficientes por definición;

f)         Existe un cambio discontinuo del marco institucional (guerras, conquistas, invasiones, revoluciones, etc.), pero el verdadero cambio es incremental. El cambio discontinuo es un cambio radical en las reglas formales pero que no producen mayores alteraciones en el marco institucional de las sociedades.

Con esta teoría del cambio institucional, Douglas North empata su propuesta hecha en 1973 por la cual sostenía que los cambios en los precios relativos eran la fuente del cambio institucional porque crean incentivos para construir instituciones más eficientes, con su nueva reflexión por la cual existe una interacción entre instituciones y organizaciones. Son las instituciones las que crean las oportunidades y son las organizaciones las que aprovechan esas oportunidades. De esta manera, el cambio institucional entrelaza a los marcos institucionales con las acciones organizacionales. El cambio institucional es incremental, está en las percepciones de los empresarios en los organismos políticos y económicos que les indican qué podría redituarles mejor alterando en un cierto margen el marco institucional existente.

De esta manera, la política y la economía están vinculadas en el desempeño económico a través del marco institucional. El neoinstitucionalismo económico, llega así a completar su propuesta teórica sobre las instituciones, el desempeño económico y el cambio institucional. Se habre un abanico de opciones políticas que, desde la opción del enfoque monetario de la balanza de pagos del FMI, eran imposibles, por ejemplo: teoría de la regulación económica, el papel de las estructuras jurídicas en el intercambio, problemas del principal y la agencia, teoría del contrato y de los costos de transacción, teoría de los derechos de propiedad y la seguridad jurídica, economía de la información asimétrica e imperfecta por los costos de transacción y las opacidades en las economías no modernas, problemas de selección adversa, riesgo moral, agencia-principal, decisiones bajo incertidumbre, teorías de la organización industrial, teoría de la gobernanza económica sobre los recursos naturales, teoría de la acción colectiva y los impactos económicos del sistema político, entre otros aspectos que el neoinstitucionalismo económico pone en relieve y que no constan de forma alguna en el marco teórico del FMI y de las propuestas de ajuste macrofiscal.

El neoinstitucionalismo económico permite la construcción de un marco categorial, inscrito al interior de las coordenadas del liberalismo, que solamente desde el punto de vista institucional tiene sentido y coherencia, como es el caso de los conceptos de: “votante mediano”, “voto con los pies”, “el free-rader” (polizón), “capital social”, “capital humano”, “capital natural”, “problemas de coordinación económica”, “fallas de mercado y costos de transacción”, “elecciones estratégicas”, la “tragedia de los bienes comunes”, “derechos de propiedad y seguridads jurídica”, etc.

El neoinstitucionalismo económico abre el campo de posibles históricos a la transformación neoliberal y le otorga coherencia histórica y sentido de largo plazo a estas transformaciones neoliberales. El neoinstitucionalismo es el marco teórico que el Banco Mundial estaba buscando para situar las coordenadas de su imposición al interior de una trama analítica y teórica que le otorga sustento epistemológico. No es gratuito el hecho de que los principales economistas institucionalistas hayan sido consultores, teóricos e incluso funcionarios del Banco Mundial como North, Becker y Joseph Stiglitz, entre otros.

La apelación a la teoría de las instituciones de la economía neoliberal es la búsqueda de legitimidad a una estrategia de poder, violencia e imposición. La teoría neoinstitucional edulcora y legitima esa imposición colonial de destruir al Estado y criminalizar a la sociedad. El mecanismo del mercado y la libre acción de la oferta y la demanda no solo que pueden regular a la economía sino a las instituciones sociales. La propuesta del premio Nobel de economía Douglas North de que los cambios en los precios relativos de una sociedad explican los cambios institucionales de esa sociedad, y que las instituciones son todas las acciones humanas para reducir la incertidumbre y asegurar la pervivencia de su propia sociedad, dan cuenta de que el neoliberalismo se ha constituido no solo en una posibilidad teórica para la economía, sino en una razón de la Historia en mayúsculas[2].

De esta forma, la acción del Banco Mundial en apoyar y consolidar los cambios institucionales no relevarían de la violencia y del poder, según su propia explicación, sino de un proceso casi natural de cualquier sociedad y en cualquier momento. El Banco Mundial puede ahora reconstruir al Estado, luego de su virtual desaparición durante el ajuste macrofiscal, y convertirlo en el motor del “cambio institucional”.

Esa transición conceptual tiene una fecha precisa: 1997, cuando el Banco Mundial publica en su informe de Desarrollo Humano, la necesidad de “reconstruir al Estado”. Entre los consultores contratados por el Banco Mundial para esta reconstrucción del Estado consta, precisamente, el nombre de Douglas North, de Gary Becker, y recientemente de O. Williamson, todos ellos premios Nobel de economía y eminentes teóricos de la economía institucional.

El Banco Mundial toma en serio su tarea de reconstruir al Estado porque, según su propia lógica, están haciendo historia, están provocando cambios institucionales que serán irreversibles. El Estado que está construyendo el Banco Mundial es el Estado social de derecho, el Estado de la “seguridad jurídica”, el Estado “necesario”.

Las críticas del Banco Mundial al FMI

Es en esa línea que se inscribe la crítica al FMI de otro economista institucional (vale decir, de la misma escuela neoliberal de Becker y de North), que jugará un rol ideológico legitimante en esta reconstrucción del Estado, se trata del premio Nobel de economía, Joseph Stiglitz[3]. Gracias a su crítica al FMI, se abre el espacio político para incidir en la reconstrucción del Estado hacia el Estado neoliberal de la seguridad jurídica.

La ortodoxia y el fundamentalismo del FMI habían cerrado los espacios políticos a las transformaciones necesarias y habían movilizado a la sociedad en contra de los cambios institucionales previstos en la agenda neoliberal. La feroz crítica de Stiglitz al FMI es la apuesta que hace el poder financiero para reconfigurar el espacio político sobre el cual puedan legitimarse las reformas estructurales sobre las instituciones sociales, jurídicas y políticas de los Estados.

Al romper lanzas contra el FMI, el Banco Mundial podía ganar el espacio político perdido y podía emprender una tarea de dimensiones históricas: reformar políticamente al Estado, sobre todo cuando estaba en juego la transición de las economías socialistas como economías de mercado. Se trataba de una realidad geopolítica que el capitalismo no podía darse el lujo de perder.

El Banco Mundial necesita recomponer su figura y deslindarse, al menos en el ámbito de los simbólico, de las tareas del ajuste macrofiscal del FMI porque necesita un espacio político para situar la reforma del Estado. Pero se trata de un simulacro que tiene una intencionalidad política clara: otorgar la suficiente legitimidad política al Banco Mundial para que éste pueda continuar con la reconstrucción de los Estados-nación en el ámbito más sensible: aquel de la soberanía.

El premio Nobel J. Stiglitz se constituyó en el portavoz más publicitado de esa estrategia de recomposición política del Banco Mundial, porque abrió una crítica al FMI desde el mismo espacio de la reforma estructural pero no para detener al FMI y permitir la recuperación de la soberanía de los Estados y recuperar los espacios perdidos durante el modelo macrofiscal del FMI, sino para consolidar y fortalecer la imposición neoliberal. Nunca se cuestionó el hecho de que era necesario dar reversa en el ajuste macrofiscal y que el Estado pueda recuperar los espacios perdidos desde el ajuste. Se criticó al FMI pero solamente hasta cierto punto, aquel que permitía recomponer la hegemonía neoliberal.

La crítica hecha por Stiglitz al FMI fue para fortalecer la estrategia de privatización de la soberanía de los Estados. El Banco Mundial pudo posicionar los temas del cambio institucional al interior de los Estados como una tarea imprescindible y de urgencia histórica y casi a contrapunto de las premuras contables del FMI. Es a partir de esta necesidad de “reconstruir al Estado”, que las nuevas Estrategias Asistencias País, que son las formas de imposición del Banco Mundial tienen una dimensión de cambio institucional con un destino final inexorable: el Estado Mínimo.

El Banco Mundial y el neoinstitucionalismo económico

Ahora bien, la teoría del cambio institucional propone un marco epistemológico más amplio y de mayor alcance que aquellos del FMI y de la tradicional escuela económica neoliberal. Esta teoría se propone explicar el comportamiento humano, social e histórico inscrito en las coordenadas del mercado y de la acción racional de agentes económicos. Es Gary Becker, justamente, quien propone la consideración de que el comportamiento humano debe ser comprendido de la misma manera y bajo la misma lógica del costo-beneficio, de cualquier acción o actividad económica, es decir, como un “capital”.

Nace ahí la denominación de “capital humano”, como una deriva conductual del comportamiento humano[4]. De la misma forma que el comportamiento humano puede ser adscrito a la lógica costo-beneficio de los mercados, el comportamiento social puede ser comprendido al interior de estas coordenadas mercantiles. Es R. Putman quien, siguiendo la línea analítica de Becker, va a desarrollar y proponer el concepto de “capital social” para comprender las complejas interacciones sociales como comportamientos agregados de individuos que buscan maximizar sus preferencias en un contexto de escasez. De su parte, Constanza, entre otros, van a desarrollar el concepto de “capital natural” para dar un marco teórico a la propuesta de pagos por servicios ambientales y de privatización y mercantilización de la naturaleza.

Aparentemente se trataría de un ejercicio de teoría económica y sociológica, pero en las coordenadas de intervención del Banco Mundial y del complejo institucional de la reforma estructural, estos conceptos se convirtieron en la estrategia de legitimación de su colonialismo, violencia, dominación y control.

La reconstrucción del Estado, propuesta por el Banco Mundial a partir de 1997 hizo de los conceptos de “capital humano”, “capital social”, “capital natural”, una realidad tangible, evidente y concreta. A nombre del capital social el Banco Mundial creó los proyectos Progenial, Prodepine y Prolocal, en el Ecuador, Orígenes en Chile, Pronasol en México. A nombre del capital natural, el Banco Mundial, conjuntamente con las agencias internacionales de la cooperación al desarrollo, crearon los conceptos y las metodologías de los pagos por servicios ambientales y la “gobernanza de los recursos naturales”.

Empero, todas estas estrategias estuvieron proyectadas en la dirección de reconstruir al Estado desde la visión del Banco Mundial. Esta reconstrucción tuvo una idea aglutinadora y en la cual cabían todas las estrategias de capital humano, capital social, capital natural, esa idea estuvo (y está) en la descentralización del Estado, no como un proceso de procedimientos y de administración de los recursos estatales, sino como parte de una reforma política del Estado, en el que descentralizar al Estado significaba, paradójicamente, tanto privatizarlo cuanto democratizarlo en las coordenadas del mercado.

Las dimensiones de la reforma estructural

Ahora bien, la reforma estructural del Banco Mundial tiene, al menos, cinco dimensiones básicas:

i) la privatización;

ii) la desregulación;

iii) el aperturismo;

iv) la flexibilización, y,

v) la descentralización.

No se tratan de dimensiones desvinculadas una de la otra, sino de procesos concomitantes e interrelacionados en los cuales algunos de ellos son la condición de posibilidad de otros. Son dimensiones que tienen una misma finalidad pero que se estructuran, definen, procesan y se llevan adelante en función de las resistencias, las movilizaciones, las críticas, en fin, la lucha de clases. Así por ejemplo, cuando se agotó el discurso de la privatización, inmediatamente tomó la posta aquel de la descentralización.

En efecto, la privatización y descentralización son parte de una misma estrategia de transferencia hacia el sector privado de la soberanía y de los espacios públicos. La descentralización fragmenta el sentido nacional del Estado, mientras que la privatización traslada hacia las corporaciones las decisiones fundamentales sobre la regulación económica y la asignación de recursos.

La descentralización y la privatización son, por tanto, procesos concomitantes y correlativos. No puede existir descentralización sin privatización y viceversa. Ambas son momentos de una misma estrategia y apuntan hacia una misma dirección. El avance de la descentralización implica la consolidación de la privatización. El culmen de la descentralización es el régimen de autonomías.

La desregulación y la flexibilización, por su parte, permiten la consolidación de las políticas de ajuste macrofiscal del FMI. Ambas implican la ruptura de solidaridades sociales en la regulación y asignación de recursos, y posibilitan la transferencia de esas capacidades de regulación social hacia los mercados. El aperturismo, de su parte, pone en sintonía al país con las disposiciones de la Organización Mundial de Comercio, OMC, y, por tanto, del sistema-mundo y permite la convergencia normativa hacia la “gobernanza mundial”.

Por ello, son dimensiones en el sentido más amplio posible del concepto porque a su interior existen una serie de discursos, mecanismos, momentos, instancias y tiempos que se articulan de manera coherente y estructurada con el proyecto neoliberal. Todas ellas se compenetran e imbrican al interior de un proyecto de largo plazo. Todas ellas necesitan del Estado y del sector público y son pensadas desde lo público. Sin embargo, a más de estas dimensiones básicas, la reforma estructural necesita de condiciones de posibilidad política que le generen un mínimo de consensos sociales, porque necesita el apoyo irrestricto del sistema político y de aliados sociales claves, vale decir, necesitan convertirse en discurso hegemónico.

La reforma estructural neoliberal no puede llevarse adelante sin la anuencia, complicidad y compromiso total del sistema político, porque los ámbitos de la reforma estructural están definidos desde el derecho y las leyes. Esas condiciones de posibilidad política, el Banco Mundial las genera a partir de espacios de consenso social como por ejemplo, la participación ciudadana, la lucha contra la corrupción, el desarrollo local territorial, la reducción de la pobreza, el Estado de derecho, la gobernabilidad del sistema político, etc.

En estos espacios abiertos por el Banco Mundial se inmisceran una vasta red de ONG’s locales que se convierten en cajas de resonancia de los discursos y las prioridades del Banco Mundial. Entran también a este espacio las organizaciones de la cooperación internacional de desarrollo, y también las instituciones del sistema de Naciones Unidas, e instituciones académicas como la FLACSO, o semi-académicas como la Fundación Friedrich Ebert, de Alemania, entre otras. Los tecno-burócratas de esas ONG’s y de estas estructuras, luego se convertirán en operadores políticos del Estado, y sus discursos y formatos de intervención serán, precisamente, aquellos desarrollados desde la cooperación internacional del desarrollo y las ONG’s.

A la praxis histórica y coherente al interior de las necesidades ideológicas y políticas del capitalismo tardío, de todo este entramado institucional, la denomino como complejo institucional de la reforma estructural.

La reforma estructural del Banco Mundial devaluó el debate político y la capacidad crítica, porque adecuó a las coordenadas de la intervención social de la cooperación internacional de desarrollo las posibilidades de comprender, valorar y actuar sobre la realidad. En esas matrices de intervención social, la lucha de clases se disolvía en un análisis fortalezas-oportunidades/ debilidades-amenazas y la política tenía que entrar al interior de las metodologías del “marco lógico” despojándose de sus aristas y convirtiéndose en un formato que a la larga reducía su complejidad y su alcance hasta convertirla en un instrumento de poder.

La banalización de la política es inherente a la reforma estructural del Banco Mundial. La generación del discurso de los “actores sociales”, de la “acción colectiva”, de la “gobernabilidad”, entre otras categorías, expresan esa necesidad de banalizar la política, convirtiéndola en un juego de decisiones de un votante que en realidad es un fetiche ideológico del discurso neoliberal.

El complejo institucional de la reforma estructural

Los operadores validados de la reforma estructural neoliberal son las organizaciones no gubernamentales (ONG’s) y la cooperación al desarrollo, que en la jerga neoliberal serán denominadas como “tercer sector”, porque sus marcos institucionales, sus políticas internas, sus objetivos y su episteme se involucran en ese espacio vacío que el Estado va dejando a medida que avanza la reforma estructural.

Las ONG’s y la cooperación internacional al desarrollo se convierten en actores políticos de primera línea de la reforma estructural, porque ponen en sintonía neoliberal las políticas públicas de las que ahora son responsables directas. Gracias a esas políticas públicas, que tienen ya una signatura neoliberal, se reconstruye el sentido de lo público y del Estado, no como solidaridad y responsabilidad social y de todos, sino como estrategias de intervención por la vía del clientelismo, el asistencialismo, y la focalización.

El Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF), el FMI, la agencia norteamericana de la cooperación al desarrollo (USAID), la agencia alemana de cooperación al desarrollo (GTZ), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo Internacional para el Desarrollo (FIDA), la ONG internacional FIA, la cooperación suiza (COSUDE), Conservation International (CI), WWF, The Nature Conservance (TNC), la agencia española de cooperación (AECI), la Agencia para la Cooperación Internacional de Japón, JICA, entre otras, forman parte de una vasta red de multilaterales y de organizaciones no gubernamentales que se convierten en los actores fundamentales de la reforma estructural en casi todos los países de América Latina.

No solo ello, sino que la misma estructura del Estado y el sentido de las políticas públicas se ponen en sintonía de estas redes de ONG’s y de la cooperación al desarrollo, y adecuan sus formatos públicos en conformidad a las lógicas de intervención social, en la que empieza a prevalecer y a convertirse en hegemónica una retórica propia de la reforma estructural: “actores involucrados”, “población beneficiaria”, “árbol de problemas”, “lluvia de ideas”, “marco lógico”, “manejo participativo”, “planes estratégicos”, “gestión integral”, “gobernanza de recursos naturales”, “acción colectiva”, análisis DAFO, etc., todos éstos son conceptos que realizan una metástasis epistémica desde los proyectos de reforma estructural del Banco Mundial, hacia la cooperación internacional al desarrollo, las ONG’s locales y su vasta red de consultores y expertos, hasta llegar al Estado y a las organizaciones sociales.

Esta metástasis epistémica llegará incluso a contaminar los discursos políticos de los sujetos que resisten al neoliberalismo. Esta contaminación de los discursos políticos implicó un proceso de colonización epistemológica desde los operadores socialmente validados de la reforma estructural y que se situaban en los intersticios de lo público y lo privado, vale decir, las ONG’s y la cooperación internacional al desarrollo[5].

En ese sentido, se creó una praxis política sustentada en un entramado institucional y político que rebasó al Banco Mundial, aunque nunca dejó de estructurarse bajo la brújula del neoliberalismo y bajo la conducción epistemológica y metodológica del Banco Mundial, quien era la institución encargada de dotar de contenidos a la estrategia neoliberal como estrategia de desarrollo de largo plazo y de “reducción de la pobreza”. En ese sentido, el Banco Mundial es el think tank más grande creado hasta el momento por el capitalismo, y la opera magnum del neoliberalismo y de su proyecto de transformación histórica: es, a no dudarlo, el “Vaticano del desarrollo internacional”.

Este vasto entramado institucional tiene al Banco Mundial como centro de gravedad y a su alrededor, en un primer anillo concéntrico estarían el FMI, el BID, la USAID, la CAF, el Departamento del Tesoro de EEUU (la FED), el Departamento de Estado (de EEUU), y el Pentágono, y es en donde se toman las decisiones “duras” y se establecen los lineamientos de base, y que se expresarían en las diez recomendaciones de política que resume John Williamson en el denominado “Consenso de Washington”.

Se trata de un núcleo altamente estructurado, organizado y centralizado[6]. Este es el centro del poder, tanto del ajuste macrofiscal cuanto de la reforma estructural, desde el cual se redefinen y se procesan los mecanismos de la acumulación de capital desde el centro hacia la periferia. Es el núcleo duro de la gran transformación neoliberal.

En un segundo anillo concéntrico, estarían la cooperación internacional al desarrollo, en especial la GTZ alemana, el sistema de cooperación al desarrollo de Naciones Unidas, y sus agencias como el PNUD, la UNICEF, la FAO, la OMS, UNIFEM, UNESCO, PNUMA, UNCTAD, PMA, la cooperación holandesa (SNV), española (AECI), danesa (DANIDA), suiza (COSUDE), canadiense, el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, el FIDA, la FIA, CARE, y, en general, la cooperación al desarrollo de la Unión Europea, el JICA, etc. Son los aliados y las correas de transmisión del núcleo duro de la transformación neoliberal.

Las instituciones que conforman el primer anillo concéntrico y aquellas de este segundo anillo concéntrico tienen una interlocución directa con el Estado y esto les permite interferir e intervenir directamente sobre las políticas públicas. Aparecen como agencias financiadoras pero generalmente trabajan y se financian con los mismos recursos del Estado al que van a privatizar.

En un tercer anillo concéntrico, estarían las ONG’s locales. Ahora bien, habida cuenta de la complejidad y de lo vasto que es el proceso de reforma estructural en el mundo, en donde en cada país se generó un entramado de ONG’s locales que sirvieron de pivote y de coartada local para la reforma estructural, quizá valga como marco heurístico de comprensión de la reforma estructural y de la praxis histórica del complejo institucional de la reforma estructural el caso del pequeño país sudamericano del Ecuador, en donde se generó una densa y vasta red de ONG’s locales que replicaron y sirvieron de correas de transmisión de la reforma estructural. Pero se puede pensar en una serie de ONG’s para cada país latinoamericano y se tendrá el mismo panorama.

Pueden mencionarse algunas ONG’s de este país que nos pueden dar una idea de la forma por la cual se tejió el complejo institucional de la reforma estructural, desde las más reconocidas en el Ecuador como Fundación Esquel, IEDECA[7], CEDERENA, DFC, el consorcio CAMAREN (Sistema de Capacitación para el Manejo de los Recursos Naturales Renovables), Ecodecisión[8], Ecociencia, Fundación Natura, Fundagro, hasta las más recónditas y que actúan en los sitios más apartados, y también empresas consultoras privadas como la Corporación Estade[9], entre otros.

Estos dos últimos anillos concéntricos (la cooperación internacional al desarrollo y la densa red de las ONG’s locales) son también los brazos ejecutores de la reforma estructural cuyos ejes, lineamientos programáticos, prioridades y tempo han sido definidos desde Washington, pero cuya aplicación efectiva y puesta en funcionamiento se debe, en lo fundamental, a estos dos brazos concéntricos de la reforma estructural.

A todo este sistema planetario de la reforma estructural puede denominarse como complejo institucional de la reforma estructural. Es tan fuerte la presencia de las ONG’s y la cooperación internacional al desarrollo, en la definición y formulación de políticas y provisión de bienes públicos dentro de la reforma neoliberal, que algunos autores los han denominado como “sector público no estatal” [10]. De su parte, el concepto de complejo institucional de la reforma estructuralintenta una explicación sociológica para una praxis política y al interior del sistema-mundo y de las relaciones centro-periferia, y en una trama de lucha de clases propia de la acumulación capitalista por desposesión.

Al interior de este complejo, y siempre tomando en cuenta el caso del Ecuador, habría que también añadir como satélites a instituciones académicas como la FLACSO, y en especial FLACSO-Ecuador[11], a instituciones semiacadémicas como ILDIS (Fundación alemana Friedrich Ebert), la Fundación Konrad Adenauer[12], a think tanks locales como es el caso de la corporación ecuatoriana CORDES[13] (Corporación de Estudios para el Desarrollo, de la Democracia Cristiana), la ONG ecuatoriana CIUDAD, el Observatorio de la Política Fiscal, el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IICA, la Global Water Partnership, GWP, universidades norteamericanas que colaboraron con la reforma estructural neoliberal dotándole de sustento teórico, el International Institute for Environment and Development (IIED), el Cato Institute, y también organizaciones de ayuda social de la Iglesia Católica que en el caso ecuatoriano adquieren relevancia como el FEPP[14], institución ahora vinculada a la industria de las microfinanzas y de los servicios ambientales, entre otros.

Habría que añadir a la praxis de estas instituciones el rol de los medios de comunicación que posibilitaron la consolidación de los discursos de la reforma estructural. Gracias a los mass media los conceptos operacionales de la reforma estructural se convirtieron en conceptos hegemónicos y en parte de los imaginarios sociales. Fueron los mass media los que tejieron una red semiótica-simbólica que reforzó los mecanismos ideológicos y los patrones hegemónicos de la reforma estructural. Como una sombra que acompaña al complejo institucional de la reforma estructural pueden advertirse la serie de instituciones adscritas a la Sociedad del Monte Peregrino[15].

Como ejemplo de las sinergias que construye el complejo institucional de la reforma estructural, puede evidenciarse su dinámica en la Estrategia de Asistencia País (EDAP) que el Banco Mundial suscribió con el gobierno peruano en el año 2007, en donde se dice:

“Respecto de los créditos de ajuste, KfW ha expresado su interés en co-financiar el conjunto propuesto de DPL fiscales como continuación de su apoyo inicial al conjunto de préstamos DECSAL* desembolsados durante el gobierno anterior. Asimismo, el diseño de los programas de crédito para ajustes se coordinará estrechamente con BID y el FMI, ya que ambas instituciones están apoyando la agenda de reformas del sector público del gobierno. Simultáneamente, el Banco continuará coordinando estas herramientas con otros donantes (como GTZ, USAID, DFID, COSUDE, AECI, Cooperazione Italiana, SNV, etc.), los mismos que continuarán involucrados en el apoyo de reformas clave del nuevo gobierno. Respecto de los créditos para inversión, la estrategia que se propone como parte de esta EDAP tiene como propósito lograr la coordinación activa y/o posible co-financiamiento con el BID (para transporte, educación, salud, gestión fiscal y competitividad); con la CAF (infraestructura); GTZ (para competitividad, agua y desarrollo rural); JBIC (Cooperación del Japón, P.D.) (para infraestructura); USAID (para iniciativas en administración de justicia y buen gobierno); y DFID (para nutrición). Además, el GBM (Grupo Banco Mundial, P.D.) continuará fortaleciendo su relación con el Programa Global de Agua y Saneamiento que ha participado activamente en consultas con el nuevo gobierno y que constituirá un complemento al apoyo del GBM al programa gubernamental “Agua para Todos”. Las áreas posibles de AAA* conjunta podrían incluir infraestructura (con CAF) y los sectores sociales, generación de crecimiento, buen gobierno y lucha contra la corrupción con DFID (Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, P.D.).”[16]

Puede verse en esta cita la forma por la cual se interrelacionan estas instituciones con un objetivo político claro: desarmar al Estado de Bienestar, disciplinar a las sociedades en las lógicas del mercado y privatizar la soberanía de lo público.

Las lógicas del Complejo institucional de la reforma estructural

Ahora bien, es muy difícil suponer que, salvo en el primer núcleo del complejo institucional, todas estas instituciones hayan actuado al unísono y bajo una coordinación determinada desde el Banco Mundial, o desde cualquier otra institución o multilateral de forma orgánica, jerárquica y previamente estructurada. Lo más probable es que ninguna de ellas haya tenido exacta conciencia de lo que hacían las demás, de ahí la superposición, la yuxtaposición y la repetición en discursos, proyectos, y recursos.

Lo que se sugiere con el concepto de complejo institucional de la reforma estructural, es que sobre las prioridades políticas de la construcción neoliberal, se fueron imbricando y comprometiendo una serie de actores vinculados a la cooperación al desarrollo, a las organizaciones no gubernamentales y a instituciones académicas, y semi académicas, porque consideraron que el momento abierto desde el Banco Mundial, era también su momento.

Porque las sinergias que se crearon, desde cuestiones metodológicas hasta aquellas de financiamiento y contratación de consultores y expertos, hablaban un mismo lenguaje y estaban estructuradas desde una misma lógica y episteme. Se sugiere también que las instituciones que forman parte del complejo institucional de la reforma estructural, no adecuaron sus estrategias para el caso exclusivo de ningún país en particular, como es obvio, sino que forman parte de estrategias globales de colonización, imposición y subordinación.

El complejo institucional de la reforma estructural actuó en toda la región, y el mundo, bajo los mismos parámetros y bajo las mismas premisas de la reforma neoliberal. Su actuación debe ser visualizada al interior de las contradicciones del sistema-mundo y de las relaciones centro-periferia. George Soros, un personaje clave de la globalización neoliberal, y gestor de fondos de inversión financieros-especulativos, es también financista de varias ONG’s en los países de la Europa del Este y que cumplen un rol clave en la transición del socialismo al capitalismo. Bill Gates de Microsoft financia también varias ONG’s a escala global, en una estrategia que consolida las posiciones de mercado de esta corporación al mismo tiempo que hace “cooperación al desarrollo”. La Sociedad del Monte Peregrino ha instituido una vasta red de institutos de investigación y de vocería que han acompañado al proceso de la reforma estructural en todo el mundo. Esta densa red de instituciones apadrinadas desde la Sociedad del Monte Peregrino han sido financiadas por las corporaciones transnacionales que han participado en forma activa en los procesos de privatización.

En los casos de México, Bolivia, Guatemala, Perú, Nicaragua, y otros países de la región, existieron procesos muy parecidos en las metodologías, los discursos, la forma de actuación del complejo institucional de la reforma estructural, e incluso los consultores y expertos contratados muchas veces eran los mismos, como puede verse en el siguiente ejemplo relacionado con la privatización del agua en Nicaragua:

Sobre la actuación del complejo institucional de la reforma estructural, puede observarse el siguiente ejemplo sobre la reforma sectorial para el sector agua y saneamiento en Nicaragua: “En el 2005, el Programa Conjunto de Agua y Saneamiento (WSP) del Banco Mundial y del PNUD, la Agencia Suiza para la Cooperación y el Desarrollo (COSUDE) y la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (CONAPAS) realizaron un taller para capacitar a los funcionarios públicos en los conceptos y aplicaciones del enfoque sectorial amplio (SWAp) … En el caso del SWAp nicaragüense participan los siguientes actores internacionales: las Naciones Unidas, en acciones a nivel local; el Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial, en la asistencia técnica para la descentralización, el empoderamiento de las municipalidades, los modelos de gestión y los sistemas de información; la COSUDE, en el fortalecimiento institucional del CONAPAS y de la política de descentralización; el BID, en el apoyo a la estrategia sectorial y en la promoción de un SWAp rural; la KfW de Alemania, en el apoyo a la reforma de gobernanza del sector; la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional de Canadá, en la asistencia para la implementación de un “concepto más amplio” de gestión integral de los recursos hídricos; la Organización de Desarrollo Internacional de los Países Bajos, en la modernización del sector a través de temas relevantes como ambiente, gobernanza y manejo de cuencas; y el gobierno de Luxemburgo, en apoyo institucional.”[17].

A través de este concepto de “complejo institucional de la reforma estructural”, se trata de dar una coherencia a una praxis político-institucional que es clave para comprender al neoliberalismo como proyecto político-histórico al interior del sistema-mundo.

Muchas de las instituciones comprometidas en este complejo institucional hacían parte del juego neoliberal aunque su intención y sus motivos hayan sido incluso los contrarios. Puede ser que sus discursos hayan sido antineoliberales e incluso antisistema, pero eso no quita que hayan sido altamente funcionales a la reforma estructural del neoliberalismo. Por eso, el momento en el que disputaron los recursos para llevar adelante los proyectos de desarrollo y articularon los marcos metodológicos y la episteme de la reforma estructural, ya eran parte de este complejo institucional de la reforma estructural. El instante en el que empezaron a pensar en términos de “desarrollo local”, “planes estratégicos”, “participación ciudadana”, “reducción de la pobreza”, “gobernanza del agua”, “microfinanzas”, “gestión integral”, “desarrollo económico territorial”, “mancomunidades”, “competitividad territorial”, “servicios ambientales”, “conservación de los ecosistemas”, entre otros conceptos, eran parte, quizá sin saberlo y sin proponérselo, del complejo institucional de la reforma estructural de la gran transformación neoliberal.

Este complejo institucional de la reforma estructural neoliberal fue financiado con recursos del mismo Estado, mediante créditos de ajuste estructural o créditos para el financiamiento al desarrollo y, generalmente, en condiciones duras y onerosas. Algunos de estos créditos fueron también concedidos de manera bilateral por países deseosos que sus propias corporaciones entren al juego de la privatización, como es el caso de la cooperación europea o el caso de Brasil.

La praxis política de los consultores y de los “Informes de consultoría”

En la reforma estructural del Banco Mundial y del Complejo institucional de la reforma estructural ocupan un rol político clave los consultores y expertos, y sus respectivos “informes de consultoría”.

Los consultores y expertos replican la colonización de la política hecha desde el neoliberalismo gracias a la cobertura epistemológica de su discurso técnico y especializado. Los consultores y expertos demuestran la voluntad de poder del saber neoliberal y la colonialidad de ese poder.

Sus conocimientos son apenas una fachada prevista para legitimar las relaciones de poder que nacen desde el proyecto neoliberal. El complejo institucional de la reforma estructural convirtió a los consultores y expertos, en los pivotes sobre los cuales se impuso la reforma estructural a la sociedad y al Estado. Estos consultores y técnicos-expertos, y sus informes de consultoría se imponían al Estado y a las políticas públicas no para fortalecerlas sino para destruirlas.

En efecto, hasta antes de la llegada de la cooperación al desarrollo y de la reforma sectorial, las políticas públicas se sostenían a través de procesos de largo aliento en el que los funcionarios, técnicos y expertos del Estado formaban parte de una memoria institucional del país, y conformaban, incluso, el núcleo de una clase media cuya referencialidad estaba adscrita, de una manera u otra, al sentido de lo público. Esa memoria institucional que estaba presente en los funcionarios públicos y en los técnicos del Estado, permitían de alguna manera crear un horizonte de planeación de largo plazo, al tiempo que ponían al Estado como una referencialidad de lo público, o como el interés de todos.

La reforma estructural-sectorial y el correlativo complejo institucional que la llevó adelante, desarticularon la capacidad técnica del Estado reduciendo el financiamiento a la inversión pública, presionando por la compra de renuncias a los técnicos del Estado, desalentando las remuneraciones en puestos claves de información y decisión, fortaleciendo la corrupción en la gestión del gobierno al duplicar funciones a través de consultores y expertos que realizaban los mismos trabajos que los funcionarios estatales (muchas veces esos consultores justificaban su trabajo con aquel realizado previamente por los funcionarios del Estado y, evidentemente, los consultores ganaban mucho más que un empleado público). Se sumó a esto una campaña mediática en contra del funcionario público, quien casi por definición aparecía en los medios de comunicación como un sinónimo de ineficiencia, corrupción, lentitud y falta de transparencia.

Esas presiones sobre el sentido final y la forma de hacer políticas públicas, fueron afectando de manera importante la capacidad de generar políticas públicas desde lo público y desde el Estado, y abrieron el espacio para que el consultor o experto individual y los respectivos informes de consultoría, reemplacen a los mecanismos de información, gestión, operación y proyección de las políticas públicas hechas desde el Estado. Los consultores no tenían ninguna vinculación orgánica con el Estado y, por tanto, ninguna responsabilidad o compromiso con éste, que no fuera aquel de cumplir con sus términos de referencia, que por lo general habían sido redactados desde el complejo institucional de la reforma estructural y sobre los cuales el Estado no tenía prácticamente ninguna ingerencia ni capacidad de decisión.

Los informes de consultoría no estaban hechos para consolidar o fortalecer la política pública, sino para debilitarla, para fragmentarla. Mientras que el funcionario público formaba parte de una cadena de mando y tenía la obligación de entregar informes que se convertían en una memoria institucional, y que permitían al menos conocer lo que se había realizado en diferentes ámbitos, el consultor, y su respectivo informe de consultoría, no generan memoria institucional, no adscriben a ningún proceso de largo aliento, no rinden cuentas a nadie.

Su única referencialidad son los denominados “Términos de referencia”, pensados, concebidos, definidos e incluso escritos por las instituciones del complejo institucional de la reforma estructural.

Las recomendaciones y evaluaciones del consultor, o del experto, son autárquicas, autónomas y fragmentadas de todo sentido de lo público y de toda referencialidad nacional. Se impusieron, muchas veces, sin siquiera conocer la realidad sobre la que estaban opinando.

Sus marcos teóricos, generalmente, se contradecían con la experiencia que vivían, y sus recomendaciones, en la mayoría de casos, estaban ya definidas, aun antes de comprobar previamente sus hipótesis de trabajo.

Los consultores y expertos de la reforma sectorial, en virtud de que son parte de un proceso político de colonialidad del poder del proyecto neoliberal, tienen las respuestas establecidas incluso antes que sean planteadas las preguntas. 

Representan el grado cero de democracia, transparencia, compromiso social y responsabilidad pública. El grado cero de rigurosidad científica y ética académica. Son la expresión más evidente de la colonialidad del poder, de la violencia epistémica inherente al liberalismo. Son la demostración más evidente de que el saber y el conocimiento, en realidad, son prerrogativas del poder.

Los informes de consultoría se perdían en un marasmo de informes, cuyos resultados no tenían aplicaciones prácticas porque no estaban hechos para generar políticas públicas sino para enmascarar y posibilitar la privatización de las políticas públicas.

Los informes de consultoría se convirtieron en el simulacro de la política pública y generaron prácticas de manipulación, porque las decisiones más importantes ya habían sido tomadas por fuera del Estado: por el complejo institucional de la reforma estructural. Los informes de consultoría no valían por sus recomendaciones, por sus precisiones ni por sus investigaciones, sino porque representaban un momento político que permitía enmascarar y legitimar tanto los discursos operadores del neoliberalismo, cuanto las estrategias de privatización de las políticas públicas, al tiempo que permitían la intervención directa sobre las organizaciones sociales y comunitarias.

El mejor consultor, en ese sentido, no era el profesional o el experto, sino el líder comunitario, el dirigente social, el intelectual crítico y de izquierdas, el académico que había tenido posiciones críticas y radicales ante el sistema, y devenido en consultor, experto o técnico del complejo institucional de la reforma estructural, y eran los mejores porque al involucrarse en el complejo institucional de la reforma estructural terminaron convirtiéndose, quizá a su pesar, en operadores social y políticamente validados del neoliberalismo y, además, reconocidos por aquellos sectores que podían generar resistencias al neoliberalismo, vale decir, legitimaron la intervención política del complejo institucional de la reforma estructural.

Ellos fueron la mejor coartada del simulacro de la “participación social” y de la validación de conclusiones de sus informes de consultoría, porque permitían la neutralización política, la desmovilización social y la cooptación del pensamiento crítico.

Los informes de consultoría nunca fueron documentos técnicos, sino parte de estrategias políticas al interior de un campo de fuerzas definido desde la lucha de clases y la acumulación de capital. Las conclusiones de estos informes de consultoría siempre fueron irrelevantes porque las decisiones reales ya habían sido tomadas en otros espacios y solamente se necesitaba de su legitimidad, y era eso justamente lo que hacían los informes de consultoría: validar las decisiones asumidas y tomadas desde el complejo institucional de la reforma estructural.

Los mecanismos de control del complejo institucional de la reforma estructural

El Banco Mundial no solo que creó los marcos teóricos de intervención para cada uno de sus proyectos, programas y estrategias, sino que además creó un mecanismo de control colonial de todas las decisiones que se asumían en cada uno de los proyectos que gestó, desde aquellas más nimias y aparentemente intrascendentes hasta las más importantes y claves, a través del mecanismo de la “no-objeción”.

Bajo este control operacional definido en la “no-objeción”, no existió un solo detalle de la reforma estructural que se haya escapado a la atención, vigilancia, seguimiento y control del Banco Mundial[18].

Este mecanismo panóptico de control colonial se replicaría de una u otra manera en todo el entramado del complejo institucional de la reforma estructural. Casi todas las ONG’s de este complejo institucional, aplicaron sus propios mecanismos panópticos de control no solo sobre los recursos, sino sobre los contenidos y los formatos de intervención social. Casi todas ellas violentaron los procesos sociales y replicaron las formas coloniales de intervención, control, y dominación sobre la población y las organizaciones sociales en las que actuaban.

Fue este complejo institucional de la reforma estructural el que llevó adelante la estrategia de intervención política de la reforma estructural neoliberal. Se trata de los batallones de infantería de la gran transformación neoliberal. Sobre los destrozos provocados por la artillería del FMI, actuaron estas tropas de infantería de la reforma estructural para tomar posesión de los territorios sociales y públicos en nombre de la cruzada neoliberal. Sobre las poblaciones ateridas y atemorizadas por la violencia del ajuste neoliberal del FMI, entraron a saco los consultores, técnicos y expertos de la reforma estructural, para subastar los pedazos de solidaridad que aún subsistían, para romper las lógicas de reciprocidad y convivialidad que habían logrado pervivir en los intersticios de la violencia neoliberal.

Fue desde este complejo institucional de la reforma estructural que se conformaron los cuadros tecno-políticos y tecno-burocráticos de la reforma estructural que luego coparían todos los espacios sociales.

Son los consultores y técnicos vinculados al BID, la CAF, al Banco Mundial, a la GTZ, del PNUD, FIDA, SNV, COSUDE, etc., quienes se convirtieron en esa tropa de infantería de la reforma estructural. Fueron ellos los que impulsaron una serie de leyes, planes de desarrollo, estrategias de intervención, estrategias de cooptación, entre otras, que hicieron posible el control a las disidencias, la imposición de nuevos lenguajes cuyo signo distintivo siempre estuvo en la prosa del neoliberalismo, amén de la imposición de políticas, y de la creación de nuevas leyes que posibilitaban al neoliberalismo.

Fue desde la reforma estructural y del complejo institucional que se creó al efecto, que se propusieron leyes que permitían la privatización de lo público, la descentralización, la desregulación, la flexibilización laboral. Fue desde los think tank criollos que se posicionaron los temas del desarrollo local territorial, los planes estratégicos, la participación ciudadana local, la descentralización y la gobernanza de los recursos naturales, y todas las reformas jurídicas que se procesaron desde el sistema político para la privatización territorial y la acumulación por desposesión que cobra fuerza a inicios del 2000 y años subsiguientes.

Fue desde este complejo institucional de la reforma estructural que se llevó adelante la tarea de desmantelar al Estado para su posterior reconstrucción neoliberal, a través de un vasto conjunto de proyectos específicos que fueron impulsados desde el Banco Mundial, el BID, la USAID y la GTZ-DED, el Cosude, el PNUD, el SNV, etc. Se trata del momento de la “reforma estructural sectorial”, en la que se intervino en casi todos los sectores de la sociedad: salud, educación, infraestructura vial, saneamiento ambiental, recursos naturales, agua, biodiversidad, administración de justicia, petróleo, energía eléctrica, seguridad social, telefonía, sector financiero, sector externo, industrias, pequeñas empresas, microfinanzas, sector artesanal, sector pesquero, caminos vecinales, competitividad, áreas protegidas, niñez y adolescencia, discapacidades, mujeres, etc. No hubo un solo sector que haya escapado de las redes de la reforma estructural. No hubo un átomo de solidaridad social que no haya sido intervenido y destrozado desde estas redes.

Ahí intervinieron una miríada de ONG’s, y de consultores, llevando las lógicas, los discursos, las prioridades y los mecanismos de control político del complejo de instituciones de la reforma estructural.

Durante la reforma estructural, se crearon una serie de proyectos sectoriales, que para el caso del Ecuador representan un despliegue impresionante del “cambio institucional” provocado desde la reforma estructural.

Si tomamos como ejemplo a este pequeño país vemos aparecer una serie de proyectos que se crearon de manera específica para la reforma estructural, como por ejemplo: MOSTA, PERTAL, FASBASE, PROMEC, PROJUSTICIA, PRAGUAS, PROMECEB, PRODEC, PRONADER, PROMSA, PRODEMINCA, PAT, GESOREM, PROMODE, PROFORESTAL, SIGEF-SIGOB, Redes amigas, PROFAFOR, SAPRI, SUBIR, PATRA, SALTO, FSTAL, PRODEPINE, PROLOCAL, PRAT, FISE y una extensa lista de acrónimos, que quizá no nos digan nada en específico, pero que servían para ocultar los mecanismos de intervención y colonialismo hechos desde la reforma estructural, al tenor de la reconstrucción neoliberal del Estado.

Las sociedades en las cuales actuaron estos proyectos tampoco sabían de su existencia y esos acrónimos tampoco les dicen nada. El sistema político jamás los procesó, jamás los cuestionó, jamás los fiscalizó, a pesar del hecho de que se trataban de fondos públicos enmascarados bajo la cobertura de la cooperación al desarrollo.

Los mass media nunca los pusieron ni en la primera ni en la última página. Los mass media banalizaron la política y la convirtieron en un reality como una forma de encubrir y proteger al neoliberalismo. Una densa y espesa cortina de silencio y complicidad los cubrió durante toda la reforma estructural. Sin embargo, fue desde este complejo institucional de la reforma estructural, y desde estos proyectos específicos, que se llevó adelante un proceso de “metabolización y cooptación política” a las organizaciones sociales que podían hacer frente al neoliberalismo a partir de su capacidad de movilización y de proposición. Este complejo institucional de la reforma estructural generó una serie de proyectos destinados a intervenir directamente sobre los grupos sociales con capacidades de intervención política y que podían neutralizar o bloquear la reforma estructural.

Esta estrategia de destrucción de las solidaridades sociales, de ocupación de los territorios de lo público por los expertos y consultores de la reforma estructural, tuvo consecuencias devastadoras: la pérdida de la soberanía, la sobreexplotación, la iniquidad en la distribución del ingreso, el deterioro de las condiciones de vida, la pérdida de confianza en las instituciones públicas, la riqueza más obscena junto a la miseria más atroz, la devastación ambiental y un largo y ominoso etc.

El momento colonial: La Estrategia Asistencia País del Banco Mundial

Uno de los momentos más importante de la reforma estructural neoliberal y del ajuste macrofiscal está en la imposición que se crea por la vía de la denominada “Estrategia Asistencia País” (en adelante, CAS, por sus siglas en inglés), y que es el epítome de la reforma estructural, el grado cero de la soberanía del Estado, el culmen del colonialismo. El CAS es la expresión más evidente del imperialismo político. No porque nunca antes se hayan suscrito documentos a este tenor, de hecho las Cartas de Intención se convertían en innegables instrumentos de imposición neocolonial, sino porque en el CAS se despliegan en una sola estrategia las dimensiones del ajuste macrofiscal, de la reforma estructural, y de los tiempos de la reforma sectorial, bajo una sola voluntad política de imposición, chantaje, y violencia.

La Estrategia Asistencia País tiene la pretensión de convertirse en un verdadero Plan de Gobierno. Contiene un extenso programa de intervención sobre los sectores más estratégicos de la sociedad y del Estado y está pensado en los términos de la geopolítica de la convergencia normativa de la globalización. En el CAS, el Banco Mundial no cede un milímetro de soberanía a los Estados. Asume las decisiones del gobierno. En realidad, en esa coyuntura, y sin exageraciones, el Banco Mundial pretende sergobierno. Es por ello que puede asumirse que los procesos de modernización del Estado, de reforma estructural, de reforma sectorial, asumen otra perspectiva al trasluz del CAS, adquieren una consistencia política que conlleva una cesión absoluta de soberanía. Durante la reforma estructural, el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural generaron un juego de espejos para convencer de las bondades de la reforma estructural. Con el CAS, se terminan los juegos de espejos, y el simulacro cede en sus artilugios para convertirse en real politik. El CAS deja el simulacro y asume los contenidos de la razón cínica. A pesar de su formato técnico y su discurso económico-social, el CAS es un documento político que evidencia una forma de intervención colonial y de imperialismo político.

A diferencia de la “insoportable levedad” epistemológica del FMI, el Banco Mundial realiza en el CAS un estudio riguroso de las condiciones sociales, políticas, jurídicas, institucionales y económicas de los países en los que interviene. Si se trata de Guatemala, por ejemplo, el documento CAS hará referencia a los Acuerdos de Paz, si se trata de Bolivia hará mención a las propuestas de plurinacionalidad del Estado y Buen Vivir, si trata del Ecuador hará relación a la coyuntura del país de manera específica anotando la crisis institucional de ese país, si se trata del Paraguay hará referencia a la “Alianza Patriótica para el Cambio” y las oportunidades políticas a su tenor, si se trata del Perú hará referencia al TLC de este país con EEUU, etc. Es decir, los documentos CAS (el Banco Mundial también los ha llamado como Estrategia de Alianza País, EDAP, pero son lo mismo), evidencian esa voluntad de saber que es inherente a la voluntad de poder. Los siguientes ejemplos dan cuenta de ello:

“Además, se considera que el Perú es uno de los principales candidatos a sufrir los efectos del cambio climático en el futuro cercano. Otro riesgo externo es la posible demora (o el rechazo terminante) del TLC por parte del Congreso de los Estados Unidos.” Banco Mundial: Estrategia de Alianza con el País para la República del Perú. 2007-2011. Informe No. PE-37913, 19 de diciembre de 2006.

“El año 2005, Evo Morales Ayma se convirtió en el primer Presidente electo de origen indígena en la historia de Bolivia … Su administración ha iniciado un amplio proceso de cambio con el propósito de transformar la política, la economía y la sociedad, orientándolas hacia un Estado plurinacional, según se describe en la nueva Constitución.” Banco Mundial:Estrategia de Asistencia del Banco Mundial al Estado Plurinacional de Bolivia, 2010-2011. Bolivia, 2009.

“La mayor pluralidad política ha sido un factor bien acogido en México y en el extranjero, ya que conlleva a una búsqueda de consenso en torno a las reformas pendientes (y, de hecho, en torno al tipo de sociedad que quieren los mexicanos), a una herramienta para la solución de conflictos y a un mecanismo para aumentar la transparencia y responsabilidad en el ejercicio de la función gubernamental.” Banco Mundial: Estrategia Asistencia País para los Estados Unidos Mexicanos, 23 de abril de 2002.

“El Ecuador también enfrenta una oportunidad irrepetible para reformar la estructura de su economía política hacia una sociedad más participativa y transparente, conjuntamente con una economía caracterizada por su mayor estabilidad, crecimiento y eficiencia, en la cual se compartan más ampliamente los frutos del crecimiento. El compromiso de la nueva Administración para reducir la pobreza, la fuerte presencia indígena en el gobierno, con sus tradiciones de procesos participativos para asegurar la concertación y de vigilancia pública para fortalecer la transparencia, y los beneficios de una mayor estabilización económica que han resultado hasta ahora de la dolarización – todos estos elementos representan una ruptura significativa con el pasado, que justifican mayor colaboración y apoyo por parte del Banco para el Ecuador.” Banco Mundial: Estrategia Asistencia País para la República del Ecuador, 29 abril del 2003.

“Lugo (el entonces Presidente de Paraguay, P.D.) representa una oportunidad histórica para que Paraguay enfrente desafíos institucionales, sociales y económicos de larga data y así mejorar la calidad de vida de su población. Debido a que esta es la primera vez, en la historia reciente, en que se da la alternancia del poder en Paraguay, la APC enfrenta importantes desafíos en el manejo de la administración de un Gobierno que fue conducido por cerca de 60 años por un mismo partido político.” Banco Mundial: Estrategia de Alianza con la República del Paraguay 2009-2013, 7 de abril de 2009.

Como puede verse, los documentos CAS parten de un reconocimiento exhaustivo de la realidad en la que operan. Conocen exactamente bien el terreno que pisan y, además, piensan en el mediano y largo plazo. Las estrategias CAS suelen tener plazos mayores a los dos años, a diferencia de las Cartas de Intención del FMI cuyos plazos eran de máximo un año. Las estrategias CAS condensan todo el proceso de reforma estructural: reforma política del Estado y descentralización, reforma sectorial, desconexión territorial, convergencia normativa. Cada uno de estos documentos dan cuenta la forma por la cual se construye el Estado mínimo neoliberal, dentro de una hoja de ruta cuyo norte está en la globalización neoliberal y la convergencia normativa.

Los documentos CAS también dan cuenta del soporte epistemológico que los sostiene: la lucha contra la pobreza, la gobernabilidad, la estrategia anticorrupción, el crecimiento económico por la inversión extranjera, los Objetivos (o Metas) de Desarrollo del Milenio (ODM’s) y, ahora, el calentamiento global. Ese soporte epistemológico pasa por algunos conceptos de base del Banco Mundial y del FMI, el primero de ellos es la creencia que el crecimiento económico va a resolver (no se sabe cómo) los problemas de la pobreza. Otro hace referencia al hecho de que el crecimiento económico se define y estructura desde mecanismos de mercado. Otro hace referencia al hecho de que el crecimiento está relacionado con la inversión extranjera directa y con el ambiente de seguridad jurídica de los países. Otro da cuenta de las relaciones entre crecimiento, mercado y conservación ambiental, etc. Estas vinculaciones epistemológicas son arbitrarias porque el crecimiento económico no resuelve los problemas de la pobreza ni de la distribución del ingreso, porque la taumaturgia de los mercados no tiene ni los marcos teóricos ni la intención de hacerlo, ni tampoco resolverá los problemas ambientales, ni la corrupción, etc. Sin embargo, para el Banco Mundial se tratan de conceptos legitimantes en su estrategia de intervención porque gracias a ellos puede enmascarar a la reforma estructural y su vocación imperialista.

En la Estrategia País del Ecuador suscrita en el año 2002, y con un monto de más de mil millones de dólares para cinco años, el Banco Mundial pretendía intervenir a través de proyectos sectoriales en las siguientes áreas:

-          Reforma laboral que profundice la flexibilización laboral

-          Reformas al sector petrolero: (a) Redefinir el rol de Petroecuador poniendo fin a su monopolio; (b) crear oportunidades para la inversión privada en el sector hidrocarburífero; (c) revisar las políticas tributarias y de precios; (d) mejorar la gestión de los impactos ambientales; (e) mejorar la gestión de las rentas petroleras.

-          Reformas al sector eléctrico. Atraer inversión extranjera a través de contratos de gestión para la distribución. (Proyecto Promec).

-          Reforma al sector de telecomunicaciones. Marco reglamentario que permita la inversión privada para asegurar la competencia y mejorar la calidad y cobertura.

-          Mejoramiento de carreteras secundarias y caminos vecinales. El mejoramiento de las carreteras primarias se debe a la concesión de operadores privados. El Ministerio de Obras Públicas debe transformarse en Ministerio de Transporte con un rol de regulador a los entes privados que manejen las carreteras.

-          Mejorar el servicio de provisión de agua. Experiencia en Praguas y Prodepine. El Banco se compromete a financiar los estudios de una nueva Ley del Sector de Agua, Saneamiento y Desechos Sólidos.

-          Mejoramiento de la educación. Las reformas educativas se apoyarán también mediante una serie de tres Préstamos Programáticos de Ajuste Estructural de tramo único, diseñado para promover reformas en los sectores sociales: salud, educación, asistencia social y sistema de pensiones.

-          Reformas en el sistema de salud. Proyecto Modersa: descentralización de los servicios de salud.

-          Reforma al sistema de pensiones para la participación de operadores privados en la seguridad social.

-          Programa de manejo de Recursos naturales.

-          Programa de Asistencia para pueblos indígenas y afros (Prodepine II).

-          Reformas al sistema legal. (Projusticia II).

-          Financiamiento de estudios para descentralización

Como puede apreciarse, la intención del Banco Mundial con respecto al Ecuador era la de intervenir en todos los aspectos que se consideraban pendientes en la reforma estructural. El Banco Mundial está plenamente consciente de las críticas realizadas a los programas de ajuste macrofiscal y reforma estructural por estos movimientos sociales, pero considera que los problemas de la economía y de la sociedad no se deberían a la aplicación de las políticas de ajuste macrofiscal, sino a la débil ejecución de estas políticas, y al hecho de que las políticas de reforma estructural hayan sido incompletas. La argumentación del Banco Mundial ha servido de base para las argumentaciones de las elites locales que siempre acusan de la falta de rigor en la aplicación del ajuste macrofiscal por la indisciplina fiscal provocada por los ciclos políticos, y, por tanto, el Ecuador no habría experimentado nunca el rigor neoliberal. Este razonamiento del Banco Mundial puede observarse en el siguiente párrafo:

“33. (...) El primer punto de vista es que, durante los últimos 20 años, se ha dado un proceso continuo de medidas económicas ortodoxas y neoliberales que han abarcado toda una gama de sectores y que, aunque no se hayan profundizado, han sido suficientes para asestar un golpe económico duro a los sectores más débiles de la sociedad, empobreciéndoles más aún, en particular mediante los reajustes de precios que han eliminado los subsidios y han estimulado más la inflación. El segundo punto de vista es que, si bien ha habido una serie de programas de reforma estructural durante los últimos 20 años, en la práctica las medidas de reforma tomadas por el Gobierno antes de la dolarización han sido muy limitadas, e insuficientes para resolver las evidentes ineficiencias de las empr[19]sas públicas, la prestación de servicios públicos, y la gestión de las políticas fiscales y monetarias. La falta de reformas estructurales profundas, según este criterio –que coincide con el parecer de la Gerencia del Banco- ha producido la necesidad de una serie de medidas de estabilización que han empeorado las adversas condiciones económicas de los pobres.”.

¡La pobreza no es un resultado del ajuste macrofiscal y de la reforma estructural, sino el producto de la falta de aplicación y de rigor en el ajuste y la reforma! Una vez reconocido el hecho de que los problemas del país se debían a una insuficiente y limitada aplicación de las necesarias reformas estructurales, es necesario, para el Banco Mundial, aprovechar la coyuntura política que expresa un proceso de domesticación y asimilación de los movimientos sociales, producido por el complejo institucional de la reforma estructural, sobre todo, los proyectos y programas que han intervenido directamente sobre el sistema político y sobre los movimientos sociales. Los movimientos sociales son ahora parte del juego político, han entrado a la institucionalidad del Estado, y, por tanto, deben cambiar sus prioridades y sus lógicas, desde las resistencias y la movilización, hacia la participación y la imbricación con el poder, a través del diálogo social, la participación ciudadana, el compromiso por reducir la pobreza, la lucha en contra de la corrupción y la transparencia, y el compromiso con una firme disciplina y austeridad fiscal, tal es el razonamiento del Banco Mundial.

Los ítems del CAS-Ecuador no están dados por la lógica instrumental de los indicadores sino por las resistencias y las luchas de clases. Si el Banco Mundial consideraba urgente y pertinente la intervención en el sector de la educación, por ejemplo, era porque los sindicatos de maestros se habían opuesto de manera firme a la privatización del sector, igual cosa con la salud o con los movimientos sociales. La lógica del CAS se inscribe al interior de la lucha de clases, vale decir, de la forma de construir la hegemonía para el proyecto neoliberal a través de dispositivos de biopolítica y geopolítica. Las resistencias sociales en el Ecuador dieron al traste con el CAS que el Banco Mundial había preparado para el país.

En el Ecuador los movimientos sociales pusieron en el debate político a la reforma estructural como parte del proyecto neoliberal. El Banco Mundial no aguantó tanta transparencia, tanta crítica social. Los movimientos indígenas, la columna vertebral del movimiento social ecuatoriano, se negaron a una segunda fase del proyecto Prodepine. La lucha de clases en este país tensionó los argumentos legitimantes del neoliberalismo y el Banco Mundial perdió espacio político, de hecho, la presión social obligará a la expulsión del representante del Banco Mundial en el Ecuador.

Lamentablemente una golondrina no hace verano. El Banco Mundial continuó con su vocación imperialista y su cruzada por los mercados amparados en su beatífico mandato de luchar contra la pobreza, la corrupción, la iniquidad y el calentamiento global. Esta vez, concentró su atención en los procesos de cambio social que se estaban produciendo en Bolivia, al amparo de la resurgencia del movimiento social y de la presencia en el gobierno de los indígenas bolivianos. Para el Banco Mundial, la presencia de un presidente indígena era una oportunidad de oro para demostrar las bondades de la reforma estructural en tiempos de transición al posneoliberalismo. Su discurso de “mejoramiento de las instituciones, gobernabilidad y anticorrupción”, de “creación de empleos mediante el crecimiento inclusivo”, de “inclusión social mediante la prestación de mejores servicios públicos”, caló hondo en un país y en una sociedad que fueron objetos de laboratorio de la reforma estructural y que soportó los momentos más duros del neoliberalismo.

Para el Banco Mundial, Bolivia es un país clave por su importancia geopolítica. Si un gobierno que proviene del movimiento social adscribe las tesis de la reforma estructural legitima de tal manera la transición al posneoliberalismo que le otorga un espacio político al Banco Mundial fundamental para garantizar esa transición. Por otra parte, en el posneoliberalismo lo que está en juego es la privatización de la naturaleza y la consolidación del modelo extractivo bajo condiciones de seguridad jurídica (los derechos de propiedad) y convergencia normativa. El Banco Mundial lo expresa claramente en su CAS con Bolivia:

“La estrategia de reforzamiento de los beneficios locales (ELB) buscará proporcionar fortalecimiento institucional a los gobiernos regional y municipal, para el manejo de los recursos relacionados con las operaciones de la industria de petróleo, gas y minería. Asumiendo que el gobierno central y regional sean receptivos y que el marco normativo respecto al derecho de propiedades esté claro, la estrategia ELB estará estrechamente ligada a las oportunidades de inversión existentes y potencialmente nuevas en industrias extractivas, priorizando regiones de altos índices de pobreza tales como Potosí y Oruro para la minería y la región del Chaco para hidrocarburos.” [20]

Para asegurar la vigencia del modelo extractivista y el “derecho de propiedad”, que son los ejes de la transición posneoliberal, el Banco Mundial articuló una serie de proyectos durante los años 2007 y 2008, por un monto de 140 millones de USD, para generar las condiciones de posibilidad para la suscripción de un CAS para los años 2010 y 2011. Los proyectos que el Banco Mundial creó en Bolivia en los años 2007-2008, fueron: (a) Creación de empleo y competitividad (15.0 millones de USD); (b) Inversión rural participativa II (15.0 millones de USD); (c) Administración rural de tierras comunitarias* (15.0 millones de USD); (d) Desarrollo de sistemas de monitoreo y evaluación del gobierno (5.0 millones de USD); infraestructura urbana para los pobres (30.0 millones de USD); Programa de protección social (1o.0 millones de USD); Educación secundaria (10.0 millones de USD); Salud APL* III (15.0 millones de USD); Lago Titicaca (15.0 millones de USD); Fortalecimiento de la eficiencia y transparencia del Estado (10.0 millones de USD); Recuperación de desastres y reducción de la vulnerabilidad (16.9 millones de USD); políticas para incrementar la formalidad y productividad de las empresas (programa AIF). Lo que está en juego en Bolivia es la consolidación del modelo extractivista:

“El financiamiento selectivo estará concentrado en proyectos viables de alto impacto en sectores como el de mercados financieros (servicios bancarios para pequeñas y medianas empresas (PyME), microfinanzas y finanzas del comercio), agroindustria y forestal, así como en asistencia técnica y fortalecimiento institucional en las áreas de mejoramiento del ambiente de negocios, acceso a los servicios financieros y reforzamiento de los beneficios locales (principalmente para las industrias extractivas). Si surgen oportunidades, la CFI se mantendrá atenta para evaluar opciones de inversión y asesoría en los sectores de infraestructura e industrias extractivas contingente a la existencia de un clima propicio para las inversiones.”[21]

Estos proyectos sectoriales de la reforma estructural y esta consolidación del modelo extractivista abrieron el espacio para la colonización del Banco Mundial al proceso político boliviano, un proceso que suscitó expectativas, adhesiones y adscripciones a escala global. En plena dinámica de reelección y continuación del gobierno indígena boliviano, el Banco Mundial propone un CAS, que tiene los siguientes ejes y proyectos:

Pilar I: Desarrollo productivo y apoyo a la producción

-          Rehabilitación y Mantenimiento de Caminos (US$77 MM)

-          Infraestructura Descentralizada para la Transformación Rural (US$20 MM)

-          Alianzas Rurales (US$28.4 MM)

-          Infraestructura Urbana para los Pobres (US$30 MM)

-          Tierra para Desarrollo Agrícola (US$15 MM)

-          Desarrollo Local Sostenible del Lago Titicaca (US$20MM)

-          Inversión Rural Participativa II (US$20 MM)

-          Operaciones de la CFI en el sector bancario (BISA, Banco Los Andes, Banco Sol, Banco Mercantil)

-          Servicios de Asesoramiento de la CFI en arrendamiento financiero

-          Operaciones de Infraestructura de la CFI (CBTI, Central Aguirre, TDE, TRECO, Telecel, Transierra)

Pilar II: Desarrollo Sustentable

-          Recuperación de Desastres y Reducción de la Vulnerabilidad (US$16.9 MM)

-          Servicios de Asesoramiento Sostenible de la CFI – Sector Forestal, Transierra

Pilar III: Desarrollo Humano

-          Transformación de la Educación Secundaria (US$10 MM)

-          Expansión del Acceso para Reducir las Inequidades en Salud (US$18.5 MM)

-          Invirtiendo en los Niños y los Jóvenes (US$17 MM)

Pilar IV: Gobernabilidad y apoyo al sector público

-          Servicios de Asesoramiento Técnico BEE de IFC, Simplificación de Trámites Municipales y Scorecard Municipal.

Estos ejes y proyectos permiten la intervención de la Agencia Financiera Internacional del Banco Mundial para generar una serie de proyectos específicos tendientes a consolidar la reforma estructural en Bolivia y en pleno proceso político de “revolución plurinacional”, como por ejemplo: préstamos AIF para servicios agrícolas, para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Planificación, para Caminos Rurales; proyectos AAA (Servicios de Análisis y Consultoría) para el sector agrícola (PER: Revisión de Gasto Público), para elaborar Notas políticas de crisis, para estudios de impactos económicos y sociales del cambio climático, etc.

El CAS con Bolivia está estructurado en función del Sistema Nacional de Planificación del país y para fortalecer al Estado. El CAS del Banco Mundial para Bolivia demuestra los ejes básicos de la transición al posneoliberalismo en el cual la lucha de clases ha sido inscrita y disciplinada al interior de las coordenadas de las elecciones, del sistema político de representación y del contractualismo. De la forma más explícita, el CAS del Banco Mundial establece la formulación e imposición de políticas públicas en ámbitos que solamente le atañen al gobierno nacional. Las políticas públicas en salud, educación, protección social, sectores sociales, sectores productivos, etc., son de incumbencia y pertinencia de un gobierno, no del Banco Mundial. En un país soberano su gobierno no permitiría bajo ningún concepto que las políticas públicas sean definidas por fuera de su ámbito y legitimidad. El gobierno indígena de Bolivia permite que los temas del posneoliberalismo: fortalecimiento del Estado de seguridad jurídica, desconexión territorial hacia la convergencia normativa, participación social y ciudadana, extractivismo y ejes multimodales (la anulación del espacio por el tiempo), servicios ambientales, entre los más importantes, se legitimen y se consoliden. Si el proceso político boliviano, considerado como uno de los procesos más radicales en contra del neoliberalismo, termina procesando la misma episteme neoliberal de la mano del Banco Mundial, significa que la transición al posneoliberalismo genera ambigüedades e incertidumbres que es preciso deconstruir y analizar.

El caso del Paraguay también da cuenta la forma por la cual el Banco Mundial se “monta a caballo” sobre los procesos de transformaciones políticas del continente. Si en Bolivia era pertinente domesticar las transformaciones políticas e inscribirlas en la hoja de ruta del posneoliberalismo, en el caso de Paraguay la acción del Banco Mundial es más estratégica porque Paraguay tiene una importancia geopolítica fundamental. Es el punto de intersección del centro de América del Sur. Posee las reservas de agua dulce más importantes del mundo (el acuífero guaraní). Es el punto nodal de los ejes multimodales de la Iniciativa de Integración de la Infraestructura de Sud América, IIRSA. La embajada norteamericana más importante de la región se encuentra, justamente, en Paraguay. Toda su estructura agraria del país ha sido puesta en función de la industria de la biotecnología. De hecho, la mayoría de tierras están dedicadas a la soja transgénica de Monsanto. La criminalización y persecución social ha alcanzado las cotas más altas precisamente en Paraguay. La represa hidroeléctrica más importante de la región se encuentra justamente en la intersección de sus fronteras. De ahí la importancia de sostener los temas claves de la reforma estructural, de acuerdo al Banco Mundial: “El enfoque de los PPD (Préstamos programáticos para el Desarrollo de Políticas) será la agenda de modernización del estado y se espera que estos apuntalen los esfuerzos de reforma de gobernabilidad de la Administración de Lugo.” [22]

Para el Paraguay, el Banco Mundial tiene previsto un “programa de préstamos indicativo del Banco de aproximadamente US$100 millones por año hasta un total de US$500 millones es proyectado para el periodo de cinco años EJ09-EJ13*. Sin embargo, la EAP no propone un programa de préstamos detallado más allá del EJ10, con el programa identificado de aproximadamente US$265 millones, o 53 por ciento de la asignación financiera total. Hasta el 40 por ciento de la asignación financiera de la EAP (Estrategia Asistencia País) (US$200 millones) será en la forma de PPD en el área de la gobernabilidad. El Banco tiene la intención de aumentar significativamente su asistencia a la gobernabilidad del Paraguay.”[23]

Un análisis del CAS del Banco Mundial para el Paraguay da cuenta de que se tiene en la mira la consolidación del modelo extractivo y su puesta a punto con los proyectos IIRSA. En efecto, los proyectos a ser financiados por la CFI (el brazo financiero del Banco Mundial), dan cuenta de ello: programas de Diálogo sobre Aeropuertos; Inversión en compañía de logística para el transporte por ríos; Fondo ambiental para la biodiversidad, desarrollo rural y evaluación ambiental, apoyo a empresas de agronegocios, entre los más importantes. De otra parte, el CAS (o EAP) del Banco Mundial para el Paraguay, comprende los siguientes ejes y proyectos:

Gobernabilidad y Anticorrupción:

- Proyecto Vial (EJ05),

- Proyecto de Agua (EJ09)

Modernización de la Administración Pública

- AAC del Sector Público (Actividades analíticas y de consultoría)

- Proyecto de Agua (EJ09)

- Transmisión de Electricidad (EJ10)

Pobreza: Aumento de la inversión en los sectores sociales (salud y educación) y concentración del gasto público en la lucha contra la pobreza extrema.

- Diálogo programático de políticas sociales

- Evaluación programática de la pobreza

- Operación de redes de protección posibles

- Financiación Adicional para un Proyecto de Desarrollo Comunitario (EJ08)

- JSDF para el desarrollo comunitario de comunidades indígenas (JSDF

- Proyecto de Mantenimiento de Carreteras (EJ06)

Reforma Agraria Integrada, y reactivación de la agricultura de pequeña escala

- Proyecto de Desarrollo Rural Sustentable (EJ08)

- Acceso a la tierra y proyecto de Administración (EJ10)

- Diálogo de desarrollo programático rural y municipal.

- JSDF para titular las tierras de comunidades indígenas. (Fondo de desarrollo social de Japón)

Aumento de las tasas de matriculación y la calidad de la escuela secundaria

- Proyecto de educación secundaria

- Diálogo programático de Protección Social

- Programa de Educación y modernización de la UE (Unión Europea)

- IADB (BID) Escuela Viva (primaria)

Aumento en el acceso a servicios de agua y servicios de alcantarillado para toda la población, incluyendo las poblaciones indígenas

- Proyecto de Modernización de Agua

Responder apropiadamente a la crisis financiera global, salvaguardando la estabilidad macroeconómica y financiera PPDs (Préstamo para políticas de desarrollo)

- Reportes programáticos del sector público

- Notas programáticas de crecimiento

- Monitoreo de los sectores financieros y macroeconómicos

Crecimiento más sustentable,

- Mantenimiento de carreteras

- Proyecto de transmisión eléctrica

- Posibles proyectos de infraestructura adicionales.

- AAC programático en pequeñas ciudades/desarrollo rural (AAC, Consultoría y Asesoría)

De la misma manera que en Bolivia, Ecuador, y otros países, el CAS-Paraguay demuestra la ingerencia en las decisiones de política pública del Banco Mundial. Esta deriva colonialista se demuestra también en el CAS del Banco Mundial con Guatemala, en donde el Plan de Gobierno replicaba los contenidos del CAS del Banco Mundial. En los temas de gobierno de la administración de Alvaro Colom constan aquellos considerados prioritarios de la reforma estructural del Banco Mundial: desarrollo social que incluye desarrollo rural, salud, educación y nutrición y los temas de los ODM’s; gobernanza que incluye los temas de: Seguridad jurídica (Rule of law), desarrollo democrático, políticas legislativas; desarrollo económico y regionalismo y descentralización.

En el caso de Perú, uno de los CAS más amplios y completos que el Banco Mundial haya suscrito en la región, la sinergia del gobierno con el Banco Mundial es de tal nivel que el mismo Banco Mundial reconoce que: “existe una sorprendente identificación en las visiones del desarrollo que mantienen el gobierno y el GBM (Grupo Banco Mundial) … Esta EDAP abarcará un período de cinco años que coincide con el gobierno actual.”[24]

Para el Perú, el escenario abarca una de las mayores carteras de crédito para un CAS que se hayan suscrito en la región: 

“En el marco de la actual EDAP, se contará con un paquete crediticio flexible caso por caso que permitirá compromisos de préstamo de hasta US$700 millones al año en promedio o un máximo de US$3.500 millones durante todo el horizonte de la EDAP (año fiscal 2007 hasta año fiscal 2011). Los compromisos de desembolso rápido de créditos llegarán a un promedio de US$400 millones por año, alcanzando un máximo de US$2.000 millones durante todo el horizonte del préstamo; se espera que los compromisos de desembolso rápido de créditos aumenten de US$350 millones en el año fiscal 2007 a US$ 450 millones hacia el final del horizonte de la EDAP. El compromiso por el total del paquete de crédito antes mencionado creará una exposición de US$4.500 millones al final del año fiscal 2011, en comparación con una exposición de US$2.700 millones al final del año fiscal 2006.”[25]

El Banco Mundial, en el CAS-Perú propone una estrategia comprehensiva en la cual casi no queda fuera de la reforma estructural ningún sector social, como puede verse:

“Para cada pilar se diseñó un conjunto de clusters en consulta con el gobierno junto con los

indicadores que se utilizarán para medir el progreso dentro de cada cluster y las actividades del GBM, ya sean existentes o propuestas, para el próximo período quinquenal. Los clusters son los siguientes:

1. Mantenimiento de la estabilidad macro y reducción de las vulnerabilidades

2. Aceleración y ampliación de la base del crecimiento

3. Logro de un crecimiento ecológicamente sostenible

4. Satisfacción de las necesidades básicas

5. Promoción y desarrollo de un nuevo contrato social en los ámbitos de la educación, salud y

nutrición; y

6. Modernización de las instituciones del estado”[26]

El CAS del Banco Mundial para el Perú contempla los mismos ejes de la reforma estructural, los mismos discursos, la misma voluntad de poder. Perú es uno de los países en los que el modelo extractivista se ha consolidado. En el año 2009 se produjo una masacre de indígenas de la etnia schuar, en la región de Bagua, que reclamaban por sus territorios ancestrales que habían sido cedidos a las industrias extractivas. La reforma estructural implica, como lo demuestra el caso del Perú, violencia.

Las reformas del Banco Mundial: una evaluación

Con el ajuste macrofiscal del FMI y la reforma estructural del Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural, la región empezó una vuelta de tuerca en la radicalización del proyecto neoliberal que ahora ponía énfasis en las formas de apropiación territorial, y en la emergencia de procesos históricos de violencia, extorsión, saqueo, dominación, que han sido descritos como “acumulación originaria de capital”, pero que son parte inherente al capitalismo mismo. Se trata de una forma de acumulación por desposesión sustentada en la privatización territorial. El ciclo de la reforma estructural abre la vía para el inicio de una etapa más tenebrosa, más densa y, por circunstancias históricas, más ambigua, más esquiva, más compleja en su comprensión. La reforma estructural llega a su término porque cumplió con sus tareas fundamentales, pero le toma la posta una deriva de acumulación por desposesión sustentada en la privatización de los territorios y en la criminalización de las sociedades, quizá más despiadada que las anteriores.

Los proyectos sectoriales de la reforma estructural, en el cual actuaron todas las instituciones del complejo institucional de la reforma estructural, estaban diseñados para durar un tiempo determinado que, en general, estaba entre tres y cinco años. Fueron proyectos concebidos para actuar en el mediano plazo y cuyo objetivo no era su institucionalización ulterior sino la transformación radical del sentido de la política pública. Una vez cumplido su periodo y sus objetivos se extinguían sin generar memoria institucional, al extremo de que los documentos que respalden su accionar, que evidencien sus decisiones, sus impactos y consecuencias, incluidos los costosos “informes de consultoría”, se han convertido en casi todos los países de la región en una especie de misterio nacional: no existen en ninguna institución pública, ni en ninguna biblioteca pública.

Estos proyectos de reforma sectorial fueron creados para experimentar las formas de privatización de las políticas públicas y los marcos categoriales y metodológicos que luego se convertirían en el formato del Estado en su conjunto. Los proyectos de la reforma sectorial se situaban a la sombra y al amparo del Estado. Crecían como un cuerpo metastático en la periferia del Estado. No eran Estado, pero supuestamente tampoco eran sector privado. Se movían en ese aparente intersticio entre lo público y lo privado que son las ONG’s y la cooperación al desarrollo. De ese intersticio extraían las condiciones de su legitimidad política y a partir de esa situación de ambigüedad y de limbo político, obtenían el peso político para imponer sus prescripciones al conjunto del Estado y la sociedad. Eran un cuerpo canceroso creado ex profeso para infectar al Estado con la lógica neoliberal.

En virtud de que eran proyectos de mediano plazo que testaban sus metodologías y sus cuadros tecno-políticos directamente con el Estado y, además, realizaban cambios en el Estado en conformidad con las estrategias establecidas desde el complejo institucional de la reforma estructural nunca rindieron cuentas a nadie que no sea al propio complejo institucional de la reforma estructural. Su lealtad era con el FMI, con el Banco Mundial, con el BID, con la GTZ, con la COSUDE, con el PNUD, con la CAF, nunca con el Estado que les dio abrigo y cobertura. Nunca rindieron cuentas a la sociedad, y la única vez que pretendieron hacerlo (en el proyecto SAPRI del Banco Mundial), se trató más bien de una estrategia política de relegitimación y de manipulación social. Para el conjunto de la sociedad, e incluso para líderes de opinión y dirigentes sociales, los acrónimos de los proyectos de la reforma estructural eran un arcano misterioso y de difícil comprensión y acceso. Nunca la sociedad conoció, debatió, reflexionó o aprobó ninguno de esos proyectos de reforma sectorial. Sus marcos metodológicos eran metalenguaje puro. Representaban el grado cero de la democracia y la transparencia. Eran casi las entelequias de un poder real que actuaba a la sombra. Una vez que lograban sus resultados, para utilizar una metáfora médica, y conseguían la transferencia de su ADN hacia el Estado, que finalmente adoptaba esas metodologías de los proyectos sectoriales como políticas de Estado, estos proyectos sectoriales s extinguían y desaparecían en una bruma de olvido e indiferencia creada a propósito. Nacieron desde la sombra del complejo institucional de la reforma estructural y, una vez cumplidos sus propósitos, regresaron a las sombras.

El Estado que había sido contaminado por esos proyectos de la reforma estructural-sectorial no podía ser el mismo Estado de la industrialización o de Bienestar. Era un Estado adecuado completamente a las coordenadas de la acumulación del capital en tiempos de neoliberalismo y globalización. Era un Estado que pensaba en términos de “marco lógico”, “árbol de problemas”, “FODA”, “análisis sectorial”, “competitividad”, “cambios institucionales”, etc. Era un Estado colonizado en su episteme misma por el complejo institucional de la reforma estructural. Un Estado hobbesiano y pensado en términos del derecho privado y de propiedad (el famoso “Estado social de derecho” neoliberal). Un Estado presto para actuar en defensa de la propiedad privada y los intereses de los inversionistas privados. Un Estado que podía criminalizar a su población al tiempo que garantizaba la “seguridad jurídica”. Es por ello que el Banco Mundial ahora preconice la consolidación del Estado, porque es un armazón que nada tiene que ver con el Estado anterior a las reformas estructurales del neoliberalismo. Es por ello que en América Latina varios gobiernos pueden proponer y llevar adelante estrategias políticas de recuperación del Estado, porque ese Estado es la mejor garantía para el funcionamiento del neoliberalismo. Es por ello que los gobiernos progresistas y de “izquierda” pudieron posicionar su discurso de rescate de la soberanía estatal y de la acción del Estado y de las políticas públicas, y que muchos sectores sociales en el continente hayan pensado que se trataba de un cambio radical en el modelo económico neoliberal, cuando en realidad representaba su consolidación y fortalecimiento. Es desde allí que hay que comprender las ambigüedades de los discursos políticos en estos momentos de transición al pos-neoliberalismo.

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Una primera versión de este artículo apareció en el libro: Dávalos, Pablo: La Democracia Disciplinaria. El proyecto posneoliberal para América Latina. CODEU-PUCE, Quito, septiembre 2010

- Pablo Dávalos es Economista ecuatoriano. Profesor de la Universidad Católica de Quito.

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[1] North, Douglass: Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. FCE, México, 2006

[2] North, Douglass: Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. FCE, México, 2006

[3] Existen muchas críticas a la relación entre el saber oficial y las relaciones de poder. Los premios Nobel de economía en realidad son premios del Banco Central de Suecia y no del Comité de Premios Nobel. Pero en virtud de que se conceden en la misma fecha que los premios Nobel, y que tienen la misma cantidad monetaria del premio Nobel, la prensa los denomina como Premios Nobel de Economía. El Comité de los premios Nobel, y que maneja el fideicomiso de estos premios no ha reconocido hasta la fecha a los premios Nobel de Economía como parte de su Comité y de su fideicomiso. La concesión del Premio Nobel de Economía tiene un control teórico y epistémico estricto de la denominada Sociedad del Monte Peregrino, conformada por representantes más radicales de la escuela neoliberal, entre ellos Milton Friedman y Friedrich Hayek.

[4] Considerar al comportamiento humano no como una complejidad sino como una predecible actividad sustentada en la maximización de la utilidad de individuos racionales ha sido uno de los intentos de la economía clásica. Esto puede verse en la siguiente cita de Becker: “The heart of my argument is that human behavior is not compartmentalized, sometimes base don maximizing, sometimes not, sometimes motivated by stables preferences, sometimes volatiles one, sometimes resulting in an optimal accumulation of information, sometimes not. Rather, all human behaviour can be viewed as involving participants who maximize their utility from stable set of preferences and accumulate an optimal amount of information and other inputs in a variety of markets.” Becker, Gary: The Economic Approach to Human Behavior. En: The Essence of Becker, Ed. Febrero, Ramón y Schwartz Pedro. Hoover Institution, Stanford University, Hoover Institution Pres Publication No. 426, 1995, pp. 13.

[5] Sobre el rol de las ONG’s, y la colonización epistemológica desde el neoliberalismo, ver: Mato, Daniel: THINK TANKS, fundaciones y profesionales en la promoción de ideas (neo)liberales en América Latina. En: Grimson, Alejandro. (Comp.): Cultura y Neoliberalismo. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. 2007.

[6] Esta sinergia en la reforma estructural puede visualizarse en el documento denominado Estrategia Asistencia País del Banco Mundial, suscrita con el gobierno ecuatoriano en 2003. Allí, en el parágrafo 108 se establece lo siguiente: “La ejecución del programa del Banco requiere una estrecha coordinación con los socios estratégicos incluyendo la CAF, el BID, el IMF, el sistema de Naciones Unidas, y los donantes bilaterales”. En el parágrafo 109, se lee: “El diseño del programa de asistencia por el Banco aprovecha el Acuerdo con el Fondo (se refiere al FMI, P.D.), y reconoce varias áreas en las cuales otros donantes tienen una ventaja comparativa y/o están prestando ya una asistencia importante. Por ejemplo, la CAF tiene una historia de inversiones significativas en las grandes obras infraestructurales en el Ecuador y, conjuntamente con el BID, está promoviendo la interconectividad del transporte, la electricidad y otras redes entre las naciones andinas … (se refiere a los proyectos IIRSA, ver supra Cap. IV, P.D.). El BID ha asumido el liderazgo en la cuestión de reformar los bancos públicos, las finanzas rurales, definición de los derechos de propiedad, y el fondo de inversión social (se refiere al proyecto de microfinanzas SALTO, P.D.). El BID y el Banco (Mundial, P.D.) actualmente están desarrollando préstamos programáticos que se refuerzan mutuamente en las áreas sociales, en las cuales ambas instituciones han cumplido roles protagónicos. El Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ha desempeñado un papel importante en el monitoreo de los gastos sociales y en el trabajo hacia un pacto social y fiscal dentro de la sociedad civil. La GTZ y la USAID están haciendo aportes claves para adelantar el desarrollo municipal en el contexto de la descentralización.” En el parágrafo 110, puede leerse lo siguiente: “Además, hay una colaboración fuerte entre los organismos multilaterales (CAF, BID, FMI, y el Banco Mundial) a nivel local para poder presentar una posición coordinada sobre varios temas de políticas.” Banco Mundial, Estrategia de Asistencia País, abril 2003, Informe No. 25817 EC.

[7] IEDECA es una ONG con fuertes lazos con los sectores rurales y campesinos indígenas de la sierra centro y norte. Fue la contraparte del Banco Mundial en el proyecto SAPRI desde el cual se intentó cubrir con un manto de legitimidad y de participación social la reforma estructural: “La Structural Adjustement Participatory Review Initiative (SAPRI – Iniciativa para el análisis participativo del ajuste estructural) es un proyecto conjunto del Banco Mundial, los gobiernos y una red global de ONGs y organizaciones de la sociedad civil… En el caso del Ecuador, el Instituto de Ecología y Desarrollo de las comunidades Andinas (IEDECA) lideró el proceso de coordinar la representación y participación de la sociedad civil… El SAPRI también elaboró recomendaciones importantes respecto al proceso incluyendo: … Proponer, aprobar e implementar una “Ley de Diálogo, Participación y Control Civil” … (que) debe ir acompañada por una Ley de Responsabilidad Fiscal … Los logros del SAPRI en el Ecuador incluyen la incorporación de una representación de la sociedad civil mucho más amplia que lo común en la mayoría de procesos ..” Banco Mundial, CAS-2003, pp.75-76

[8] Esta ONG ha tenido un rol fundamental en la privatización del agua, sobre todo en las ciudades de Pimampiro y Cuenca.

[9] La Corporación privada de Estudios de Estructura y Administración del Estado, ESTADE, ha sido una institución clave a la hora de construir los marcos jurídicos para la privatización de la naturaleza, la privatización del agua, ha estado vinculada al proyecto SUBIR (CARE-USAID-TNT), a la UICN, al Proyecto PAT del Banco Mundial para el riego, al proyecto PATRA del Banco Mundial, y realizó los estudios que determinaron la supresión del INERHI. Cf. www.estade.org.

[10] Cf. Bresser Pereira, Luiz C. La reforma del Estado de los años 90. Lógica y mecanismos de control. Desarrollo Económico, Revista de Ciencias Sociales Vol. 38, Nº 150, julio-septiembre de 1998.

[11] Además de coadyuvar a la fundamentación de los conceptos de la reforma estructural desde la realidad local, la FLACSO ha cumplido un rol estratégico dentro de los planes del Pentágono y del Departamento de Estado de EEUU, para la región andina. Desde la FLACSO-Ecuador se llevó adelante el programa de seguridad regional a través de un convenio con la Universidad de Miami, y el Comando Sur del Ejército de EEUU.

[12] Esta fundación se ha especializado los últimos años en una estrategia de intervención directa sobre el movimiento indígena ecuatoriano a través de la capacitación y la formación de “capital humano”.

[13] CORDES ha sido el think tank local más importante para posicionar temas, agendas y propuestas políticas para la reforma estructural neoliberal. Su rol durante la Asamblea Constituyente de 1998 fue fundamental en ese sentido.

[14] El Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio, FEPP, con amplia experiencia y trayectoria en financiamiento al desarrollo comunitario, es analizado al interior de esta transformación neoliberal en un estudio de Bretón Solo de Zaldívar, Víctor: Cooperación al desarrollo y demandas étnicas en los Andes Ecuatorianos. Ensayo sobre indigenismo, desarrollo rural y neoindigenismo, Ed. FLACSO-Ecuador, 2001. El FEPP también ha sido denunciado por su relación con los agronegocios y los esquemas de plantaciones, ver: Ramos, Ivonne y Bonilla, Nathalia: Mujeres, comunidades y plantaciones en EcuadorTestimonios sobre un modelo forestalsocial y ambientalmente destructivo. Colección del WRM sobre plantaciones No. 12, Ecuador, Octubre 2008.

[15] Para un análisis y recuento de las instituciones vinculadas a la Sociedad del Monte Peregrino y su rol en la transformación neoliberal del mundo ver: Dieter Plehwe y Bernhard Walpen:Between network and complex organization: The Making of Neoliberal Knowledge and Hegemony.

* Decentralization and Competitiveness Structural Adjustment Loan (Préstamo de Ajuste Estructural para Descentralización y Competitividad)

* Analytic and Advisory Services (Servicios de Análisis y Asesoría)

[16] Banco Mundial, Estrategia de Alianza con el País para la República de Perú para los años fiscales 2007-2011. Informe No. PE-37913, 19 de diciembre de 2006, pp. 31

[17] Terán, Juan Fernando: La infraestructura como necesidad y los pobres como pretexto. Condicionamientos multilaterales, financiamiento privado y gobiernos locales. Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, Corporación Editora Nacional, Quito-Ecuador, 2007, pp.40.

[18] El Banco Mundial además generó toda una panoplia de instrumentos y metodologías de control y que van desde las Estrategias Asistencia País (CAS por sus siglas en inglés), hasta instrumentos puntuales como: el Análisis Ambiental País (CEA), la Evaluación de la capacidad de gestión financiera del país (Country Financial Accountability Assessment, CFAA), el Seguimiento a las Políticas del Gasto Público (Public Expenditure Review, PER), la Evaluación de las políticas e instituciones del país (Country Policy and Institutional Assessment, CPIA), Seguimiento y Evaluación de la Pobreza (Poverty Assessment), Revisión de la Gobernanza y las Instituciones (Institutional and Governance Review), Evaluación del Clima de la Inversión (Investment Climate Assessment, ICA), etc.

[19] Banco Mundial, CAS-Ecuador, doc. cit.

[20] Banco Mundial: Estrategia de Asistencia del Banco Mundial al Estado Plurinacional de Bolivia, 2010-2011. Bolivia, 2009. Pp. 45-46

* Crédito del Banco Mundial: IDA 4366-0: Administración de Tierras para el Desarrollo Agrícola, aprobado el 29/10/07 con cierre en el 29/06/12 y por un monto de 15.0 millones de USD, que tiene el objetivo de “pilotear un mecanismo basado en el mercado para la distribución de tierras.” Cf. CAS-Bolivia, pp. 63

* APL: Préstamos a programa adaptable

[21] Banco Mundial, CAS-Bolivia, doc. cit., pp. 9

[22] Banco Mundial, CAS-Paraguay, doc. cit., pp. 37

* EJ09-EJ13: hace referencia a los años fiscales 2009 hasta 2013

[23] Banco Mundial, CAS-Paraguay, ibidem

[24] Banco Mundial CAS-Perú, doc. cit., pp. 17

[25] Banco Mundial, CAS-Perú, pp. 24

[26] Banco Mundial, CAS_Perú, doc. cit., pp. 17

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