Cartas de Intención FMI-Ecuador. Carta de Intención Julio 14, 1986

Quito, Ecuador

Julio 14, 1986

Señor Jacques de Larosiere

Director Gerente

Fondo Monetario Internacional

Washington, D.C.

Estimado señor de Larosiere:

Las condiciones económicas del Ecuador empeoraron a principios de la década de los 80. El crecimiento real del PIB se desaceleró significativamente mientras que aumentaron las presiones inflacionarias. Al mismo tiempo la balanza de pagos se deterioró considerablemente y el país incurrió en atrasos en los pagos al exterior por concepto de importaciones. El debilitamiento de la situación económica y financiera del país reflejaba en parte el impacto de factores externos, así como el de condiciones climáticas desfavorables, pero esta situación se empeoró al mantenerse un tipo de cambio sobrevaluado y al continuar con políticas expansionistas de demanda agregada.

El gobierno actual, al llegar al poder en agosto de 1984 empezó inmediatamente a instrumentar un programa de estabilización para 1985 con el propósito de reforzar el ajuste y asegurar el refinanciamiento de la deuda pública externa del país. El programa de estabilización, apoyado por el convenio (stand-by) del Fondo Monetario Internacional que entró en vigencia el 11 de marzo de 1985, contemplaba una política monetaria restrictiva y un fortalecimiento de la política financiera del sector público. Este programa también contemplaba la unificación del mercado oficial de cambios y la implantación de una política cambiaría flexible que permitirla alcanzar el equilibrio en la balanza de pagos de 1985, facilitaría el crecimiento económico y permitirla una liberalización gradual del sistema comercial.

Como resultado de la adopción de estas políticas, Ecuador ha hecho considerables progresos en el mejoramiento de su situación económica y financiera. La posición financiera del sector público ha pasado de un pequeño déficit en 1984 a un superávit de aproximadamente 2 por ciento del PIB en 1985 y la balanza de pagos registró un superávit de U.S.$ 85 millones en 1985, incluyendo la eliminación de todos los atrasos en los pagos al exterior por importaciones. Adicionalmente la tasa de inflación promedio se desaceleró del 31 por ciento en 1984 al 28 por ciento en 1985.

Las perspectivas para la economía ecuatoriana han cambiado dramáticamente por la reciente y drástica caída en el precio de su principal producto de exportación, el petróleo. En esta situación el Gobierno del Ecuador ha formulado un programa de ajuste global como estrategia para mantener la balanza de pagos en el mediano plazo. Esta estrategia se describe en el Memorándum de política económica adjunto.

El programa se inició en enero de 1986 cuando la caída en el precio del petróleo fue evidente, procediendo al ajuste de la paridad cambiaría en el mercado de intervención del Banco Central de 96.50 sucres por dólar a 110 sucres por dólar, incrementando el encaje mínimo legal aplicable a los bancos comerciales y aumentando el impuesto a las transacciones mercantiles. El programa de ajuste ha sido diseñado dentro de la estrategia global del Gobierno de reducir controles a la economía y permitir un mayor juego de las fuerzas de mercado.

Ante el drástico deterioro de los términos de intercambio del Ecuador, el Gobierno intenta mantener abierta la economía ecuatoriana y las políticas de demanda agregada así como las políticas cambiarías estarán orientadas a mantener un adecuado nivel de competitividad internacional a fin de promoverla diversificación de las fuentes de divisas y consecuentemente mejorar las condiciones de crecimiento económico.

El Gobierno del Ecuador desea contar con el apoyo del Fondo Monetario Internacional para su programa económico y por lo tanto solicita el convenio anual stand-by en un monto equivalente a DEG 75.4 millones. Dada la gran incertidumbre prevaleciente respecto de los precios del petróleo proponemos que las metas y límites máximos para el programa correspondiente a 1987 sean establecidos al momento de la revisión del programa que se realizará a fines de este año.

  

Cordialmente,

  

Carlos Julio Emanuel Gerente General Banco Central del Ecuador

Alberto Dahik G. Ministro de Finanzas y Crédito Público

MEMORANDO DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DEL ECUADOR PARA 1986

1. La caída en el precio del petróleo desde aproximadamente U.S.$ 26 por barril en 1985 a un proyectado promedio de U.S.$ 11.90 por barril en 1986 afectará seriamente los ingresos provenientes de exportación así como también los ingresos del sector público. En 1985 las exportaciones de petróleo representaron aproximadamente 2/3 del total de exportaciones y aproximadamente 50 por ciento de los ingresos del sector público. En esta circunstancia los objetivos del programa económico del Ecuador son en primer lugar, contener el deterioro de la situación financiera global del país mediante la restricción de la política monetaria y fiscal; y, en segundo lugar proveer los incentivos necesarios para la diversificación de exportaciones mediante la implantación de una política cambiarla flexible.

2. El Gobierno ha estimado que de no adoptarse medidas, el sector público pasaría de un superávit del 2 por ciento del PIB en 1985 a un déficit aproximado de 8 por ciento del PIB en 1986. El Gobierno considera que un déficit de esta magnitud no sería viable y por lo tanto su programa fiscal está orientado a contener el déficit en un nivel de aproximadamente 3 por ciento del PIB en 1986, mediante una combinación de medidas que logren un incremento de los ingresos así como una desaceleración en el crecimiento de los gastos. Como resultado de estas medidas, las cuales se describen con mayor detalle más adelante, la caída en los ingresos del sector público consolidado se limitará a aproximadamente 4 puntos porcentuales del PIB, comparado con una reducción de aproximadamente 7 puntos porcentuales del PIB en caso de no adoptarse medidas. Se estima que el gasto global se incrementará en un porcentaje ligeramente superior al 1 por ciento del PIB, comparado con un incremento de más de 3 puntos porcentuales del PIB, en caso de que no se adopten medidas. A pesar del incremento en relación al PIB -que refleja la fuerte caída en el deflactor debido a la caída en el precio del petróleo- los gastos totales se proyectan que crecerán a un ritmo menor que el de la tasa de inflación.

3. De acuerdo con los sistemas vigentes para el pago de impuestos y regalías se espera que el total de ingresos del sector petrolero se reduzca en aproximadamente 7 puntos porcentuales del PIB hasta un nivel del 8 por ciento del PIB en 1986. Para compensar en parte esta pérdida de ingresos en enero del presente año, el Gobierno incrementó el impuesto a las transacciones mercantiles de 6 a 10 por ciento; a finales de marzo de 1985 se estableció temporalmente un sistema de pago a las importaciones en el cual mediante la aplicación de una Comisión Cambiarla se generarían ingresos fiscales además de cubrirse el riesgo cambiarlo de los importadores; y, adicionalmente, se levantó la prohibición de importación de automóviles lo cual producirá mayores ingresos tributarios. Además, el Gobierno ha decidido reducir significativamente los subsidios otorgados a los exportadores a través de la concesión de certificados de abono tributario, así como aumentar el impuesto de los cigarrillos. Se espera que estas medidas tomadas en conjunto produzcan el equivalente a un 3 por ciento del PIB en 1986. En vista del debilitamiento de los ingresos petroleros, el Gobierno se propone en 1986 reforzar los mecanismos para la recaudación de impuestos tradicionales. Se pondrá particular énfasis en mejorar la recaudación de los impuestos a la renta y de las transacciones mercantiles, así como reforzar los procedimientos de valoración y control de las aduanas.

4. Adicionalmente a las medidas de ingresos descritas anteriormente, las cuales afectan al Gobierno Central, el Gobierno ha incrementado recientemente las tarifas de los vuelos domésticos en aproximadamente 30 por ciento y continuará la política que existía desde octubre de 1985 de incrementar las tarifas eléctricas en un 3 por ciento mensual (antes de octubre del 85 las tarifas eléctricas se incrementaban en 2 por ciento mensual). Además se introduce un incremento del 1,5 por ciento mensual en las tarifas de agua potable de la ciudad de Guayaquil así como también se ha hecho un ajuste del 50 por ciento en los costos de instalación de teléfonos.

5. El Gobierno ha adoptado medidas para reducir en 5 por ciento el gasto del Gobierno Central presupuestado para 1986, y a través de procedimientos de control más estrictos intentará reducir aún más el crecimiento del gasto. Adicionalmente el Presidente de la República ha dado instrucciones para limitar la expansión del gasto del resto del sector público. Se espera que estas medidas puedan limitar el crecimiento de los gastos del sector público consolidado en aproximadamente 18 por ciento, comparado con una inflación programada del 23 por ciento y con un incremento de gastos por consumo del 35 por ciento en 1985. Se estima que los gastos corrientes crecerán a una tasa del 20,5 por ciento en 1986, sin tomar en cuenta un incremento en el pago de los intereses de aproximadamente 35 por ciento que refleja en gran parte la depreciación del sucre. Excluyendo el pago de intereses, el gasto corriente se reducirá en términos reales en aproximadamente 5 por ciento. Dado el ajuste requerido y la relativa inflexibilidad que existe cuando se quiere reducir el gasto corriente en el corto plazo, se vuelve necesario también reducir significativamente la tasa de crecimiento de los gastos de capital de un estimado 36 por ciento en 1985 a un 13 por ciento en 1986. Para lograr esto, el programa de inversión pública para 1986 se concentra en proyectos que se encuentran en un avanzado estado de ejecución, especialmente en el sector energético, mientras que nuevos proyectos que estaban contemplados iniciarse en este año, se postergaron. También el crecimiento del crédito total del IESS será reducido en 1986 por encima del 20 por ciento.

6. La implantación de las políticas fiscales descritas anteriormente, conjuntamente con el financiamiento externo estimado, permitirá que el sector público incremente su posición crediticia global vis a vis del sistema bancario en 11.000 millones de sucres para 1986 o el equivalente al 1 por ciento del PIB. Dentro de un programa monetario que contempla una reducción de 50 millones de dólares en las reservas internacionales netas en 1986, tal contracción de crédito al sector público da capacidad para incrementar el crédito al sector privado por parte del sistema bancario en aproximadamente 12 por ciento. El programa monetario para 1986 establece límites máximos en los activos internos netos del Banco Central del Ecuador, en el crédito neto al sector público no financiero, así como metas trimestrales para las reservas internacionales netas las cuales se detallan en los anexos 1, 2 y 3, respectivamente. A principios de 1986, cuando se evidencia que la posición externa ecuatoriana se deterioraría significativamente como resultado de la caída en los precios del petróleo, las autoridades monetarias aumentaron el encaje bancario mínimo sobre los depósitos monetarios del sistema bancario en 4 puntos porcentuales hasta llegar al 28 por ciento. Después de adoptar el sistema de depósitos mencionado en el párrafo 3, las autoridades redujeron el antes mencionado encaje bancario al 26 por ciento a principios de mayo de 1986. Sin embargo, están dispuestos a aumentar el encaje bancario mínimo nuevamente si fuere necesario a fin de asegurar el cumplimiento del programa, y en tal circunstancia considerarían establecer un encaje a los certificados de depósito que son emitidos a tasas de interés de mercado.

7. El Gobierno cree que en las actuales circunstancias, existe la necesidad de estimular el crecimiento del ahorro financiero y que para lograr este objetivo ya se han tomado medidas para permitir una mayor flexibilidad en las tasas de interés. Desde 1985 los bancos comerciales han sido autorizados para emitir certificados de depósito a tasas de interés determinadas por el mercado y a partir de principios de 1986 también han sido autorizados para otorgar préstamos a mediano y largo plazo con tasas de interés reajustables. Para aumentar la flexibilidad en las tasas de interés el Gobierno reducirá el monto mínimo de las pólizas de acumulación especiales de un millón de sucres a 750 mil sucres antes de que el programa ecuatoriano sea considerado por el Directorio Ejecutivo y adicionalmente a 500 mil sucres antes del 31 de diciembre de 1986. Los bancos continuarán otorgando créditos a tasas de interés de mercado, financiados con la colocación de tales certificados. Antes del 31 de marzo de 1987, las autoridades permitirán una mayor flexibilidad en las tasas de interés internas de los depósitos de ahorro y plazo de las instituciones financieras así como también permitirán el cobro de intereses de mercado en aquellos préstamos que sean financiados con estos recursos, excepto en aquellos créditos al sector privado que son redescontados por el Banco Central del Ecuador a tasas de interés preferenciales.

8. El Gobierno actual ha efectuado desde el 4 de septiembre de 1984 una sustancial depreciación del sucre, primeramente a través de la transferencia de transacciones del mercado oficial al mercado de intervención, luego mediante la unificación del tipo de cambio oficial con el tipo de intervención del Banco Central del Ecuador realizada en noviembre 12 de 1985 y mediante una devaluación del sucre en enero 29 de 1986 de aproximadamente un 12 por ciento vis a vis el dólar. Como resultado de estas medidas la paridad efectiva real del sucre a febrero de 1986 ha sido depreciada a un nivel ligeramente superior al que existía a principios de la década de los 70, antes de que se iniciare la producción y exportación del petróleo a gran escala. El Gobierno ecuatoriano considera que uno de los elementos cruciales de su programa económico es el de continuar con una política cambiaria flexible, a fin de lograr una diversificación de las fuentes de divisas dada la drástica caída en los precios del petróleo. El Gobierno del Ecuador tiene la intención de mantener por lo menos la paridad efectiva real alcanzada a fines de enero de 1986 y a un nivel que asegure los objetivos del programa respecto de la balanza de pagos.

9. Cuando la actual administración llegó al poder en agosto de 1984 se encontró con un nivel de reservas internacionales netas sumamente bajo así como con atrasos en los reembolsos. Estos atrasos fueron prontamente eliminados y el Gobierno se compromete a que no volverá a incurrir en nuevos atrasos durante el actual convenio stand-by. El 4 de septiembre de 1984 se eliminaron la mayoría de las prohibiciones de importación efectuadas a finales de 1982 y que no fueron eliminadas en febrero de 1983. Todas las prohibiciones restantes que se introdujeron en 1982 fueron eliminadas durante 1985, con excepción de la mayor parte de categorías de automóviles. Como fue mencionado anteriormente la prohibición de importación de automóviles fue eliminada a principios de 1986 y ciertas prohibiciones de importación establecidas antes de 1982 pero que representan un monto insignificante, también fueron eliminadas. Adicionalmente, el Gobierno ha adoptado otras medidas en el área de comercio exterior; en 1985 las formas de financiamiento mínimo de las importaciones fueron reducidas para la mayoría de los rubros de importación de 180 a 120 días así como también fue eliminado el requerimiento de depósito previo a las importaciones; y, en enero de 1986 se redujeron los aranceles y la dispersión de las tarifas arancelarias fue disminuida notablemente. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, a partir de marzo 21 de 1986 las autoridades han exigido a los importadores que al momento de pagar el 20 por ciento del valor de la importación se deposite en el Banco Central del Ecuador el equivalente al 80 por ciento restante de la importación, aún cuando estas divisas se otorguen en 120 días. El Banco Central del Ecuador cobra una comisión de riesgo cambiario que oscila entre e125 y e130 por ciento para garantizar estos pagos los cuales de acuerdo a las estimaciones del Gobierno son suficientes para cubrir cualquier pérdida cambiaria al Banco Central del Ecuador así como también para proveer de ingresos adicionales al fisco.

10. El Gobierno a principios de 1986 redujo el número de partidas arancelarias sujetas a licencias previas de importación así como también eliminó requisitos de trueque que se aplicaban a ciertas transacciones. El Gobierno evitará el restringir importaciones a través del sistema de licencias previas; el sistema de permisos de importación es utilizado solamente para propósitos estadísticos. Habiendo concluido acuerdos bilaterales de pagos con otros miembros del Fondo Monetario en 1985, el Ecuador mantiene al momento solamente 2 acuerdos bajo este mecanismo, en donde los saldos son negociados periódicamente en moneda convertible. El Gobierno no tiene intención de imponer restricciones en los pagos o transferencias para transacciones corrientes internacionales, así como tampoco establecerá tipos de cambio múltiples, ni tiene intención de establecer nuevos acuerdos bilaterales de pagos que sean inconsistentes con el Artículo VIII de los Artículos del convenio. Adicionalmente las autoridades no establecerán nuevas restricciones a las importaciones así como tampoco intensificarán las restricciones actualmente existentes con fines de balanza de pagos.

11. Durante los últimos 10 años el Ecuador ha hecho uso intensivo de préstamos externos para financiar la actividad económica. Los términos de financiamiento de tales préstamos se volvieron menos blandos durante los primeros años de la presente década. A fines de 1982, el saldo de la deuda externa excedía los 6 mil millones de dólares (60 por ciento del PIB) y en 1983 el servicio de la deuda alcanzaba a casi el 100 por ciento de las exportaciones de bienes y servicios. Para aliviar el problema del servicio de la deuda el Ecuador ha refinanciado en los últimos años tanto la deuda externa pública como la privada con los bancos comerciales así como con el Club de París. En 1985 el Ecuador llegó a un acuerdo con los bancos extranjeros acreedores así como también con los acreedores oficiales bilaterales para un refinanciamiento multianual de la deuda pública. El acuerdo con los bancos comerciales abarca el período 1985-1989 y el acuerdo con los acreedores oficiales cubre el período 1985-1987. Este refinanciamiento ha reducido considerablemente el servicio de la deuda del Ecuador. Sin embargo, principalmente como resultado de la caída en los ingresos de las exportaciones de petróleo el servicio de la deuda ecuatoriana se estima que llegará al 44 por ciento en 1986 comparado con e131 por ciento en 1985. A pesar de los esfuerzos de ajuste realizados en 1986, el requerimiento de financiamiento externo para el sector público será en este año, mayor que lo que se había anticipado. A pesar que una considerable parte de este incremento será cubierto por préstamos oficiales multilaterales así como de fuente bilaterales, el programa contempla créditos adicionales de los bancos comerciales extranjeros por 300 millones de dólares en 1986 (U.S.$ 150 millones de una nueva facilidad petrolera y U.S.$ 150 millones a través del incremento en la utilización de las líneas de crédito comerciales). En total el saldo de deuda externa pública y privada de mediano y largo plazo del Ecuador se incrementará en aproximadamente 8 por ciento en 1986 llegando a los U.S.$ 8.4 mil millones (correspondiente a un 80 por ciento del PIB).

12. Bajo el supuesto de que el precio promedio del petróleo por barril será de U.S.$ 11.90 en 1986 y que de allí se incrementará gradualmente a U.S.$ 17.50 por barril en 1991, la balanza de pagos del Ecuador se debilitará considerablemente en el mediano plazo. El Gobierno del Ecuador en 1986 ha enmarcado su programa económico dentro de una nueva proyección de mediano plazo para el precio del petróleo. Así, mientras en el presente año el Gobierno realiza considerables esfuerzos para ajustarse, planifica continuar con los ajustes durante 1987 de acuerdo con la nueva realidad externa. Bajo esta estrategia las autoridades contemplan que también en 1987 se requerirá de un modesto aumento en el crédito neto de los bancos comerciales. Simultáneamente el Gobierno continuará buscando un mayor acceso a los créditos que otorgan las instituciones multilaterales. Con el fin de que la situación de endeudamiento externo del Ecuador se mantenga manejable, se han establecido en el programa, límites máximos al saldo pendiente de pago de la deuda externa pública con vencimientos de hasta e inclusive 12 años, con un sublímite en la deuda con vencimientos de hasta e inclusive un año, como se observa en el Cuadro 4.

13. Las autoridades del Ecuador creen que la política descrita en este Memorando es la más adecuada para lograr los objetivos del programa y tomarán las medidas adicionales que se consideren adecuadas con este propósito. Durante el período que abarca el convenio del préstamo stand-by, las autoridades ecuatorianas consultarán periódicamente con el Fondo, de acuerdo a la práctica establecida para tales consultas respecto del progreso obtenido en la implantación del programa descrito en este Memorando, o sobre cualquier cambio que se considere necesario para alcanzar los objetivos propuestos. Dentro de este contexto, el progreso logrado en la realización de este programa, incluyendo el manejo adecuado de la política cambiaria, será revisado con el Fondo antes del 15 de diciembre de 1986. Como parte de esta revisión serán establecidos los criterios de evaluación del convenio stand-by, para el periodo que abarca el año 1987.

Cuadros anexos (Carta de Intención de Julio 14, 1986)

Cuadro 1. Ecuador: Límite sobre activos internos netos del Banco Central del Ecuador (1) (miles de millones de sucres)
Período	Límites
Hasta junio 30, 1986	35.0
Julio 1-septiembre 30, 1986	36.0
Octubre 1-diciembre 31, 1986	36.2

(1)   Definidos como la diferencia entre 1) emisión y 2) reservas internacionales netas del Banco Central. La definición de reservas internacionales netas del Banco Central se indica en el Cuadro 3. Para fines de estos topes, las reservas internacionales netas del Banco Central del Ecuador se convertirán a sucres a la tasa contable de S/. 115 por dólar de Estados Unidos.

Cuadro 2. Ecuador: Límite sobre crédito interno neto al sector público no financiero (1) (miles de millones de sucres)
Período	Límites
Hasta junio 30, 1986	-83.4
Julio 1-septiembre 30, 1986	-83.9
Octubre 1-diciembre 31, 1986	-84.5

(1)   Para fines de este límite, el crédito interno neto al sector público no financiero se define como los activos netos del Banco Central con el sector público no financiero. Todas las cuentas en divisas se convertirán a la tasa contable de S/. 115 por dólar de los Estados Unidos.

Cuadro 3. Ecuador: Metas de reservas internacionales netas del Banco Central (1) (millones de U.S. dólares)
Fechas	Metas
Junio 30, 1986	113.0
Septiembre 30, 1986	130.0
Diciembre 31, 1986	146.0

(1)   Definida como la diferencia entre activos externos del Banco Central del Ecuador y sus pasivos externos de hasta un año, incluyendo obligaciones con el Fondo, con el Fondo Andino de Reservas y bajo el Acuerdo de Santo Domingo. Para fines de estas metas los pasivos externos de hasta un año excluyen los depósitos de organismos internacionales no monetarios en el Banco Central del Ecuador y las asignaciones de Derechos Especiales de Giro, pero incluye los atrasos con el exterior. Las tenencias de oro del Banco Central se valorarán a U.S.$ 300 por onza; y, las cuentas denominadas en Derechos Especiales de Giro serán convertidas a la tasa de U.S.$ 1.09 por DEG.

Cuadro 4. Ecuador: Límites sobre los saldos pendientes de pago de la deuda externa del sector público o garantizado por el sector público con vencimientos originales de hasta e inclusive 12 años. (1) (2) (millones de U.S dólares)
Rangos de vencimiento
Hasta diciembre 31, 1986      Deuda de hasta e inclusive un año      Deuda de hasta e inclusive 12 años	278.3 6.975.0

(1)   Excluye deuda externa hasta un año del Banco Central del Ecuador.

(2)   Estos límites excluirán el incremento en la deuda del sector público que se origine como resultado del acuerdo de refinanciamiento con los acreedores del Club de París que cubra el servicio de la deuda posterior al 1 de junio de 1984.