Análisis del proyecto de ley de "Defensa de la dolarización"

 Análisis del proyecto de ley de “Defensa de la Dolarización”

Pablo Dávalos
Foro de Economía Alternativa y Heterodoxa

Resumen ejecutivo:

La propuesta de Ley Orgánica que reforma el Código Orgánico Monetario y Financiero para la Defensa de la Dolarización, presentada por el gobierno ecuatoriano a la Asamblea Nacional en varias oportunidades durante el primer trimestre del año 2021, cumple instrucciones específicas diseñadas por el FMI en sus diferentes acuerdos SAF (Servicio de Financiamiento Ampliado, EFF por sus siglas en inglés), pero que chocan con el ordenamiento jurídico vigente. Así, la independencia del Banco Central del Ecuador, no sería solo una reforma legal, sino más bien una enmienda constitucional que debería tramitarse de acuerdo a lo establecido en los artículos 441 y 442 de la Constitución. Asimismo, la regla de respaldo (backing rule) cambia el sentido de las reservas internacionales y las pone como respaldo del balance del banco central, al mismo tiempo que se integran a los pasivos del banco central los pasivos de todo el sistema financiero nacional y configura un cambio radical para la dolarización. El sistema de dolarización no requiere de una regla de respaldo, porque esta regla limita la liquidez y crea estrés financiero y monetario. Los nuevos directorios para la Junta de Regulación Financiera y el Banco Central plantean problemas de gobernabilidad y de seguridad jurídica. Las reformas monetarias plantean tales niveles de regulación a las cooperativas de ahorro y crédito que desaparecerían prácticamente el 90% de ellas. En consecuencia, la propuesta de reformas monetarias pone en riesgo la dolarización y la estabilidad económica y conduciría al país a una inevitable crisis sistémica.

Antecedentes

Las reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero (COMYF), constan como un prioridad en el Acuerdo SAF, Servicio de Financiamiento Ampliado (Extended Fund Facility, EFF por sus siglas en inglés), suscrito con el FMI en marzo de 2019 y también en el acuerdo EFF de septiembre de 2020. Las reformas monetarias, conjuntamente con las reformas fiscales y las reformas laborales, conforman aquello que el FMI denomina: reformas estructurales. Las reformas estructurales son el complemento institucional y legal que otorgan estructura, coherencia y una visión de largo plazo, a los programas de consolidación fiscal que el FMI establece como condiciones de obligatorio cumplimiento en sus EFF.

Los programas de consolidación fiscal (también son denominados programas de ajuste estructural), de su parte, son un conjunto de medidas económicas que deben adoptar los gobiernos sin que estas decisiones sean ni sometidas, ni avaladas, ni aprobadas por el sistema político sino que dependen del margen de autonomía legal que tenga el ministro de finanzas.

En lo fundamental, estos programas de consolidación fiscal consisten en: (i) la disminución del gasto en nómina del sector público que conlleva despidos intempestivos, reducción de salarios, supresión de partidas, eliminación de grupos de gasto del presupuesto nacional para nómina, y eliminación de compromisos de nómina como por ejemplo los incrementos salariales acordados con los trabajadores y empleados públicos para compensar la inflación, o supresión de nómina incluso en áreas sensibles como salud, educación, investigación científica, e inclusión social, etc.; (ii) la disminución, eliminación, supresión o diferimiento de compras públicas de bienes y servicios; (iii) el diferimiento sine die de las transferencias previstas por la ley para entidades, instituciones y organismos públicos, como los gobiernos autónomos descentralizados, las universidades, los programas de ayuda social; (iv) la generación de ahorros forzosos en el presupuesto público en el cual los ingresos que se obtienen por recaudación fiscal y deuda pública, ya no cubren los gastos previstos sino que se orientan hacia otras cuentas fiscales de ahorro público, cuentas que, generalmente, van hacia el exterior vía reservas internacionales; (v) la capacidad discrecional para contratar nueva deuda pública sin que tenga relación alguna con el programa de pagos del presupuesto público ni con el plan anual de inversiones; (vi) el uso, manejo y administración discrecional del presupuesto del gobierno central e incluso del presupuesto de las empresas públicas sin apego a las normativas existentes ni a las prioridades requeridas; (vii) la contabilización de privatizaciones de empresas públicas bajo esquemas de monetización de activos; entre los más importantes.

Sin embargo, existen límites a la capacidad discrecional del Ministerio de Economía para aplicar el programa de consolidación fiscal, esos límites hacen referencia, por ejemplo, a los cambios en los impuestos que solo pueden ser creados, eliminados o transformados por las leyes, o a las transformaciones más radicales en materia de flexibilización laboral (en especial, la definición de la jornada de trabajo, la seguridad social y la remuneración mínima), el estatuto jurídico de la seguridad social, entre otros.

Esos cambios que son consustanciales e imprescindibles para la vigencia de la consolidación fiscal establecida y definida por el FMI necesitan del sistema político, caso contrario no pueden imponerse y el programa de consolidación fiscal fracasaría. Mas, la intervención del sistema político es problemática porque los partidos políticos necesitan del favor de sus electores y la adopción de decisiones como por ejemplo subir los impuestos al consumo (como el IVA), generan tal nivel de rechazo social que se corre el riesgo de ser castigado en las urnas o, en todo caso, que el margen de gobernabilidad se reduzca dramáticamente.

Para embarcarse en la reforma estructural del FMI, el partido de gobierno y sus aliados políticos necesitan de un enorme capital político que pueda protegerlos y garantizar su sobrevivencia política. Generalmente, esa misión de cobertura al capital político de los gobiernos que llevan adelante las reformas estructurales y los programas de consolidación fiscal que demanda el FMI, lo realizan los grandes medios de comunicación en sinergia con think tanks neoliberales, que presentan las ideas, conceptos, metodologías, instrumentos y decisiones del programa de consolidación fiscal y de las reformas estructurales como decisiones que el país debe adoptar de forma necesaria para evitar una crisis mayor y para resolver sus problemas económicos inmediatos.

Para ello, manipulan, tergiversan, mienten, y confunden, entre otros aspectos reñidos con la ética, pero que son claves para que este proceso pueda, finalmente, aprobarse y generar consenso social. El FMI incluso lo especifica en sus acuerdos SAF:

“Domestic political and social opposition could create challenges for the implementation of the government’s policy plans (particularly changes to fuel subsidies, the public-sector wage bill, and the tax system). It will be important that these policy changes are carefully calibrated and well-communicated to garner societal consensus.” (IMF, 2019, p. 12).

(“La oposición política y social interna podría crear desafíos para la implementación de los planes de política del gobierno (particularmente los cambios en los subsidios a los combustibles, en la masa salarial del sector público y en el sistema tributario). Será importante que estos cambios de política se calibren cuidadosamente y se comuniquen bien para obtener el consenso social.”)

Este es precisamente el entorno que rodea a las reformas estructurales que afectan y alteran la política monetaria en el Ecuador y que se inscriben de forma directa en las condicionalidades impuestas por el FMI en cada uno de estos acuerdos de deuda pública. Así por ejemplo, los temas referentes al esquema monetario de dolarización, al rol del Banco Central, a la política monetaria, entre otros, no eran ni siquiera referidos circunstancialmente por los medios de comunicación, pero se convirtieron en el eje de la discusión pública en el primer trimestre del año 2021, por la sencilla razón que era en ese periodo que debían ser aprobados por el sistema político en conformidad con el cronograma de reformas estructurales establecido por el FMI.

Por ello, cuando el tiempo de las reformas estructurales se aproxima, estos medios de comunicación y los think tanks neoliberales y conservadores, se encargan de posicionarlos y, al ponerlos en el centro de un debate que es estrictamente manejado por ellos, solamente iluminan aquello que les interesa y, al mismo tiempo, ocultan lo que les puede resultar perjudicial para “obtener el consenso social” sobre las reformas estructurales del FMI.

Es por eso que de pronto y sin que medie un proceso económico que lo legitime o lo avale, el debate gira hacia la independencia del Banco Central y la necesidad de “proteger” las reservas internacionales de cualquier uso populista que puedan hacer los gobiernos en función de la retórica utilizada para legitimar la privatización del banco central. En esta línea argumental, se le dice a la sociedad que en las reservas internacionales constan los recursos que los depositantes del sistema financiera privado tienen a través del encaje bancario, y que la forma de proteger los recursos del público de cualquier intento populista de hacer mal uso de ellos, es a través de la independencia y autonomía del Banco Central. Un argumento que, por lo demás, es falso.

Es curioso el hecho que desde que se aprobó la Constitución ecuatoriana en el año 2008, es decir a inicios del año 2008, recién en el año 2021 se asume el debate sobre la independencia del Banco Central como un debate necesario e impostergable y, supuestamente, para “defender la dolarización”. En más de una década la dolarización se ha consolidado sin que a nadie se la haya ocurrido plantear la independencia del banco central. De hecho, la liquidez de la economía pasa de 14,24 mil millones de USD en el año 2009 a 63,82 mil millones de USD en 2021 (Banco Central del Ecuador, 2021), sin que a nadie se le haya ocurrido durante ese periodo plantear la independencia del Banco Central. La coincidencia de las fechas para posicionar este debate sobre el Banco Central, como se verá más adelante, corresponde en realidad al cronograma de reformas estructurales que el FMI había planificado y en el cual se tenía previsto que el sistema político apruebe esas reformas a fines de enero del año 2021, de la misma manera que se tenía previsto que las reformas fiscales se aprueben en septiembre del año 2021, independientemente del candidato que haya ganado las elecciones de ese año.

En consecuencia, el debate y discusión sobre las reformas monetarias nada tiene que ver con la estructura económica del país, con el comportamiento de sus variables económicas, ni con decisiones que hayan nacido desde la misma sociedad, ni siquiera con el comportamiento de la balanza de pagos, sino que corresponde por entero a una hoja de ruta diseñada previamente por el FMI.

El sistema político, en estas circunstancias, revela su verdadera sustancia porque hasta el momento no había tenido capacidad de oposición a estas reformas estructurales. Si bien en su interior existen voces disidentes y partidos y movimientos que tratan de oponerse a que se aprueben estas reformas estructurales, desde el año 2017 hasta el año 2021, solamente en dos ocasiones el sistema político ha negado las reformas estructurales, y eso por la magnitud y la trascendencia de la movilización social y los niveles de desgaste del gobierno. Todas las leyes que el FMI había definido en su EFF han sido puntillosamente aprobadas por el sistema político y sin posibilidad alguna de cuestionamiento a pesar de su evidente contradicción con el orden constitucional existente. Tampoco la Corte Constitucional, cuyo objetivo y razón de ser es la defensa y protección de ese orden constitucional, ha podido evitar las reformas estructurales. Su rol ha sido de complicidad absoluta. Durante el periodo 2017-2021, la Corte Constitucional desechó todos los pedidos de inconstitucionalidad de las reformas estructurales definidas por el FMI y aprobadas por el sistema político.

La EFF-marzo de 2019

Para comprender las reformas monetarias planteadas por el gobierno de Lenin Moreno en su proyecto de ley de “Defensa de la dolarización”, presentado a la Asamblea Nacional en el primer trimestre del año 2021, es necesario advertir su contexto, su referencia y su verdadera razón de ser. Esto implica analizar las Cartas de Intención (o acuerdos SAF o EFF por sus siglas en inglés) en donde constan los programas de consolidación fiscal y las reformas estructurales condicionadas por el FMI.

En marzo de 2019 el gobierno ecuatoriano suscribió con el FMI un Acuerdo de Facilidad Ampliada (Extended Facility Fund), por 4.209 millones de USD para un programa de consolidación fiscal de treinta y seis meses. En la Evaluación que realiza el Directorio del FMI para aprobar este acuerdo de crédito, puede leerse lo siguiente:

“Directors welcomed the authorities’ commitment to restore fiscal discipline and sustainability. They agreed that adjustment efforts should focus on a combination of expenditure and revenue measures. Directors saw need for a realignment of the public sector wage bill, careful reduction in untargeted subsidies, and reprioritization of capital and goods and services spending. They also emphasized the importance of making the tax system more equitable, growth friendly, and simpler. Directors acknowledged that while these fiscal efforts might impact growth in the near term, they are key to sustained and equitable growth over the medium term”.

(“Los directores acogieron con satisfacción el compromiso de las autoridades de restaurar la disciplina fiscal y la sostenibilidad. Estuvieron de acuerdo en que los esfuerzos del ajuste deberían centrarse en una combinación de medidas de gastos e ingresos. Los directores vieron la necesidad de un reajuste de la masa salarial del sector público, una reducción cuidadosa de los subsidios no focalizados y una nueva priorización del gasto de capital y bienes y servicios. También enfatizaron la importancia de hacer que el sistema tributario sea más equitativo, favorable al crecimiento y más simple. Los directores reconocieron que, si bien estos esfuerzos fiscales podrían afectar el crecimiento en el corto plazo, son clave para un crecimiento sostenido y equitativo a mediano plazo”).

La frase: “Los directores reconocieron que, si bien estos esfuerzos fiscales podrían afectar al crecimiento en el corto plazo, son claves para un crecimiento sostenido y equitativo”, corresponde a la visión del “ajuste expansivo” que es la nueva visión del FMI y que justifica la dureza de los ajustes porque los considera imprescindibles para el crecimiento económico.

Como puede apreciarse, los miembros del Directorio del FMI respaldan el compromiso por “restaurar la disciplina fiscal”, y acuerdan que para hacerlo se necesitarían “una combinación de medidas de gasto e ingresos”. Además, están de acuerdo con el “realineamiento de la contratación pública, una nítida reducción de los subsidios no focalizados, y una repriorización del gasto en capital y en bienes y servicios públicos”. Más adelante, en esta evaluación del acuerdo de crédito, los miembros del Directorio del FMI, afirman: “They commended the authorities’ efforts to make the central bank more operationally independent, to strengthen its governance, and to restrict it from providing fiscal financing”. Es decir, recomiendan seguir con los esfuerzos necesarios para hacer al banco central más independiente y fortalecer su gobernanza y restringir la posibilidad que el banco central puede proveer financiamiento fiscal.

Esto significa que para el FMI era fundamental separar al Banco Central de su relación con la política fiscal y, en definitiva, con la economía en su conjunto y establecer una nueva relación del banco central con las instituciones financieras internacionales y con los mercados financieros mundiales.

Los cambios jurídicos previos a la EFF-marzo 2019

Ahora bien, el proceso de desconexión del banco central con respecto a la estructura económica tiene dos momentos importantes, el primero de ellos son las reformas monetarias incluidas en la Ley de Reactivación Económica del año 2018(Registro Oficial, 2017), en donde se le impide al Banco Central la utilización del dinero electrónico y de los canales del sistema de pagos que se habían creado y se transfiere el dinero electrónico al sistema financiero privado, conforme la siguiente reforma:

“Artículo 7.- En el Código Orgánico Monetario y Financiero efectúense las siguientes reformas:”

“Art. 101.- Medios de Pago electrónicos.- Los medios de pago electrónicos serán implementados y operados por las entidades del sistema financiero nacional de conformidad con la autorización que le otorgue el respectivo organismo de control.”

En un segundo momento constan las reformas monetarias incluidas en la ley de Fomento Productivo de mediados de 2018 (Registro Oficial, 2018), que radicalizan aún más el esquema de separación del Banco Central con respecto al gobierno central, conforme la siguientes reformas:

Art. 40.- Realícense las siguientes modificaciones en el Libro I del CódigoOrgánico Monetario y Financiero:

1. Elimínese el numeral 5 del artículo 36 y renumérense los restantes.2. Incluir como numeral 1 del artículo 56 lo siguiente, y renumerar los demásnumerales:

"1. Adquirir títulos y obligaciones emitidos por el ente rector de las finanzaspúblicas;".

5. Agréguese como segundo inciso del Artículo 125, el siguiente texto:

"Las entidades financieras públicas, con recursos de inversión doméstica del Banco Central del Ecuador, no podrán invertir en emisiones de entidades públicas."

Para tener un contexto de estas reformas es necesario indicar que el numeral 5 del artículo 36 del COMYF establecía lo siguiente: “Funciones del Banco Central: 5. Adquirir títulos y obligaciones emitidos por el ente rector de las finanzas públicas, de conformidad con las regulaciones de la Junta”; el numeral 1 del artículo 56, de su parte, con la reforma aprobada establece lo siguiente: “Art. 56 Prohibiciones.- Se prohíbe al Banco Central del Ecuador lo siguiente: 1. Adquirir títulos y obligaciones emitidos por el ente rector de las finanzas públicas”.

Es por ello que el FMI considera importantes las limitaciones al 7

financiamiento desde el Banco Central al gobierno central realizadas por el gobierno, conforme puede leerse en la siguiente evaluación hecha por el FMI:

“Over the past year, the government has made progress in implementing reforms in a range of areas including:
• Reaching consensus in the National Assembly to pass the “Productive Development Law” (Ley de Fomento Productivo) in August 2018 which contained:

- A prohibition for (i) the BCE to purchase new public securities and bonds and (ii) for public financial institutions to hold domestic investment funds from the BCE as an indirect means to invest in securities issued by other public-sector entities” (IMF, 2019, p. 6)

(“Prohibición para (i) que el BCE compre nuevos valores y bonos públicos; y, (ii) que las instituciones financieras públicas mantengan fondos de inversión nacionales del BCE como un medio indirecto para invertir en valores emitidos por otras entidades del sector público”)

Al establecer la prohibición para que el Banco Central pueda adquirir obligaciones emitidas por el ente rector de las finanzas públicas (la reforma al numeral 5 del Art. 36 del COMYF), se cerraba la posibilidad para el manejo de la liquidez fiscal del corto plazo y se le obligaba al gobierno a buscar esa liquidez a través de la emisión de bonos soberanos en los mercados financieros internacionales; precisamente por ello, en el periodo 2018-2019 se emitieron bonos en los mercados financieros internacionales por 7,3 mil millones de USD. La emisión de bonos soberanos de deuda externa alcanzó a fines de 2019 a 19,02 mil millones de USD, cerca del 20% del PIB de ese mismo año (Ministerio de Economía y Finanzas, 2020).

Un Banco Central independiente

Sin embargo, para el FMI era necesario profundizar en los cambios institucionales del Banco Central, por lo que se mantenía como una de las tareas claves en esta EFF de marzo de 2019, insistir en los cambios legales en esa vía, conforme los siguientes objetivos definidos por el FMI:

“There is a strong commitment to restore autonomy to the central bank.

The authorities have taken legislative and other steps to put an end to new central bank financing of the government and the quasi-fiscal activities of the central bank. The authorities intend to go further in the coming months to strengthen the central bank’s autonomy and governance arrangements and to strengthen the central bank’s financial stability oversight function”. (IMF, 2019, p. 11).

(“Existe un fuerte compromiso de restaurar la autonomía del banco central. Las autoridades han tomado medidas legislativas y de otro tipo para poner fin al nuevo financiamiento del gobierno por parte del banco central y las actividades cuasifiscales del banco central. Las autoridades tienen la intención de ir más allá en los próximos meses para fortalecer la autonomía del banco central y los arreglos de gobernanza y fortalecer la función de supervisión de la estabilidad financiera del banco central”.)

Es decir, el FMI considera que se debe “restaurar la autonomía del banco central” y confirma el hecho que el gobierno “ha tomado pasos en el ámbito legislativo” para finalizar todo financiamiento del banco central al Estado, y crear una nueva gobernanza para el Banco Central. Sin embargo, cabe resaltar la última frase de la cita anterior: “fortalecer la autonomía y acuerdos para la gobernanza del Banco Central y fortalecer las funciones de supervisión a la estabilidad financiera”.

Esto significa que en la nueva arquitectura institucional que el FMI propone en su EFF de marzo de 2019, se separa lo monetario de lo financiero. En ese sentido y como paso previo, se ratifica la prohibición de todo financiamiento, directo o indirecto, por parte del Banco Central al gobierno central, tarea que ya había empezado con las reformas monetarias de la Ley de Fomento Productivo.

La prohibición comprende, además: (i) la compra de nuevas obligaciones emitidas por el gobierno y que, prácticamente, implican una privatización de la deuda pública; y, (ii) la prohibición de financiamiento desde el Banco Central a la banca pública de desarrollo. Los contenidos de esas prohibiciones y limitaciones pueden advertirse en el siguiente párrafo:

“A Stronger and More Independent Central Bank

32. The government intends to fully prohibit all direct and indirect central bank financing of the government and nonfinancial public sector. This prohibition will cover all types of direct and indirect financing, including the purchase of bonds issued by publicly owned enterprises and temporary advances, lending, the provision of guarantees to the government, its agencies, and state-owned entities. In 2016−17, the government drew around US$4.5 billion in central bank financing for the budget and has been using central bank resources to fund state banks and support quasi-fiscal operations. The 2018 Law on Productive Development has already introduced a number of welcome changes including a prohibition (i) on the purchase of new public securities by the central bank and (ii) of new central bank funding to public banks that is subsequently invested in securities issued by public sector entities. This will allow the stock of these nonfinancial public sector obligations to the central bank to be reduced as they mature. The Monetary Board has recently adopted an additional measure to prohibit any increase in the central bank’s domestic investment operations. Central bank emergency liquidity support to public banks would be preserved, however, consistent with prudential norms. The intention is that these prohibitions will be formalized later this year in amendments to the Monetary and Financial Organic Code” (IMF, 2019, p. 21).

(“32. El gobierno tiene la intención de prohibir completamente todo financiamiento directo e indirecto del banco central del gobierno y del sector público no financiero. Esta prohibición cubrirá todo tipo de financiamiento directo e indirecto, incluida la compra de bonos emitidos por empresas públicas y anticipos temporales, préstamos, otorgamiento de garantías al gobierno, sus agencias y entidades estatales. En 2016-17, el gobierno obtuvo alrededor de US $ 4.500 millones en financiamiento del banco central para el presupuesto y ha estado utilizando recursos del banco central para financiar bancos estatales y respaldar operaciones cuasifiscales. La Ley de Desarrollo Productivo de 2018 ya ha introducido una serie de cambios positivos que incluyen una prohibición (i) de la compra de nuevos valores públicos por parte del banco central y (ii) de nuevos fondos del banco central a los bancos públicos que posteriormente se inviertan en valores emitidos por entidades del sector público. Esto permitirá que el stock de estas obligaciones del sector público no financiero con el banco central se reduzca a medida que vencen. La Junta Monetaria ha adoptado recientemente una medida adicional para prohibir cualquier aumento en las operaciones de inversión doméstica del banco central. Sin embargo, se mantendría el respaldo de liquidez de emergencia del banco central a los bancos públicos, de conformidad con las normas prudenciales. La intención es que estas prohibiciones se formalicen a finales de este año (2019) en modificaciones al Código Orgánico Monetario y Financiero.”)

La prohibición al banco central para adquirir bonos soberanos y obligaciones del gobierno es radical, y se amplía a las empresas públicas y también a la banca pública de desarrollo. Una vez que se ha roto cualquier relación entre el Banco Central y el gobierno central, cabe entonces soltar amarras y declarar la autonomía e independencia del Banco Central:

“A new legal framework will be introduced requiring the central bank, over time, to cover all its liabilities vis-à-vis banks with international reserves.This would be consistent with the need in dollarized economies for a backing rule that backs specific central bank liabilities (i.e. private and public bank reserves at the central bank and domestic currency (coins) in circulation) with international reserve assets. A transition period is needed, however, before sufficient reserves can be accumulated to fully meet this requirement”. (IMF, 2019, p. 21).

(“Se introducirá un nuevo marco legal que requerirá que el banco central, con el tiempo, cubra todos sus pasivos frente a los bancos con reservas internacionales. Esto sería consistente con la necesidad en las economías dolarizadas de una regla de respaldo que respalde los pasivos específicos del banco central (es decir, las reservas de los bancos públicos y privados en el banco central y la moneda nacional (monedas) en circulación) con activos de reserva internacionales. Sin embargo, se necesita un período de transición antes de que se puedan acumular reservas suficientes para cumplir plenamente con este requisito.”). (cursivas mías).

El nuevo marco legal que se piensa introducir cambia de manera radical la relación del banco central con el esquema de dolarización de la economía. El FMI pretende ahora que el banco central respalde con sus propios activos externos, es decir, las reservas internacionales, los pasivos de todo el sistema (“to cover all its liabilities vis-à-vis banks with international reserves”). A esta maniobra que transforma de forma trascendente no solo la arquitectura institucional del Banco Central sino de todo el esquema de dolarización, el FMI lo denomina regla de respaldo (Backing rule), porque le obliga a asumir al Estado por la vía de las reservas internacionales un rol de garantía y aval de las transferencias al exterior que pueda realizar el sistema financiero privado.

Esto altera todo el esquema de dolarización de la economía en la cual el flujo monetario dependía de la balanza de pagos, la intermediación financiera sometida a controles de liquidez y reserva, y la función del banco central como administrador y proveedor de las especies monetarias en circulación.

El FMI cambia la forma por la cual ha funcionado la dolarización y le otorga al banco central una función que no tiene: aquella de respaldar con las reservas internacionales los pasivos del sistema financiero interno. Para lograr ese respaldo se necesitan de niveles de reservas monetarias que el país no posee y, probablemente nunca tendrá. Por ello, el FMI advierte que “un periodo de transición será necesario” para acumular “las suficientes reservas internacionales” que garanticen la regla de respaldo que propone el FMI. En su propuesta de reforma legal consideraban como horizonte de posibilidad el año 2026.

¿Necesita la dolarización una regla de respaldo?

La respuesta que nace de la comprobación empírica del funcionamiento de la dolarización es que la dolarización no necesita ninguna regla de respaldo, porque esa regla cambiaría el esquema de dolarización por un sistema de conversión encubierta. Es decir, las reservas internacionales tendrían un rol de compensación, cobertura y canje para las transacciones al exterior de todo el sistema financiero nacional, en el cual las transferencias de los bancos privados al exterior no estarían cubiertas por sus propios recursos, es decir, los recursos de los depositantes y los accionistas del banco, sino por el banco central, es decir, recursos públicos.

Es un esquema diferente a la dolarización de la economía. Es la transición a un esquema de convertibilidad de dólares por dólares, en el cual los bancos privados no arriesgan sus posiciones de liquidez sino que transfieren al banco central esa responsabilidad y utilizan los dólares que le pertenecen al Estado para sus transferencias al exterior.

Es necesario realizar una aclaración teórica. Cuando el FMI menciona laregla de respaldo no se refiere a la protección o respaldo de los depósitos en el sistema financiero privado si por cualquier eventualidad un banco, una sociedad financiera o una cooperativa de ahorro y crédito tienen que ser intervenidas por la autoridad de supervisión y regulación, porque para ello ya existe una arquitectura institucional específica que es la Corporación del Seguro de Depósitos, el Fondo de Liquidez y el Fondo de Seguros Privados (Art. 79 COMYF), denominada como red de seguridad financiera.

La regla de respaldo a la que hace referencia el FMI es la transformación radical al sistema contable del Banco Central, en el cual las reservas internacionales deben cumplir con una función macroeconómica que al momento no tienen, aquella de generar cobertura a las transferencias al exterior de todo el sistema financiero nacional. Es un cambio importante en el esquema de dolarización que a la larga lo debilita y obliga al país a un proceso de sobreendeudamiento para sostener las reservas internacionales.

Es por ello que la regla de respaldo del FMI implica niveles de reservas internacionales que solamente pueden provenir del endeudamiento externo. Esto puede apreciarse en los mismos datos que presenta el FMI:

Tabla 1 Reservas Internacionales y necesidades de financiamiento, FMI 2019-2023, en millones de USD

	2019	2020 (p)	2021 (p)	2022 (p)	2023(p)
Reservas internacionales	4.999	7.761	11.397	11.845	12.944
Financiamiento externo	8.771	8.506	7.311	7.651	7.221

Fuente: (IMF, 2019, pp. 39-40); (p) previsto

Las reservas internacionales no tienen una función macroeconómica en una economía dolarizada. Su función es contable y sirven para pagos del Estado al exterior; de acuerdo al COMYF tienen la siguiente definición:

“Artículo 137.- Reservas internacionales. Se entiende por reservas internacionales al total de activos externos que posee el Banco Central del Ecuador en instrumentos financieros, denominados en divisas y emitidos por no residentes, que sean considerados líquidos y de bajo riesgo.

El Banco Central del Ecuador mantendrá reservas internacionales en las divisasmás utilizadas por el país en sus pagos al exterior, en especial en divisasdiversificadas y de fácil aceptación.

A fin de mantener la solvencia financiera externa del país, la Junta de Política yRegulación Monetaria y Financiera expedirá la regulación para que el BancoCentral del Ecuador conserve una reserva internacional adecuada a las necesidades de los pagos internacionales”.

Las reservas internacionales tienen la función de garantizar los pagos internacionales, básicamente del sector público. De acuerdo a la ley (COMYF), las reservas internacionales no tienen ninguna función macroeconómica, sino, como se ha establecido, garantizar los pagos al exterior de las instituciones que poseen cuentas en el banco central.

La regla de respaldo que propone el FMI altera el concepto de reservas internacionales y las convierte en caja de conversión para pagos al exterior de todo el sistema financiero nacional. Es por ello que el FMI prevé un volumen tan importante de reservas internacionales a futuro que solo pueden generarse por la vía de más deuda externa pública.

La arquitectura institucional inherente a la regla de respaldo

De otra parte, la administración de estos niveles de reservas internacionales y los niveles de endeudamiento externo público, implican una arquitectura institucional diferente a la existente, por la sencilla razón que el gobierno puede tomar las reservas internacionales cuando la situación económica sea emergente y se necesiten de recursos inmediatos, en virtud que tiene la potestad legal para hacerlo; el FMI quiere impedirlo, porque pretende que esas reservas internacionales garanticen los pagos al exterior de todo el sistema financiero nacional y, en especial, el sector financiero privado. Es por eso que para el FMI es necesario separar al gobierno de cualquier relación con el banco central, conforme consta en la siguiente reforma estructural:

“Drawing on Fund technical assistance, further steps are intended to strengthen the central bank’s institutional framework. The central bank’s current legal framework contains multiple and unwieldy objectives and functions; the government intends to streamline these in line with best practice for dollarized economies. There are plans also to improve the central bank’s governance arrangement and institutional autonomy including through the introduction of an independent central bank Board that has fiduciary responsibilities toward the central bank (the Board would take over responsibilities of the existing Monetary Board composed of ministerial representatives and a delegate representing the President). The central bank’s financial autonomy and personal autonomy (i.e. the criteria and procedures for the appointment and dismissal of Board members) will also be strengthened and strong internal mechanisms will be introduced to ensure proper audit and accountability”. (IMF, 2019, p. 22)

(“Aprovechando la asistencia técnica del Fondo, se prevé adoptar nuevas medidas para fortalecer el marco institucional del banco central. El actual marco legal del banco central contiene múltiples objetivos y funciones difíciles de manejar; el gobierno tiene la intención de simplificarlos de acuerdo con las mejores prácticas para las economías dolarizadas. También hay planes para mejorar el mecanismo de gobernanza del banco central y la autonomía institucional, incluso mediante la introducción de una Junta del banco central independiente que tenga responsabilidades fiduciarias hacia el banco central (la Junta asumirá las responsabilidades de la Junta Monetaria existente compuesta por representantes ministeriales y un delegado en representación del Presidente). También se fortalecerá la autonomía financiera y la autonomía personal del banco central (es decir, los criterios y procedimientos para el nombramiento y destitución de los miembros de la Junta) y se introducirán sólidos mecanismos internos para garantizar una auditoría y una rendición de cuentas adecuadas.”).

La intención del FMI es: “introducir de una junta bancaria independiente” que mantenga responsabilidades fiduciarias con el Banco Central algo que, porque el sistema de gobernanza institucional vigente depende directamente del poder ejecutivo y esto pondría en riesgo la regla de respaldo. El problema radica en que el cambio de la gobernanza institucional del Banco Central hacia su independencia y autonomía no es Constitucional. En efecto, la Constitución del Ecuador, en su artículo 303 establece lo siguiente:

“Art. 303.- La formulación de las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera es facultad exclusiva de la Función Ejecutiva y se instrumentará a través del Banco Central”.

No se puede, al menos constitucionalmente, crear una junta de gobierno del Banco central que sea autónoma e independiente del poder ejecutivo, ni tampoco se puede delegar la definición y la estructura de la política monetaria al Banco Central porque no tiene esa competencia constitucional. La misma Constitución establece en su Art. 226 que: “las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias ... ejercerán solamente las competencias y las facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley”, y el numeral 5 del artículo 261 de la Constitución atribuye al Estado la competencia de la política fisca y monetaria.

La separación de lo financiero de lo monetario

En la EFF de marzo de 2019, conjuntamente con la independencia del Banco Central y la regla de respaldo para la política monetaria, también se separa el ámbito financiero en una esfera diferente.

En primer lugar, el FMI procede a acusar al sistema de cooperativas de ahorro y crédito de arbitrajes regulatorios, es decir, para el FMI el sistema de la economía popular y solidaria a la cual pertenecen en el ámbito de regulación y supervisión las cooperativas de ahorro y crédito, soslayan responsabilidades y costos de supervisión y control tributario, por el hecho de pertenecer a la economía popular y solidaria y, por tanto, tener un régimen propio y diferente de aquel de los bancos:

“The financial system remains stable although liquidity conditions are tightening.

This has eaten into bank liquidity and could raise the prospects for nonperforming loans in the future. Liquidity risks could also materialize if oil prices decline further. There have been some reports of rapid growth and increasing stress in cooperatives—which account for 16 percent of total system assets and 23 percent of total deposits. While the expansion of cooperatives is unlikely to create systemic strains, tighter financial supervision of these entities is warranted, in part to prevent regulatory arbitrage” (IMF, 2019, p. 22).

(“El sistema financiero se mantiene estable aunque las condiciones de liquidez se están endureciendo. Esto ha mermado la liquidez de los bancos y podría aumentar las perspectivas de préstamos en mora en el futuro. Los riesgos de liquidez también podrían materializarse si los precios del petróleo siguen bajando. Ha habido algunos informes de crecimiento rápido y estrés creciente en las cooperativas, que representan el 16 por ciento de los activos totales del sistema y el 23 por ciento de los depósitos totales. Si bien es poco probable que la expansión de las cooperativas cree tensiones sistémicas, se justifica una supervisión financiera más estricta de estas entidades, en parte para evitar el arbitraje regulatorio.”).

El arbitraje regulatorio hace referencia a la utilización de resquicios legales por parte de instituciones, en este caso financieras, para evitar cumplir de la misma manera que otras instituciones similares. Al acusar de arbitraje regulatorio, el FMI se desmarca de la economía popular y solidaria y pretende un régimen de control y regulación a las cooperativas de ahorro y crédito que sea exactamente el mismo que tienen los bancos privados.

“Impediments to effective financial intermediation and sovereign-financial linkages need to be addressed. The total exposure of the commercial banking system to the central government and public banks represents about 38 percent of banks’ net worth (mostly in central government paper). This partly is a result of various liquidity requirements (e.g. at least 60 percent of liquid assets have to be domestic assets and about 17 percent of deposits have to either be deposited at the central bank or held in other liquid instruments). To move toward a more competitive financial system, ceilings on interest rates should be eliminated (so as to allow financial resources to be allocated according to relative risk and term) and the complex system of bank liquidity regulations should be replaced with minimum liquidity requirements that are aligned with international best practices. The authorities intend to work in this direction and will articulate a clear plan of action for such reforms during the course of the arrangement, drawing on planned Fund technical assistance”. (IMF, 2019, pp. 22-23).

(“Es necesario abordar los impedimentos para una intermediación financiera eficaz y los vínculos financieros soberanos. La exposición total del sistema bancario comercial al gobierno central y los bancos públicos representa alrededor del 38 por ciento del patrimonio neto de los bancos (principalmente en papel del gobierno central). Esto se debe en parte a diversos requisitos de liquidez (por ejemplo, al menos el 60 por ciento de los activos líquidos deben ser activos nacionales y alrededor del 17 por ciento de los depósitos deben depositarse en el banco central o mantenerse en otros instrumentos líquidos). Para avanzar hacia un sistema financiero más competitivo, se deben eliminar los topes a las tasas de interés (para permitir que los recursos financieros se asignen de acuerdo con el riesgo relativo y el plazo) y se debe reemplazar el complejo sistema de regulaciones de liquidez bancaria por requisitos mínimos de liquidez que son alineado con las mejores prácticas internacionales. Las autoridades tienen la intención de trabajar en esta dirección y articularán un plan de acción claro para tales reformas durante el curso del arreglo, basándose en la asistencia técnica planificada del Fondo.”).

En segundo lugar, el FMI considera que se debe cambiar la regulación al sistema financiero privado a través de: (i) modificación de los instrumentos de control de liquidez a los bancos privados, en especial, el coeficiente de liquidez doméstica y las reservas mínimas de liquidez (que a marzo de 2021 estaban en el 68%). Estos instrumentos en realidad impiden la fuga de capitales y obligan a que los bancos mantengan en la economía nacional al menos dos terceras partes de los depósitos que reciben; (ii) la eliminación de los techos de las tasas de interés, que evita las burbujas especulativas y mantiene un nivel de regulación sobre los bancos en función de las condiciones económicas del país.

La tasa de interés es una de las variables claves de la macroeconomía, y al eliminar los techos para los segmentos, se estimulan procesos especulativos. Estas reformas financieras, más la intención de eliminar el Impuesto a la Salida de Divisas (ISD), crean las condiciones de posibilidad para un escenario de incertidumbre monetaria y financiera.

En tercer lugar, el FMI pretende alterar la arquitectura institucional de la Corporación del Seguro de Depósitos, el Fondo de Liquidez y el Fondo de Seguros Privados, por una revisión de la idoneidad de esta red de seguridad financiera. El FMI pretende llevar adelante cambios tanto de la red de seguridad financiera cuanto de las instituciones de supervisión (regulatory agencies). En estos cambios, el FMI pretende ampliar la supervisión la deuda de los hogares, los precios de los bienes inmuebles, y establecer límites de crédito de acuerdo a los niveles de ingreso, además de la identificación de “factores cíclicos” para ciertos requerimientos regulatorios:

“The government intends to improve financial oversight and crisis preparedness by:

Enhancing the banking resolution and crisis preparedness framework, including by reviewing the adequacy of the financial safety net (i.e. the deposit insurance scheme and the Liquidity Fund) coverage parameters and more clearly defining the deposit insurance fund’s role in bank resolution. This may encompass changes to institutional arrangements and the legal powers of the regulatory agencies (the authorities have requested technical assistance in these areas).

Enhancing the effectiveness of financial oversight by monitoring household indebtedness, collecting information on housing prices, and possibly imposing prudential limits on loan-to- value and debt-to-income ratios; and examining the need for cyclical factors in certain regulatory requirements.

Supporting the recently-started diversification of the deposit insurance fund’s assets away from Ecuadorian sovereign risks”. (IMF, 2019, p. 23).

(“El gobierno tiene la intención de mejorar la supervisión financiera y la preparación para crisis mediante: el mejoramiento del marco de resolución bancaria y preparación para crisis, incluso mediante la revisión de la idoneidad de los parámetros de cobertura de la red de seguridad financiera (es decir, el plan de seguro de depósitos y el Fondo de liquidez) y definir más claramente el papel del fondo de seguro de depósitos en la resolución de una crisis bancaria. Esto puede incluir cambios en los arreglos institucionales y las facultades legales de las agencias reguladoras (las autoridades han solicitado asistencia técnica en estas áreas). Mejoramiento en la eficacia de la supervisión financiera mediante el seguimiento del endeudamiento de los hogares, la recopilación de información sobre los precios de la vivienda y la posible imposición de límites prudenciales a las relaciones préstamo-valor y deuda-ingresos; y examinar la necesidad de factores cíclicos en determinados requisitos reglamentarios. Apoyar la diversificación iniciada recientemente de los activos del fondo de seguro de depósitos lejos de los riesgos soberanos ecuatorianos.”).

El FMI quiere que se reforme de manera radical la arquitectura institucional que regula y supervisa al sistema financiero, por ello será importante rediseñar el complejo sistema de regulación de la liquidez bancaria y de techos de las tasas de interés, así como simplificar el sistema de regulación financiera: “it will be important to redesign the complex system of bank liquidity regulations and interest rate ceilings so as to simplify the system and support greater access to financial intermediation” (IMF, 2019, p. 30).

El apoyo del FMI a las reformas monetarias del gobierno

El gobierno de Lenin Moreno se había comprometido con el FMI para enviar a la Asamblea Nacional las reformas al COMYF, hacia fines de septiembre de 2019, en las cuales se comprometía: (i) a declarar la autonomía e independencia del banco central; (ii) cambiar los objetivos del banco central y separar lo monetario de lo financiero en ámbitos distintos con tratamientos diferenciados y con su propia gobernanza; (iii) alterar el sistema contable del banco central con requerimientos específicos de capitalización como si fuese un banco privado; (iv) introducir la regla de respaldo para que las reservas internacionales sirvan como respaldo a los pasivos del sistema financiero privado; (v) prohibir todo tipo de financiamiento directo o indirecto desde el banco central al gobierno nacional y a la banca pública de desarrollo; (vi) someter las estadísticas y el sistema de cuentas del banco central a auditorías internacionales:

“Submission to the National Assembly, in consultation with Fund staff, of amendments to the Central Bank’s legal framework to (i) introduce autonomous governance arrangements, (ii) improve its objectives and functions in line with best practice, (iii) provide for the phased-in recapitalization of the Central Bank, (iv) introduce a backing rule that requires a timetable to cover specific Central Bank liabilities with international reserve assets and (v) introduce a prohibition on quasi-fiscal activities of the Central Bank and on monetary financing of the government that prohibits quasi-fiscal spending by the Central Bank, as well as any direct or indirect lending to the non-financial public sector, including that via public banks (this covers the purchase of securities, advances, or guarantees, or financial transactions that are a condition precedent for lending operations entered into by the government but not trade credits), and (vi) introduce modifications to allow for the publication of external auditor's opinion and detailed notes” (IMF, 2019, pp. 82-83).

(“Presentación a la Asamblea Nacional, en consulta con el personal del Fondo, de enmiendas al marco legal del Banco Central para (i) introducir arreglos de gobernanza autónomos (para el Banco Central), (ii) mejorar sus objetivos y funciones de acuerdo con las mejores prácticas (internacionales), (iii) prever las etapas -en la recapitalización del Banco Central, (iv) introducir una regla de respaldo que requiera un cronograma para cubrir pasivos específicos del Banco Central con activos de reserva internacional; (v) introducir una prohibición de las actividades cuasifiscales del Banco Central y del financiamiento monetario de el gobierno que prohíbe el gasto cuasifiscal del Banco Central, así como cualquier préstamo directo o indirecto al sector público no financiero, incluso a través de los bancos públicos (esto cubre la compra de valores, anticipos o garantías, o transacciones financieras que sean condición precedente para las operaciones crediticias que realice el gobierno pero no los créditos comerciales); y, (vi) introducir modificaciones para permitir la publicación de la opinión del auditor externo y notas detalladas

El gobierno no envió a la Asamblea Nacional en septiembre como estaba previsto en la EFF, sino el 18 de octubre de 2019, y dentro del proyecto de ley económico urgente denominado: “Ley Orgánica para la Transparencia Fiscal, Optimización del Gasto Tributario, Fomento a la Creación de Empleo, Afianzamiento de los Sistemas Monetario y Financiero, y Manejo Responsable de las Finanzas Públicas”, que también fue abreviada con el nombre de “Ley de Crecimiento Económico”. En este proyecto de ley de 404 artículos, el gobierno incluyó las reformas monetarias, en 196 artículos que constan en la sección 13a. “Reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero”, que van del Art. 131 de ese proyecto de ley al Art. 327 (el COMYF tiene 520 artículos).

Sin embargo, la Asamblea Nacional, producto de la coyuntura política por las movilizaciones de octubre de ese año, decidió por vez primera negar y archivar este proyecto de ley. De esta forma se truncó la reforma estructural y fracasó la EFF de marzo de 2019.

La primera revisión de la EFF de marzo de 2019

El mes de julio de 2019 el FMI publicó la primera revisión de la EFF de marzo de 2019. Aún no se habían producido las movilizaciones sociales aunque era evidente el desgaste del gobierno y el agotamiento de la población con respecto a las políticas económicas de austeridad que se habían puesto en marcha. En ese documento el FMI registra que el programa de reformas y consolidación fiscal está rindiendo frutos. Sin embargo, reconocen que existen tareas prioritarias que deben cumplirse, como por ejemplo: las reformas tributarias, la reducción de la discrecionalidad del ejecutivo con respecto al presupuesto fiscal, las reformas en el mercado laboral, y, fundamentalmente, las reformas monetarias (IMF First Review, 2019).

En esta primera revisión de la EFF de marzo de 2019, el FMI se concentra en los siguientes aspectos:

Focus of the Review. Discussion centered on continued efforts to (i) achieve fiscal sustainability; (ii) strengthen public financial management; (iii) fortify the social safety net; (iv) reform the central bank; (v) remove rigidities in the labor market; and (vi) improve governance (IMF First Review, 2019, p. 7 del PDF).

(“Enfoque de la revisión. La discusión se centró en los esfuerzos continuos para (i) lograr la sostenibilidad fiscal; (ii) fortalecer la gestión financiera pública; (iii) fortalecer la red de protección social; (iv) reformar el banco central; (v) eliminar rigideces en el mercado laboral; y (vi) mejorar la gobernanza.”).

De las tareas pendientes, el FMI considera que se deben trabajar en los siguientes aspectos: (i) alinear el Banco Central a las mejores prácticas internacionales financieras; (ii) fortalecer la autonomía del Banco Central y nombrar un directorio independiente con responsabilidades fiduciarias hacia el Banco Central; (iii) introducir una fuerte auditoría interna y externa al Banco Central; (iv) legislar la prohibición de todas las actividades cuasifiscales del Banco Central y los créditos directos o indirectos del Banco Central al Estado; (v) introducir la regla de respaldo para que las reservas internacionales respalden los pasivos del sistema financiero nacional (IMF First Review, 2019, p. 13).

En el ámbito financiero, el FMI establece las siguientes prioridades: (i) una reforma para la liberalización del sistema financiero y el sistema cooperativo; (ii) la creación de un marco regulatorio para la gestión de la crisis financiera y la red de seguridad financiera; (iii) la implementación de una nueva estructura macroprudencial; y, (iv) la eliminación progresiva del impuesto a la salida de divisas (IMF First Review, 2019, pp. 13-14).

En esta revisión, se reiteran los argumentos que se convertirán en la línea argumental tanto del gobierno cuando de los medios de comunicación y los think tank afines:

“El fortalecimiento del marco institucional del banco central (BCE) contribuirá a reforzar aún más la dolarización. La reforma apunta a alinear los objetivos y funciones del BCE con las mejores prácticas internacionales, teniendo en cuenta las particularidades de un régimen dolarizado, fortaleciendo la autonomía y gobernanza del BCE, impulsando y salvaguardando las reservas internacionales. Estas reformas respaldarán el objetivo del programa de reconstruir las reservas internacionales.” (IMF First Review, 2019, p. 21, traducción propia)

Es desde esta línea argumental que el gobierno denominará al proyecto de ley de reformas monetarias como Ley para la defensa de la dolarización. Los argumentos fueron ya establecidos, como puede apreciarse, por el FMI.

En esta evaluación el FMI cambia su enfoque tradicional con respecto al Banco Central y la política monetaria, a la cual siempre le había dado el rol de controlar la inflación. En contextos de dolarización los instrumentos de política monetaria se reducen y el FMI considera que ya no cumple el rol de estabilizar el sistema de precios, sino más bien el de estabilizar al sistema financiero y convertirse en una especie de banca de última instancia para ese sector, conforme el siguiente párrafo que define las nuevas funciones del banco central y que posteriormente servirán de marco de referencia para las reformas monetarias:

“El objetivo y las funciones de un banco central en una economía dolarizada son diferentes de los aplicables a otros bancos centrales. En las economías dolarizadas, el objetivo principal del banco central normalmente debería ser fomentar y mantener un sistema financiero estable (en contraste con la estabilidad de precios). Las funciones del banco central deben incluir: (a) llevar a cabo políticas macroprudenciales para asegurar la estabilidad financiera; (b) proporcionar liquidez a los bancos dentro de un límite predeterminado; (c) asegurar suficiente dinero en efectivo (billetes y monedas) necesario en la economía; (d) desempeñar una función de prestamista de última instancia dentro de los límites prescritos, (e) mantener y administrar todas las reservas internacionales del país; (f) proporcionar una función de compensación centralizada para el sistema de pago; (g) realizar una supervisión de otros pagos y sistemas de liquidación de garantías; h) recopilación y difusión de estadísticas necesarias para las demás funciones básicas; (i) actuar como asesor financiero y agente fiscal del estado; y (j) informar al gobierno y a la Asamblea Nacional (rendición de cuentas)” (IMF First Review, 2019, p. 41, traducción propia)

Sin embargo, el FMI avizora riesgos para su programa de consolidación fiscal y reformas estructurales:

- “a complicated political landscape could increase political and social opposition to the reforms contemplated under the program. The authorities’ plan of bringing forward some key reforms carries two-way risks. If they are successful, it would yield a significant boost to confidence. If the strategy backfires, it could affect adversely market sentiment. The recent changes in the composition of the National Assembly mitigate this risk and create a window of political opportunity for passing the needed reforms. It will be important that policy changes are carefully calibrated and well-communicated to garner societal consensus.” (IMF First Review, 2019, p. 19).

(“- un panorama político complicado podría incrementar la oposición política y social a las reformas contempladas en el programa. El plan de las autoridades de llevar adelante algunas reformas clave conlleva riesgos bidireccionales. Si tienen éxito, darían un impulso significativo a la confianza. Si la estrategia fracasa, podría afectar negativamente el sentimiento del mercado. Los cambios recientes en la composición de la Asamblea Nacional mitigan este riesgo y crean una ventana de oportunidad política para aprobar las reformas necesarias. Será importante que los cambios de política se calibren cuidadosamente y se comuniquen bien para obtener el consenso social.”)

Los cálculos políticos del FMI, sobre la composición de la Asamblea Nacional como una “ventana de oportunidades políticas” para aprobar las reformas estructurales y el menosprecio a la opinión de la ciudadanía, se revelaron incongruentes con la realidad. Tres meses más tarde de esta primera revisión del FMI las movilizaciones sociales darían al traste toda la estrategia del programa de consolidación fiscal y reformas estructurales.

Definitivamente, el FMI demuestra que no tiene ninguna capacidad de análisis político que les permita comprender la plausibilidad de sus reformas estructurales. En octubre de 2019 se produciría la movilización más grande y más potente de los últimos años en contra del programa de consolidación fiscal del FMI, y en noviembre de ese mismo año la Asamblea Nacional negó y archivó todas las reformas estructurales contenidas en la denominada Ley de Crecimiento Económico, enviada por el ejecutivo el 18 de octubre de ese mismo año. Para justificar el fracaso de esta EFF, el FMI se amparó en el argumento de la “notificación errónea” y suscribió un acuerdo de cancelación de esta EFF en el mes de abril del año 2020. Nunca el FMI hizo la más mínima referencia a la oposición social al programa de ajuste.

La EFF de septiembre de 2020

El 30 de septiembre de 2020 el Directorio del FMI decidió aprobar un nuevo crédito de Servicio de Facilidad Ampliada (EFF) por 6,5 mil millones de USD bajo la modalidad de acceso excepcional, y para un periodo de 27 meses (IMF, 2020). Previamente, el 1 de mayo de 2020 el FMI había aprobado un crédito RFI (Rapid Financing Instrument) por 643 millones de USD y bajo la cobertura de necesidades excepcionales por la pandemia del Covid-19.

Para acceder al crédito EFF de septiembre el FMI tuvo que dar por concluida la EFF de marzo de 2019. El argumento que se utilizó fue aquel de la “notificación errónea”. Se trata, en realidad, de un eufemismo que encubre la incapacidad del gobierno de llevar adelante el programa de reformas estructurales, producto de las movilizaciones del mes de octubre del año 2019 y su debilidad política. El FMI reconoce que la implementación fue complicada por el desafiante ambiente político y las debilidades institucionales lo que condujo, según el FMI a un incidente de información errónea (“misreporting incident”). Precisamente por esta información errónea se canceló la EFF-2019, según los propios términos del FMI:

“Overall, implementation was mixed, complicated by a challenging political environment, and shortcomings in institutional capacity, which resulted in a misreporting incident. The lack of a stable political majority has led to long delays and shortfalls in implementing key commitments under the EFF, such as a deeper tax and central bank reforms. At the same time, the misreporting episode highlighted technical capacity constraints and limited inter-agency coordination, which were the underlying causes for deficiencies in the collection and compilation of fiscal statistics. The misreporting incident resulted in the cancelation of the 2019-22 EFF in April 2020”. (IMF, 2020, p. 46).

(“En general, la implementación fue mixta, y complicada por un entorno político desafiante y por deficiencias en la capacidad institucional, lo que resultó en un incidente de notificación errónea. La falta de una mayoría política estable ha provocado grandes retrasos y deficiencias en la implementación de compromisos clave en el marco del EFF, como un impuesto más profundo y reformas del banco central. Al mismo tiempo, el episodio de información errónea puso de relieve las limitaciones de la capacidad técnica y la coordinación interinstitucional limitada, que fueron las causas subyacentes de las deficiencias en la recopilación y compilación de estadísticas fiscales. El incidente de información errónea resultó en la cancelación de la EFF 2019-22 en abril de 2020”),(subrayado mío).

Esta nueva EFF de 6,5 mil millones de USD se asume como una continuidad de las reformas estructurales que se iniciaron en la EFF de marzo de 2019 (“...advanced the structural reform agenda initiated under the previous EFF.” (IMF, 2020, p. 1)). Para el FMI, la anterior EFF de marzo de 2019 no pudo implementarse supuestamente por una falta de coordinación entre el gobierno y el sistema político, debido a su fragmentación, y por debilidades en un monitoreo efectivo, y la recopilación y compilación de estadísticas fiscales, lo que condujo a que las reformas fiscales y monetarias hayan sido substituidas por otro tipo de medidas económicas diferentes a aquellas previamente establecidas en las respectivas EFF:

“A lack of coordination and cohesion among government entities significantly impeded the effective monitoring of the program and political fragmentation in the National Assembly led to either delays in the implementation or watering- down of key reforms. For instance, a major tax reform was watered down before it was approved by the Assembly, while central bank reform was substituted with partial legislation that addressed some of the key risks”. (IMF, 2020, p. 5).

(“La falta de coordinación y cohesión entre las entidades gubernamentales impidió significativamente el monitoreo efectivo del programa, y la fragmentación política en la Asamblea Nacional provocó retrasos en la implementación o dilución de reformas clave. Por ejemplo, una importante reforma tributaria se suavizó antes de que fuera aprobada por la Asamblea, mientras que la reforma del banco central fue sustituida por una legislación parcial que abordaba algunos de los riesgos clave.”).

El FMI hace mutis camino al foro con respecto a las enormes movilizaciones de octubre de 2019 que fueron la causa real por la cual no pudieron imponerse ni el programa de consolidación fiscal ni las reformas estructurales. La notificación errónea por debilidades en la información y recopilación estadística de las cuentas fiscales es un argumento bastante ingenuo y que da cuenta que el FMI no es una institución que reconozca jamás sus propios errores.

Como parte de las prioridades, en esta nueva EFF de septiembre de 2020, el FMI insiste en las reformas al banco central, pero esta vez el FMI intenta ser más prudente y reconoce la complejidad de esta reforma estructural. Las reformas estructurales que esta vez se proponen para el banco central, de alguna manera se atenúan con respecto al proyecto de ley anterior.

El FMI reconoce el fracaso de las reformas que se intentaron en 2019 (“the failure to pass amendments to the monetary and financial code ...in late 2019 ...”), que dejaron varios problemas sin resolver, de acuerdo al FMI, una débil gobernanza del banco central, la baja cobertura de los depósitos del sector financiero con activos de reservas líquidos, y el rol indefinido, según el FMI, del banco central para la estabilidad financiera. Por ello insisten en las reformas estructurales y plantean que las autoridades enviarán las reformas a fines de enero de 2021 (“The authorities aim to have amendments to COMYF adopted by the National Assembly by end-Juanuary 2021”), los contenidos de estas reformas estructurales y reformas monetarias pueden ser advertidos en el siguiente texto del FMI:

Lasting institutional reform of the central bank is needed to strengthen dollarization.

The BCE’s balance sheet is protected by regulatory requirements implemented under the previous EFF arrangement precluding new central bank financing to the government. However, the failure to pass amendments to the monetary and financial code (COMYF) in late 2019 left the BCE with several unresolved issues, including: lack of independence and a clear mandate; weak governance; low coverage of financial sector deposits with liquid reserve assets; and no clearly defined role for the BCE in financial stability. The balance sheet of the BCE remains weakened by legacy assets. The authorities aim to have amendments to COMYF adopted by the National Assembly by end-January 2021... In the meantime, to strengthen the institutional framework of the central bank, the Monetary Policy and Regulatory Board (JPRF) has adopted a resolution on the BCE external auditor selection and rotation policy ... The resolution incorporates best practices recommended by the 2019 safeguards assessment and will allow the BCE to develop the terms of reference for external auditor selection. The JPRF has also established an audit committee ... The audit committee will prepare a charter to align the BCE’s internal audit with best international practices, ensure the independence of the BCE audit function, and expand its coverage to all BCE operations ... The authorities plan to begin technical work on amendments to COMYF to reform the banking law to align it with international standards, with technical assistance from the Fund”. (IMF, 2020, p. 18).

(“Se necesita una reforma institucional duradera del banco central para fortalecer la dolarización. El balance del BCE está protegido por los requisitos regulatorios implementados bajo el arreglo anterior del EFF que excluye el nuevo financiamiento del banco central para el gobierno. Sin embargo, la imposibilidad de aprobar enmiendas al código monetario y financiero (COMYF) a fines de 2019 dejó al BCE con varios problemas sin resolver, que incluyen: falta de independencia y un mandato claro; gobernanza débil; baja cobertura de los depósitos del sector financiero con activos líquidos de reserva; y ningún papel claramente definido para el BCE en la estabilidad financiera. El balance del BCE sigue debilitado por los activos heredados. Las autoridades pretenden que la Asamblea Nacional adopte enmiendas a la COMYF para fines de enero de 2021 ... Mientras tanto, para fortalecer el marco institucional del banco central, la Junta de Política Monetaria y Reguladora (JPRF) adoptó una resolución sobre la Política de selección y rotación de auditores externos del BCE ... La resolución incorpora las mejores prácticas recomendadas por la evaluación de salvaguardas de 2019 y permitirá al BCE desarrollar los términos de referencia para la selección de auditores externos. La JPRF también ha establecido un comité de auditoría ... El comité de auditoría preparará un estatuto para alinear la auditoría interna del BCE con las mejores prácticas internacionales, garantizar la independencia de la función de auditoría del BCE y ampliar su cobertura a todas las operaciones del BCE ... Las autoridades planean comenzar trabajo técnico sobre enmiendas a COMYF para reformar la ley bancaria para alinearla con estándares internacionales, con asistencia técnica del Fondo.”) (subrayado mío).

Puede observarse que el cronograma de la presentación de las reformas monetarias ha sido previamente establecido por el FMI. Es necesario recalcar en la frase: “institutional reform of the central bank is needed to strengthen dollarization”, porque ese será la línea argumental del gobierno y sus epígonos: “las reformas al banco central son necesarias para fortalecer la dolarización”. Así, es el propio FMI el que vincula directamente las reformas institucionales al Banco Central con el esquema de dolarización.

Al igual que la anterior EFF de marzo de 2019, el FMI separa nuevamente la esfera monetaria de la esfera financiera a la cual también somete a las reformas estructurales. El FMI espera que estas reformas monetarias se aprueben por la Asamblea Nacional, y admite su participación directa en la elaboración de estas reformas (“the amendments to the COMYF, elaborated in consultation with Fund staff and as committed to under the 2019 EFF ...”), y señala con precisión la fecha en la que deberían enviarse estas reformas a la Asamblea Nacional: fines de enero de 2021.

Los puntos de referencia de estas reformas legales son: (i) definir claramente nuevos objetivos para el banco central y vincularlo al sostenimiento de la dolarización; (ii) promulgar la independencia del banco central y para ello el nombramiento de un Directorio del banco central e independiente del poder ejecutivo; (iii) evitar cualquier tipo de financiamiento del banco central, directo o indirecto, al gobierno y a la banca pública de desarrollo; (iv) destinar las reservas internacionales del banco central para garantizar los pasivos del conjunto del sistema financiero nacional:

“In this regard, we will submit to the National Assembly, the amendments to the COMYF, elaborated in consultation with Fund staff and as committed to under the 2019 EFF, including the 2019 safeguards assessment and technical assistance, and enact this law approved by the National Assembly in the exercise of its powers by end-January 2021 (Structural Benchmark). This landmark reform will, among other things:

• -  Clearly define the objectives of the BCE and focus its functions on supporting the dollarization regime;

• -  Strengthen the operational autonomy of the BCE, including by establishing an independent Board that has fiduciary responsibilities to the Central Bank;

• -  Unwind past transactions that resulted in the Central Bank holding either directly or indirectly government debt, and reverting the transfer of equity in public banks to the Central Bank’s balance sheet, and provide closure to the legacy bad bank from the 1999 crisis;

  Set the BCE on a path of gradually building up international reserves in order to fully back both the deposits of private and public financial institutions held at the Central Bank and coins in circulation (IMF, 2020,p. 77). 

Puede concluirse, por tanto, que el proyecto de “Ley Orgánica .al Código Orgánico Monetario y Financiero para la Defensa de la Dolarización”, enviado por el gobierno de Lenin Moreno a fines de febrero de 2020, forma parte de las reformas estructurales que constan en la EFF de marzo de 2019 y de septiembre de 2020 y recoge punto por punto todos los requerimientos y condicionalidades establecidas y definidas por el FMI. Son reformas que no tienen nada que ver con los desafíos de la economía y su contexto y que se hicieron desde el propio FMI. Se imponen por sobre los marcos jurídicos existentes y violentan el ordenamiento jurídico nacional.

Para el FMI, no obstante, eso es secundario e insiste en las reformas estructurales al esquema monetario cuyas líneas estratégicas se habían definido desde el primer acuerdo establecido en marzo de 2019 pero que el gobierno había empezado a trabajar desde las reformas de diciembre de 2017, apenas a meses de su posesión.

La primera evaluación de la EFF de septiembre de 2020

El mes de diciembre de 2020, el FMI publicó la primera revisión de la EFF de septiembre de 2020. En este documento, el FMI reconoce que las autoridades del país han avanzado la agenda de reformas estructurales en varias áreas claves, y en plena pandemia del Covid-19. De hecho, el FMI reconoce que la Asamblea Nacional aprobó las leyes anticorrupción que estaban previstas en la EFF- septiembre de 2020, así como las reformas fiscales que impusieron las reglas macrofiscales al presupuesto público, y se habían cumplido en los plazos previstos, por lo que el FMI consideró que el avance definido en el programa de consolidación fiscal no tenía inconveniente alguno y se cumplía con el cronograma.

El FMI también reconoce que se habían dados pasos importantes para “fortalecer la dolarización” al alinear los procesos de auditoría interna del banco central a lo que ellos denominan las mejores prácticas internacionales, y esperaban que las reformas monetarias al COMYF sean enviadas finalmente a la Asamblea Nacional, sin siquiera cuestionarse el hecho que no pudiesen ser aprobadas por sus incongruencias y contradicciones con el orden jurídico:

“The authorities have continued to advance their reform agenda in key areas. On governance and transparency, the National Assembly has approved near unanimously the amendments to significantly enhance the anti-corruption framework, and the authorities have expanded public access to asset declarations of politically exposed persons. They have taken important steps to strengthen the foundations for dollarization by aligning the central bank’s internal audit function to best international standards and finalizing the amendments to the organic monetary and financial code (COMYF) for submission to the National Assembly”. (IMF First Review, dic-2020, p. 2).

(“Las autoridades han seguido avanzando en su programa de reformas en áreas clave. En materia de gobernanza y transparencia, la Asamblea Nacional ha aprobado casi por unanimidad las enmiendas para mejorar significativamente el marco anticorrupción, y las autoridades han ampliado el acceso público a las declaraciones patrimoniales de personas políticamente expuestas. Han tomado medidas importantes para fortalecer las bases de la dolarización alineando la función de auditoría interna del banco central con los mejores estándares internacionales y finalizando las enmiendas al código orgánico monetario y financiero (COMYF) para su presentación a la Asamblea Nacional.”).

El FMI señala en esta primera revisión que las reformas estructurales han progresado en línea con los acuerdos establecidos (“Structural reforms have progressed broadly in line with program commitments” (IMF First Review, dic-2020, p. 12) ), y que para fines de 2020 se tienen prácticamente listo el proyecto de ley para las reformas monetarias.

Entre los avances señalan las reformas al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, aprobado por la Asamblea Nacional como Ley Orgánica para el Ordenamiento de las Finanzas Públicas, y la Asamblea aprobaría, de hecho, también las leyes anticorrupción previstas en la EFF. Sin embargo, el punto central de las reformas son los cambios monetarios y financieros que se constituyen en el centro de las preocupaciones del FMI porque si estas reformas no avanzan el programa de consolidación fiscal no puede sostenerse:

“The authorities are moving forward with strengthening the central bank’s autonomy and safeguards. The planned amendments to the Monetary and Financial Organic Code (COMYF) will align it with best practice in areas of governance, independence, objectives, transparency, and controls. A draft legislation was prepared with Fund technical support in late 2019. Given the importance of this reform to strengthen the basis of dollarization, finalizing the law at the Presidential level for subsequent submission to the Assembly in early- January is a prior action. This will set Ecuador firmly on a path to enacting the law by end-January, as envisioned (structural benchmark). Separately, the Minister of Finance also intends to work on draft amendments to the capital market legislation, with support from the US Treasury, to develop domestic financial markets. In the interim, and following recommendations from the 2019 safeguards assessment, the JPRF approved the establishment of an independent Audit Committee and the internal audit charter, which expands the scope of BCE’s internal audit” (IMF First Review, dic-2020, p. 18).

(“Las autoridades están avanzando en el fortalecimiento de la autonomía y las salvaguardias del banco central. Las enmiendas previstas al Código Orgánico Monetario y Financiero (COMYF) lo alinearán con las mejores prácticas en áreas de gobernanza, independencia, objetivos, transparencia y controles. Se elaboró un anteproyecto de ley con apoyo técnico del Fondo a fines de 2019. Dada la importancia de esta reforma para fortalecer las bases de la dolarización, la finalización de la ley a nivel presidencial para su posterior presentación a la Asamblea a principios de enero es una acción previa. Esto colocará a Ecuador firmemente en el camino hacia la promulgación de la ley para fines de enero, como se prevé (parámetro estructural). Por separado, el Ministro de Finanzas también tiene la intención de trabajar en un proyecto de enmiendas a la legislación del mercado de capitales, con el apoyo del Tesoro de los Estados Unidos, para desarrollar los mercados financieros nacionales. Mientras tanto, y siguiendo las recomendaciones de la evaluación de salvaguardias de 2019, la JPRF aprobó el establecimiento de un Comité de Auditoría independiente y el estatuto de auditoría interna, que amplía el alcance de la auditoría interna del BCE.”) (subrayado mío).

Puede advertirse que las reformas monetarias son, de acuerdo al FMI, una acción prioritaria (prior action). De esas reformas depende todo lo demás, que incluye, por supuesto, la continuidad del programa establecido en la EFF de marzo de 2019 y en aquel de septiembre de 2020. Para que pueda existir continuidad al programa de consolidación fiscal era absolutamente imprescindible que la Asamblea Nacional apruebe esas reformas monetarias.

Una lectura de estos cuatro documentos (la EFF de marzo de 2019 y su revisión de julio de 2019; la EFF de septiembre de 2020 y su revisión de diciembre de 2020), da cuenta que el FMI no tiene ningún tipo de análisis político o de reflexión sobre las condiciones políticas del país, ni tampoco ha hecho el más mínimo análisis sobre la pertinencia jurídica de sus reformas estructurales en ninguno de sus documentos. El principio constitucional del paralelismo de las formas jurídicas que toda reforma legal debe, por definición, tener, para el FMI se convierte en un arcano.

El FMI piensa que su racionalidad técnica e instrumental es más que suficiente para compensar cualquier tipo de lectura política sobre el contexto y la coyuntura. Considera, quizá de forma ingenua pero no por eso menos peligrosa, que su visión contable del mundo es principio de razón suficiente para imponerse al mundo. Pero el país está en pleno proceso electoral. Si bien las referencias a las elecciones son marginales y como un hecho aleatorio que no afectarían al programa de consolidación fiscal del FMI, también es cierto que no hay ninguna reflexión sobre las condiciones políticas de la reforma estructural. El país tiene un ordenamiento jurídico que se sustenta en su Constitución aprobada por referéndum en el año 2008, pero al FMI eso le parece un detalle sin importancia.

Ahora bien, en las elecciones del año 2021 han ganado precisamente aquellos candidatos que se han mostrado críticos con el programa de consolidación fiscal del FMI y con las reformas estructurales, y que han ofrecido a sus electores que revisarían los acuerdos con el FMI y darían marcha atrás a los compromisos asumidos con el FMI. Esto pondría, de hecho, en cuenta regresiva el programa de consolidación fiscal del FMI. Una situación que el FMI la ha vivido muchas veces en varias partes del mundo, Argentina, Portugal, el mismo Ecuador en varias oportunidades. Pero los economistas del FMI, al parecer, no aprenden de sus propias experiencias.

Puede ser un gesto de arrogancia, una demostración de ignorancia o un desprecio absoluto por la política y el derecho, pero es esa ignorancia la que le pasó, finalmente, factura al FMI. En octubre de 2019 no pudo prever el rechazo social al programa de consolidación fiscal y tuvo que refugiarse en la notificación errónea para dar por concluida la EFF de marzo de 2019. Exactamente lo mismo le sucedió en esta ocasión. Al despreciar la política el FMI no pudo comprender que su espacio político se había agotado y que no habían posibilidades que la Asamblea apruebe ninguna de sus reformas estructurales. El 01 de marzo de 2021, la Asamblea Nacional negó nuevamente las reformas monetarias enviadas por el ejecutivo por considerar que creaban un ambiente de inseguridad jurídica por violaciones al ordenamiento constitucional existente. A pesar de la insistencia del ejecutivo, la coyuntura política no creaba las condiciones que el FMI necesitaba para procesar sus reformas estructurales.

Probablemente el FMI se invente una excusa o trate de salvar su programa de consolidación fiscal, pero su fracaso político es evidente. Sin embargo, es conveniente realizar una lectura, al menos breve, de lo que intentaba transformar el FMI a través de sus reformas monetarias.

La Ley para la “Defensa” de la dolarización y las reformas estructurales del FMI

El gobierno de Lenin Moreno envió a la Asamblea Nacional, el 23 de febrero de 2020 con el carácter de económico urgente el proyecto de “Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico Monetario y Financiero para la Defensa de la Dolarización”. Este proyecto de ley contenía la Exposición de Motivos, veinte y un considerandos, 110 artículos, 6 disposiciones transitorias, dos disposiciones derogatorias y una disposición final.

El nombre de “Defensa de la dolarización”, como ya se había indicado, tiene relación con las condicionalidades monetarias impuestas por el FMI que se denominan, precisamente “fortalecimiento de la dolarización”, y plantea la vinculación de las reservas internacionales como garantes y respaldo de los pasivos del sistema financiero privado a través del sistema contable del Banco Central y una nueva arquitectura institucional y un nuevo sistema de gobernanza institucional. Este proyecto de ley económica urgente, sería devuelto por el Consejo de Administración de la Legislatura, su máximo organismo, por afectar el orden constitucional. Empero, para tratar de cumplir con los acuerdos con el FMI y demostrar a esta institución la voluntad política por llevar adelante con las reformas estructurales ahí establecidas, el gobierno intentaría por todos los medios posibles, la aprobación de estas reformas monetarias.

Ahora bien, el nombre de “fortalecimiento de la dolarización” para las reformas monetarias propuestas tiene propósitos de legitimidad discursiva y política y lograr aquello que el FMI define como “consenso social” para atenuar la oposición social a sus reformas estructurales. Las reformas monetarias no tienen nada que ver con defender ni fortalecer la dolarización, más bien al contrario como se verá más adelante. En efecto, hasta el año en el que se envían estas reformas legales al código monetario y financiero (COMYF), la dolarización había funcionado sin ningún problema y durante todo ese tiempo (más de veinte años), y nunca se habían utilizado las reservas internacionales como respaldo para los pasivos internos ni externos.

La dolarización siempre se había asumido como una función de la balanza de pagos y, de hecho, sin relación directa ni causal con las reservas internacionales. Para el mes de marzo de 2021, cuando el gobierno intentará las reformas monetarias, la dolarización, medida como liquidez global (M2) tenía un volumen de 63,82 mil millones de USD, mientras que las reservas internacionales fueron de 6,5 mil millones de USD (Banco Central del Ecuador, 2021), es decir, diez veces menores. Es más, en la exposición de motivos del mismo proyecto de ley económico urgente enviado por el gobierno, se puede leer lo siguiente:

“En un régimen de dolarización, el sustento de la liquidez en la economía lo constituyen los dólares que ingresan por distintos canales externos, los cuales representan el dinero primario con que cuenta el país, y que provienen básicamente de fuentes tales como: exportaciones petroleras y no petroleras, inversión extranjera; y, desembolsos hacia los sectores público y privado”.

“La liquidez depende también de la cantidad de recursos que egresan del país para cumplir con los requerimientos y obligaciones de los agentes públicos y privados, como son: pagos de deuda externa, transferencia de rentas y pago por importaciones, entre otros” (Exposición de Motivos, proyecto de ley económico urgente “Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico Monetario y Financiero para la Defensa de la Dolarización”, pag. 1).

Aunque la exposición de motivos olvida una de las principales fuentes de divisas del país, en las remesas de migrantes (que son más del doble de los ingresos por inversión extranjera directa), pero está claro incluso para aquellos que redactaron la propuesta de ley, que la dolarización depende de la balanza de pagos y que su sostenibilidad radica en la balanza de pagos, y no en el sector fiscal y tampoco en las reservas internacionales, porque los flujos netos de las reservas internacionales no tienen relación ni directa ni causal con los saldos globales de la balanza de pagos. Las reservas internacionales sostienen la capacidad de pago a flujos al exterior, como pagos de deuda pública, entre otros, y básicamente del Estado ecuatoriano. Más allá de eso no tienen función macroeconómica. El FMI altera el esquema de funcionamiento de la dolarización e involucra una dimensión diferente a las reservas internacionales al vincularlas de forma causal y directa, y les otorga funciones macroeconómicas que hasta ese momento no tenían. Esto puede apreciarse cuando en la misma exposición de motivos de este proyecto de ley recoge la argumentación del FMI que había sido detallada anteriormente y que consta en los diferentes EFF y revisiones antes expuestas. En el título 2: Medidas técnicas y jurídicas para la solución de la problemática, en el párrafo 2 de la Exposición de Motivos, puede leerse lo siguiente:

“2. El fortalecimiento institucional del Banco Central del Ecuador pasa por algunos ejes importantes entre los que se destacan la meta de acumular gradualmente reservas internacionales, con el objetivo de que la Reserva Internacional del Banco Central del Ecuador respalde tanto la totalidad de los recursos del sistema financiero nacional y del sector público depositados en el Banco Central, como de la moneda fraccionaria en circulación; estableciéndose una regla de respaldo conformada por cuatro sistemas dentro del balance del Banco Central; así como la capitalización de sus utilidades. La recuperación de la Reserva Internacional requiere necesariamente prohibición expresa del financiamiento al Gobierno y de la ejecución de operaciones cuasi-fiscales; prohibición que se traduce en la sana práctica de no financiar el gasto público, con dinero del público” (Ibid, pag. 10, subrayado mío).

Con este objetivo fundamental, las reformas monetarias pueden analizarse de la siguiente manera:

A nivel general se producen varias fracturas institucionales que implican rupturas jurídicas importantes y que serán determinantes para el futuro de la dolarización: (i) se fragmenta y se separa de forma radical el ámbito financiero de aquel monetario. Las reformas monetarias propuestas por el FMI procesan dos grandes dinámicas de forma separada y autárquica, de una parte resuelven la parte financiera-crediticia de manera alejada de la parte monetaria; y, de otra, se fractura toda relación posible entre liquidez interna (manejada por el banco central) y el gobierno central, de esta forma solo le permiten al gobierno gestionar su liquidez por la vía de emisión de bonos soberanos aunque se trate de liquidez de corto plazo; (ii) esta fragmentación entre lo financiero y lo monetario, implica una tabula rasa a la institucionalidad que se había construido y que tenía como referencia la Constitución, por lo que las reformas crean ex nihilo una nueva institucionalidad, en la cual entregan al sector privado, en un claro acto de corporativismo y corrupción, el manejo, de una parte de la regulación, control, supervisión y normatividad del sector financiero, y, de otra, el manejo de la liquidez, demás está decir que la Constitución y las leyes prohíben estos actos de corporativismo; esto debilita la rectoría al sector financiero porque duplica y yuxtapone las competencias de la Superintendencia de bancos con las funciones y atribuciones de la nueva Junta de Política y Regulación Financiera; (iii) alteran el esquema de dolarización de la economía, cuando transfieren a las reservas internacionales una capacidad macroeconómica que no tienen, aquella de servir de cobertura y garantía de los giros y transferencias al exterior del sector privado, de esta manera debilitan el esquema de dolarización y someten al país a un proceso de sobreendeudamiento para mantener los niveles de reservas internacionales requeridas, al tiempo que convierten al Banco Central en prestamista de última instancia en contextos de “crisis sistémica”; (iv) altera la arquitectura institucional de la red de seguridad financiera y debilita su capacidad de proteger los recursos de los depositantes en casos en los cuales existan crisis bancarias, porque trasladan esa responsabilidad al banco central que, además, está manejado de forma directa por representantes del sector financiero privado; (v) crea un expediente de riesgo moral para toda la sociedad cuando norma y, al mismo tiempo, certifica la plausibilidad de una quiebra generalizada del sistema bancario al establecer la crisis sistémica como horizonte de posibilidad; (vi) debilita la acción del Estado cuando declara la independencia del banco central y cuando elimina todos los mecanismos de gestión de la liquidez interna desde el banco central, con un directorio cuyo nombramiento es inconstitucional y cuya normatividad conduce a un entorno de inseguridad jurídica: (vii) debilita a todo el sistema de la economía popular y solidaria cuando incorpora para su regulación los mismos criterios que para el sistema financiero privado.

En consecuencia, es necesario un análisis de las líneas más gruesas de estas reformas monetarias que mantienen línea directa y continuidad con los requerimientos del FMI.

1. La Junta de política y regulación financiera

La Constitución establece que es el poder ejecutivo quien tiene la facultad exclusiva de formular las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera y que el banco central es el instrumento para hacerlo (Art. 303); en tal virtud, el COMYF crea la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera (Art. 13 COMYF). Esta Junta está conformada por los ministerios de Estado responsables de la política económica, de la producción, de las finanzas públicas, la planificación pública y por un delegado del Presidente de la República. El presidente de esta Junta, es el ministro de economía y finanzas.

Esta Junta es la que articula de manera coherente, armónica e integrada a la política fiscal, con las políticas monetaria, cambiaria, crediticia y financiera, en un país dolarizado. Por ello, el COMYF en su artículo 14 establece 55 funciones para esta Junta, entre ellas: (1) formular y dirigir las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera, incluyendo la política de seguros y de valores; (2) regular mediante normas la implementación de las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera; (3) regular mediante normas las actividades financieras que ejercen las entidades del sistema financiero nacional y las actividades de las entidades de seguros y valores; (4) aprobar la programación monetaria, crediticia, cambiaria y financiera que se alineará al programa económico del gobierno, etc.

El COMYF le reconocía a esta Junta de Política y regulación monetaria y financiera facultades macroeconómicas que le permitían establecer condiciones y límites a la posición en activos externos que las entidades financieras mantenían en el exterior. Se trataba de una arquitectura institucional que se había construido en la Constitución de 2008 y que era acorde con el esquema de dolarización de la economía. Los dólares no dependen de la emisión monetaria del banco central sino de las fortalezas de la balanza de pagos. El banco central era la interfaz entre la balanza de pagos y el ente rector de las finanzas públicas para mantener el suficiente stock de dólares que garanticen los intercambios y las transferencias tanto dentro de la economía como fuera de ella. En este esquema, las reservas internacionales representan los niveles necesarios para pagos y transferencias al exterior desde el Estado. Los pagos y transferencias al exterior del sector privado corren por canales diferentes a través de transferencias, líneas de crédito para importadores, entre otros. Asimismo, el balance del banco central y el sistema nacional de cuentas, está separado de las reservas internacionales. El banco central administra la cuenta única del tesoro y el sistema nacional de pagos, y de otra parte las reservas internacionales.

Los controles y la supervisión a los diferentes actores financieros los realizan la Superintendencia de bancos, la Superintendencia de la economía popular y solidaria, y la red de seguridad financiera está conformada por la corporación del seguro de depósitos, el fondo de liquidez y el fondo de seguros privados. Las inversiones de la red de seguridad financiera las realizan los fideicomisos establecidos en la ley. La Contraloría General del Estado, de su parte, audita y controla las reservas internacionales, mientras que el banco central tiene su propio mecanismo de auditoría interna y está sometido al sistema nacional de planificación y a los mecanismos de control y transparencia definidos por la Constitución.

Ahora bien, el FMI altera este esquema institucional cuando establece unaJunta de Política y Regulación Financiera, conformada por cinco miembros que provienen de “funciones relevantes en el ámbito monetario y/o sistema financiero, de seguros y valores” y que tendrá un periodo de cinco años, es decir, un periodo mayor a los periodos presidenciales de cuatro años, y que serán elegidos por la Asamblea Nacional de una lista de candidatos propuestos por el Presidente de la República. Esta Junta puede “emitir regulaciones” para la “sostenibilidad y estabilidad del sistema financiero nacional”, “emitir regulaciones microprudenciales para los sectores financiero, de seguros y valores”, “formular políticas y expedir regulaciones que fomenten la inclusión financiera”, y normar los criterios para declarar y actuar en consonancia con ello en situación de “crisis sistémica”.

Ahora bien, existen varios problemas de orden jurídico e institucional con respecto a esta reforma propuesta por el FMI: (i) la Constitución prohíbe que la Asamblea Nacional nomine y elija funcionarios públicos. Esa función de nominación y elección de funcionarios públicos le fue suprimida por la Asamblea Constituyente de 2008. Toda elección de funcionarios la debe realizar la función de transparencia y control social, en consecuencia, la Asamblea Nacional no tiene ni la potestad ni la capacidad jurídica para nombrar a los miembros de la Junta de Política y Regulación Financiera, pero tampoco lo tiene la función de Transparencia y Control Social porque la Constitución no prevé un directorio ni para el Banco Central ni para esta nueva Junta de Política y Regulación Financiera, en consecuencia, no existe fundamento constitucional y legal que avale, respalde y sustente esta nueva institucionalidad creada por el FMI; (ii) esta Junta se impone sobre las capacidades de regulación existentes, duplica funciones y debilita la capacidad de vigilancia la regulación y control microprudencial realizadas por la superintendencia de bancos y la superintendencia de la economía popular y solidaria, por tanto, deja un vacío en la rectoría del sistema financiero que conduciría a un riesgo sistémico; (iii) de todos los deberes y funciones que el FMI ha previsto para esta Junta de Política y Regulación Financiera, ninguno de ellos tiene relación con la capacidad de formular y dirigir las política monetaria, crediticia, financiera y cambiaria. Existe una falta de coordinación entre el ámbito financiero y el monetario. Es evidente que esta Junta no tiene un rol de rectoría, pero tampoco lo tiene el banco central. Se genera un vacío institucional al respecto sobre el cual se otorgan amplias facultades a los bancos privados; (iv) al entregarle la capacidad de determinar la crisis sistémica se corre el riesgo que los miembros de esta Junta, en virtud que no tienen relación alguna con el sector público, de ocurrir la crisis sistémica orienten los recursos existentes al salvataje del sector privado antes que lo público. Esto crea un expediente de riesgo moral sobre la sociedad; (v) genera un manto de opacidad al legislar lo siguiente: “la Junta podrá calificar motivadamente como reservada la información relacionada con los ámbitos de su gestión”, y contradice la necesidad de transparencia y rendición de cuentas que establece la Constitución.

Esta nueva Junta de política y regulación financiera, debilita la capacidad de rectoría del sistema financiero, su capacidad de supervisión, y crea un mecanismo de política corporativa al entregar la definición de políticas públicas a miembros del sector privado sin que existan canales adecuados de transparencia y rendición de cuentas. Trasgrede normas constitucionales expresas y fracturan los marcos institucionales existentes. La creación de esta Junta de regulación financiera no contribuye en absoluto ni a la transparencia, ni a la eficiencia del sector financiero y pone en serio riesgo a la economía del país como se verá más adelante.

2. La independencia del banco central

En los programas de consolidación fiscal y de reformas estructurales que se habían expuesto previamente, uno de los objetivos claves del FMI era la independencia del banco central. En ninguno de los EFF ni en sus documentos de revisión, el FMI hacía un análisis de la pertinencia y adecuación de la independencia del banco central con respecto a la Constitución y al orden jurídico existente. El FMI hacía tabula rasa de ese ordenamiento jurídico y expresaba una prioridad económica sin referencia ni contexto con las leyes que deben otorgarle eficacia jurídica. Ahora bien, el proyecto de ley del FMI es una alteración flagrante del texto constitucional porque establece lo siguiente:

“Artículo 26. (...) El Banco Central es una persona jurídica de derecho público ... con régimen legal y naturaleza propia ... La implementación del régimen monetario le corresponde exclusivamente al Banco Central del Ecuador de conformidad con las disposiciones de este Código.”

“Artículo 47.5.- Funciones del Directorio del Banco Central del Ecuador. El Directorio es el órgano encargado de establecer las políticas del Banco Central del Ecuador (..) tendrá las siguientes funciones:

1. Formular la política en el ámbito monetario y observar su aplicación para preservar la integridad y sostenibilidad del sistema de dolarización y del sistema financiero (...)”.

Estos artículos suscitan, al menos, las siguientes objeciones constitucionales: (i) entran en plena contradicción con el Art. 303 de la Constitución que establece que la política monetaria, financiera, crediticia y cambiaria es facultad exclusiva de la función ejecutiva implementada a través del banco central, por tanto, el régimen monetario no le corresponde de forma exclusiva ni al banco central ni a su directorio como pretende la reforma legal; (ii) el Art. 226 de la Constitución establece que las instituciones, entidades y organismos públicos solamente pueden ejercer aquellas competencias que le asigne la Constitución y la ley, y en este caso la reforma legal que le otorga al banco central la implementación del régimen monetario se arroga competencias que no tiene; (iii) el numeral 5 del Art. 261 de la Constitución establece el sistema de competencias, y entre ellas plantea que la competencia de la política fiscal y monetaria le pertenece al Estado, la independencia del banco central elimina esta competencia porque la traslada a un directorio que proviene del sector privado lo cual es inconstitucional; (iv) el Art. 426 de la Constitución sujeta toda institucionalidad a la Constitución y a su marco de garantía de derechos, por lo que el Banco Central no puede tener un “régimen legal y naturaleza propia” como lo plantea la reforma propuesta por el FMI porque ello, simplemente, no está permitido por la Constitución; (v) le otorga al Banco Central la función de preservar la integridad del sistema financiero nacional, es decir, lo convierte en prestamista de última instancia y desarticula la red de seguridad financiera existente, lo que desvirtúa lo establecido en el Art. 302 y 303 de la Constitución (vi) la reforma legal no es clara, más bien es contradictoria con expresas disposiciones constitucionales, por lo que afecta el estatuto de seguridad jurídica del país y contradice, al respecto, lo establecido en el Art. 82 de la Constitución.

El banco central, entonces, no es y no puede ser bajo ninguna circunstancia una entidad autónoma y tampoco tiene la competencia exclusiva del régimen monetario. Esta reforma, por tanto, carece de eficacia jurídica. En efecto, el Art. 424 de la Constitución establece que: “La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica”. Al carecer de eficacia jurídica, crea un ambiente de inseguridad jurídica porque sus normas son contradictorias al no ser claras ni pertinentes.

La independencia del Banco Central, para que sea jurídicamente eficaz y esté dentro de la seguridad jurídica prescrita por la Constitución, implica una reforma constitucional. Si el gobierno quiere declarar la independencia del Banco Central debería atenerse a lo establecido en los Artículos 441 y 442 de la Constitución que norma las enmiendas o reformas constitucionales. La Asamblea Nacional no tiene potestad para procesar la independencia del banco central ni el ejecutivo puede tramitarla como proyecto de ley económico urgente.

De esta manera, la intención del FMI de declarar la independencia del banco central choca con un obstáculo insalvable, la Constitución. Somete a todos los actos legales del banco central a un ambiente de sospecha sobre su eficacia jurídica y establece un limbo normativo que genera inseguridad jurídica.

De otra parte, la reforma también contiene lo siguiente:

“Art. 27.- Autonomía institucional. En la consecución de sus objetivos y el desempeño de sus funciones el Banco Central del Ecuador será un ente autónomo y responsable según lo dispuesto en este Código. En todo momento se respetará la autonomía del Banco Central del Ecuador y ninguna persona o entidad procurará ejercer influencia sobre los miembros del órgano de gobierno o el personal del Banco Central del Ecuador en ejercicio de sus funciones”.

Esta reforma altera varias disposiciones constitucionales: (i) el Art. 226 de la Constitución obliga a las instituciones del Estado al “deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y el ejercicio de derechos reconocidos en la Constitución”. De otra parte, la Constitución establece en el Art. 280 la obligatoriedad de todas las instituciones públicas de someterse al Plan Nacional de Desarrollo. La Constitución también garantiza la participación de la ciudadanía en todos los niveles de gobierno (Art. 100), y la necesidad de transparencia (art. 227).

Ahora bien, ¿por qué el FMI insiste en la independencia del banco central? ¿cuál es la razón de fondo para obligar al sistema político a una reforma que contradice la Constitución y la ley? Si el país ha vivido más de dos décadas de dolarización y desde la Constitución de 2008 no se reconoce la independencia del banco central ¿por qué la urgencia de decretar ahora su autonomía e independencia?

Y la respuesta está en la necesidad imperativa que tiene el FMI de evitar que el banco central pueda financiar al gobierno central, al mismo tiempo que quiere evitar a toda costa que el gobierno pueda manejar las reservas internacionales, y la política de deuda externa. El FMI quiere convertir al banco central en prestamista de última instancia ante un escenario de crisis sistémica. Por ello lo quiere convertir en una especie de banco privado, de hecho la reforma plantea que se constituya con un capital autorizado y pagado de 100 millones de dólares, y por fuera incluso del radar de las instituciones de control como la Contraloría y la Fiscalía, e incluso el propio control interno del banco central.

Las reformas del FMI quieren que las única auditorías posibles sea una auditoría externa y para ello se refugia en lo que ellos denominan “las mejores prácticas internacionales”. Pero tras esta frase se oculta la pretensión de convertir a la normatividad del FMI, del Banco Mundial, y del Banco de Pagos Internacionales, en normatividad interna y sin pasar por el filtro establecido en el Art. 419 de la Constitución sobre los tratados internacionales. Es necesario recordar que la Constitución solamente admite como normatividad interna los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos, todo lo demás debe pasar por el filtro de la Asamblea Nacional y los tratados internacionales. Con esta normativa, el FMI pretende pasar su propia normativa como si tuviese el mismo tratamiento que la normativa internacional de derechos humanos. Las “mejores prácticas internacionales” en materia financiera pueden ser asumidas metodológicamente pero no normativamente.

Si el banco central asume la forma de un banco privado que incluso puede pagar intereses para los depósitos de encaje bancario, como pretende esta reforma, entonces esta forma institucional impediría que los recursos del banco central, recursos que son públicos por supuesto, sean manejados por el gobierno. La independencia del banco central no es un argumento técnico ni monetario, es un ardid político y pensado para beneficiar a los bancos.

Es por ello que el formato institucional para el Banco Central es el mismo para la Junta de regulación financiera, un directorio de cinco personas que durarán cinco años en sus funciones y que provendrían del sector financiero y bancario. Un directorio que puede manejar a su antojo y bajo discrecionalidad absoluta toda la liquidez del país, sobre todo, aquella de las reservas internacionales. Ahí, en las reservas internacionales y su manejo político subyace el fulcrum de las reformas monetarias planteadas por el FMI.

3. La regla de respaldo (backing rule)

El Ecuador se convierte, con las reformas estructurales planteadas por el FMI, en una especie de caso de laboratorio, porque es un país dolarizado con renta media y que viene de un proceso de un gobierno que se autodenominó progresista y que alcanzó niveles de crecimiento y expansión económica inéditos. Someter a la población que gozaba de un ambiente económico estable, con instituciones sólidas y en pleno crecimiento económico a políticas de austeridad, recesión, pobreza y concentración del ingreso, implicaba desarmar toda la institucionalidad existente y sumir ex profeso a la economía en un ambiente de crisis. El FMI lo logró en el ámbito fiscal a partir de la imposición de las reglas fiscales que fueron aprobadas sin problema alguno por el sistema político, cuando este procesó las reformas de laLey Orgánica para el Ordenamiento de las Finanzas Públicas, a mediados de 2020, y conforme a los criterios diseñados por el FMI en su EFF de marzo de 2019 (IMF, 2019, pp. 19-20). Es con este antecedente, que el FMI no se hizo nunca problemas ni tampoco consideró el escenario en el cual sus reformas monetarias puedan fracasar. De la misma forma que toda la reforma fiscal tiene como pivote a lasreglas macrofiscales, asimismo las reformas monetarias tienen como pivote la regla monetaria de respaldo (backing rule).

Ambos conceptos parten de la epistemología y la metodología del FMI. En el primer caso, las reglas macrofiscales tratan de controlar el gasto fiscal para sujetar al déficit fiscal a límites previamente establecidos, mientras que en el segundo caso tratan de controlar la liquidez interna y someterla a los niveles de reservas internacionales existentes. La independencia del banco central y su nuevo directorio con una clara estructura corporativa y totalmente alejado del sistema político, en realidad, representan el andamiaje institucional que sirven de cobertura y protección a la regla de respaldo (backing rule).

Quizá sea necesaria, por tanto, una breve explicación teórica para comprender el fundamento teórico de esta regla de respaldo que es el eje sobre el cual se estructuran todas las reformas monetarias del FMI y que constan punto por punto en la ley económica del gobierno.

El enfoque monetario de balanza de pagos del FMI

El FMI considera que la inflación es en todo momento un fenómeno monetario que se produce, además, por el financiamiento desde el banco central al déficit fiscal, provocado a su vez por el excesivo gasto público, en especial, el gasto corriente. Al control de la inflación el FMI lo denomina “estabilidad monetaria”. Para el FMI el control de la inflación está en el control del déficit fiscal. Para el FMI hay una relación directa y causal entre estos dos conceptos. Según el FMI para financiar el déficit fiscal el gobierno acude a créditos del banco central y al endeudamiento externo. En consecuencia, la deuda pública, tanto interna como externa, se debe al alto déficit fiscal que, además, es la consecuencia de un modelo de crecimiento excesivo del Estado por la expansión del gasto corriente (el Estado obeso). El crecimiento del gasto público tiene efectos multiplicadores sobre la economía y genera crecimiento económico. Para el FMI se trata de un crecimiento inestable porque se sustenta en un excesivo nivel de deuda pública, excesivo gasto corriente y abultado déficit fiscal. Al control y reducción del gasto fiscal el FMI lo denomina “responsabilidad fiscal”. De su parte, a la demanda agregada interna, el FMI la denomina “absorción”.

Por lo tanto, la reducción de la demanda agregada interna, es decir, la absorción, es condición sine qua non, para reducir el déficit fiscal. A la reducción de la demanda agregada (es decir el consumo, la inversión y el gasto del gobierno) el FMI lo denomina “disciplina fiscal”. Al conjunto de medidas económicas que producen la disciplina fiscal, el FMI las denomina “consolidación fiscal” (también se las conoce como “ajuste estructural”). Las medidas económicas que reducen de forma arbitraria el gasto corriente y provocan escasez artificial de recursos públicos (porque existen esos recursos pero el FMI los desvía hacia las reservas internacionales), el FMI lo denomina “racionalización del gasto público”.

Según el FMI, la consolidación fiscal reduciría el déficit fiscal y, por consiguiente, la presión por mayor deuda pública. Esto produciría, de acuerdo al FMI, un alivio en la balanza de pagos y ayudaría a incrementar las reservas internacionales. Sin embargo, la consolidación fiscal solo puede actuar en el corto plazo y no puede impedir que en la economía actúen los efectos multiplicadores del consumo, del gasto fiscal, y de la inversión al largo plazo. Es decir, lo que la consolidación fiscal logra en el corto plazo se puede perder en el largo plazo por culpa de esos multiplicadores económicos. Por ello el FMI quiere convertir a la consolidación fiscal en una estrategia de largo plazo. Esta estrategia de largo plazo son, precisamente, las reformas estructurales. En este punto de su análisis, que por lo demás forma parte del canon de la ortodoxia neoliberal, el FMI incorpora un detalle que es de su propia autoría, y es el anclaje de la emisión monetaria con las reservas internacionales. A este anclaje entre emisión de la moneda con divisas internacionales, el FMI lo denomina “enfoque monetario de balanza de pagos”, y es el centro de todos sus programas de ajuste y reforma estructural. Se trata del modelo monetarista del FMI (también denominado el modelo Polak (Polak, 1997)). En este modelo económico del FMI, las reservas internacionales están en relación con la emisión monetaria que, a su vez, está en relación con el crédito interno y con la absorción. El conjunto de medidas económicas del FMI también son conocidas como el Consenso de Washington.

Puede apreciarse que para el FMI, por construcción teórica y por hábito institucional, hay una relación directa y causal entre la cantidad de dinero que circula en una economía con las reservas internacionales que posee y con la inflación monetaria. Su modelo de enfoque monetario en balanza de pagos realiza una relación directa entre las posiciones de balanza de pagos, las reservas internacionales, la inflación interna y el gasto del gobierno; es este marco teórico del FMI lo que le obliga a considerar que en toda estructura económica el enfoque monetario de balanza de pagos se cumplen como si se tratase de una ley natural de la economía y que el gasto excesivo del gobierno conduce a un deterioro de la balanza de pagos, a un incremento de la deuda pública y, todo ello, a una mayor presión inflacionaria.

Es desde esta posición de principio y que corresponde más a un dogma que a una constatación de la realidad, que el FMI considera que siempre y en todo momento hay que anclar la emisión monetaria a las disponibilidades de reservas internacionales. La regla de respaldo es esto: el anclaje de la emisión monetaria a las disponibilidades existentes en las reservas internacionales.

Es desde esta lógica que el FMI quiere a fortiori y en contra de toda lógica y de toda experiencia histórica, experimentar con el Ecuador y obligarlo a que cumpla con una regla de respaldo que, para una economía dolarizada, no tiene el más mínimo sentido.

En efecto, la regla de respaldo busca generar un soporte a la emisión monetaria, algo que quizá pueda tener sentido en un país con moneda propia y en el cual las reservas internacionales puedan servir para administrar el tipo de cambio, pero en un país con un tipo de cambio fijo sustentado en la dolarización de la economía, la regla de respaldo es redundante, tautológica, e irrelevante y puede provocar distorsiones en la balanza de pagos, en la liquidez interna, y en el sistema financiero.

El sistema de cuatro balances del banco central

No obstante, el FMI quiere crear una regla de respaldo monetario para el esquema de dolarización, por lo que necesita: (i) la convergencia de las reservas internacionales con el balance del banco central; (ii) la convergencia del balance del banco central y las reservas internacionales con el endeudamiento público; y, (iii) la convergencia de todos ellos con los pasivos del sistema financiero privado. Para garantizarlo, el FMI unifica dos dinámicas que hasta el momento corrían por andariveles separados aunque armonizados, de una parte el balance del banco central y, de otra, las reservas internacionales. Es con esta lógica que el FMI define el sistema de cuatro balances del banco central.

En este sistema de balances existe un pasivo que está respaldado por su activo correspondiente. Los balances del banco central expresan el manejo y gestión de la liquidez nacional con recursos públicos que incluyen el encaje bancario. Sin embargo, el FMI produce una distorsión en este sistema de cuatro balances. En primer lugar, incorpora en el pasivo del banco central a los pasivos del sistema financiero privado (denominados como ODS, otras sociedades de depósito y comprenden: bancos, seguros, cooperativas de ahorro y crédito), a los títulos Banco Central que de acuerdo a la reforma solo pueden negociarse con el sector privado, y los obliga a respaldarlos en conjunto con activos que provienen de las reservas internacionales. Una vez que se respaldan esos pasivos básicamente privados, se crea un segundo balance en donde consta el banco de la seguridad social y la banca pública de desarrollo. En un tercer nivel de prelación, se registran los pasivos del sector público no financiero, además de endeudamiento externo propio del banco central, que se respaldarán con el remanente que queden de las reservas internacionales. En cuarto lugar están los propios pasivos del banco central “incluyendo las cuentas de patrimonio y resultado” (Art. 33).

Una vez establecido este sistema de cuatro cuentas, la reforma al Art. 137 establece lo siguiente:

“En caso de que la reserva internacional disminuya o, pueda disminuir o alcanzar niveles que puedan poner en peligro las políticas del Banco Central del Ecuador, incluida la regla de respaldo establecida en este Libro, y el Banco Central del Ecuador no pueda remediar dicha disminución, el Directorio recomendará una política al ente rector de las finanzas públicas para remediar esta situación.”

Esto significa que la regla de respaldo se basa, en última instancia, en política fiscal, es decir, cuando las reservas internacionales no cubran los pasivos del sistema de cuentas, entonces el Banco Central deberá solicitar al ente rector que utilice recursos fiscales para cubrirlos. El ente rector de las finanzas públicas, deberá transferir recursos fiscales que estaban asignados para cubrir otras necesidades fiscales, para “remediar” las brechas de las reservas internacionales.

La regla de respaldo pone en peligro la sostenibilidad fiscal, la estructura económica, y el esquema de dolarización. Se convierte en el tributo a la ortodoxia del FMI que no puede pesar al mundo por fuera de sus propias prescripciones teóricas. La dolarización no necesita de ninguna regla de respaldo. Pero la doxa del FMI pretende obligarlo a tomar una decisión cuyas consecuencias pueden ser dramáticas y catastróficas. Para adoptar la regla de respaldo se debe cambiar al esquema de dolarización. Pero si se lo hace se corre el riesgo que este esquema se fracture. La cuestión que subyace entonces es: ¿por qué el FMI quiere poner al Ecuador en la ruta a la desdolarización?

4. La interdicción de las operaciones cuasi-fiscales del Banco Central

Cuando se analizaron las condicionalidades monetarias de las diferentes EFF y sus respectivos documentos de revisión, aparece como una insistencia del FMI la necesidad de prohibir todo tipo de operaciones cuasi-fiscales del Banco Central así como la limitación de las operaciones de manejo de la liquidez. El FMI aplaudió las reformas monetarias contenidas en la Ley de Fomento Productivo del año 2018. ¿Qué significa esto? ¿Por qué se lo quiere hacer?

En primer lugar es necesario precisar el concepto de operaciones cuasi- fiscales, y son todas aquellas operaciones financieras y monetarias que la ley le permite realizar al Banco Central y que permiten el financiamiento al gobierno y a la economía desde el Banco Central, así como a la actividad económica en general. El manejo de la liquidez, de su parte, implica la utilización de los siguientes instrumentos monetarios: (i) adquirir y negociar las obligaciones emitidas por el Estado; (ii) emitir sus propias obligaciones (se denominan Títulos Banco Central); (iii) expandir su balance (a través de créditos en efectivo al gobierno central y avalados por sus activos y previa la entrega de las respectivas obligaciones del Estado); (iv) operaciones de mercado abierto (a través de operaciones de reporto o también recompra); y, (v) ventanilla de redescuento; (vi) el sistema de tasas de interés. Estas operaciones están permitidas por el Código Orgánico Monetario y Financiero.

Estas operaciones significan que el gobierno puede negociar directamente con el Banco Central sus necesidades de liquidez, de esta forma, no necesita acudir a la emisión de bonos soberanos en los mercados financieros internacionales. Gracias a estas operaciones el Estado puede gestionar y administrar su propia liquidez y evitar el sobre endeudamiento público. Con ello evita atrasos, mantiene la liquidez, y la estabilidad económica.

Sin embargo, las primeras decisiones que se adoptaron al tenor de las negociaciones con el FMI fueron prohibir este tipo de operaciones entre el Banco Central y el Estado. En las reformas legales de mediados del año 2018 en la Ley de Fomento Productivo, se prohibió que el Banco Central adquiera cualquier tipo de obligaciones emitidas por el gobierno central, y se prohibió que el banco central financie al sector público no financiero y a la banca pública de desarrollo. En las nuevas reformas monetarias estas prohibiciones van más allá, conforme puede advertirse en el siguiente articulado:

“Artículo 56.- Prohibición de la financiación monetaria. El Banco Central del Ecuador no proporcionará financiamiento directo ni indirecto al gobierno central, al ente rector de las finanzas públicas, a los gobiernos autónomos descentralizados ni a las instituciones de propiedad pública. Esta prohibición incluye:

1. La concesión por el Banco Central del Ecuador de cualquier préstamo directo o indirecto, o anticipo al corto plazo al sector público.

2. La emisión de garantías por parte del Banco Central del Ecuador para las transacciones financieras realizadas por el sector público.

3. Cualquier transacción financiera por parte del Banco Central del Ecuador con cualquier tercero que constituya una condición previa para las operaciones de préstamo realizadas por el sector público.

Se exceptúa de estas prohibiciones a las operaciones contingentes necesarias para la actividad de comercio exterior del sector público (...)

El Banco Central del Ecuador no comprará valores emitidos por el Estado, por ninguna entidad estatal o por cualquier otra entidad pública (...) Esta prohibición incluye la renovación y canje de todos aquellos valores públicos que posea el Banco Central del Ecuador.”

Con estas disposiciones se elimina, de forma arbitraria por lo demás, cualquier tipo de financiamiento desde el Banco Central hacia cualquier institución estatal. Empero, no se alteran los diferentes mecanismos monetarios que existen en la ley como los títulos del Banco Central, las operaciones de mercado abierto o la ventanilla de descuento. Las reformas monetarias ponen todos estos instrumentos monetarios en línea directa con el sector privado y sus necesidades de financiamiento. Es decir, con estas reformas monetarias el FMI neutraliza cualquier posibilidad para que el gobierno pueda acceder a los recursos del Banco Central, al mismo tiempo que liberaliza esos mismos recursos para el sector privado.

En la reforma monetaria existe una separación radical entre el Estado y sus propios recursos monetarios. La intención es obligar al Estado a endeudarse con los mercados financieros privados al mismo tiempo que se reduce el margen de maniobra del gobierno al manejar su propia liquidez. Pero también se provoca una asimetría entre el sector privado y el Estado, porque se pone al banco central en relación directa con el sector privado mientras que se erige un muro insalvable con su propio gobierno.

Estas reformas contradicen de forma directa el artículo 303 que determinan que la formulación de la política monetaria le pertenece de manera exclusiva al poder ejecutivo. También entra en contradicción con los objetivos de la política monetaria establecidos en la Constitución en los numerales 1 y 2 del Art. 302: “a. Suministrar medios de pago necesarios para que el sistema económico opere con eficiencia”, y “2. Establecer niveles de liquidez global que garanticen adecuados márgenes de estabilidad financiera”.

Entonces, podemos respondernos ya las preguntas iniciales, ¿por qué se quieren aprobar las reformas monetarias que neutralizan la capacidad del Estado para utilizar su propia liquidez? Porque se pretende obligar al Estado al sobreendeudamiento con los mercados financieros al tiempo que se le impide conseguir el financiamiento adecuado para su presupuesto, de esta manera también se logra la consolidación fiscal con mecanismos monetarios.

Existe también otra intención tras esta reforma y tiene que ver con la cantidad de recursos que se prevé que estarán en las reservas internacionales del banco central. Estas reformas quieren impedir que el gobierno pueda utilizar esas reservas internacionales para sus necesidades de financiamiento. La independencia del banco central implica que esta institución puede negar al gobierno cualquier uso de las reservas internacionales, y se arroga la competencia de utilizarlas de acuerdo a los criterios que defina el Directorio del Banco Central, un Directorio que está conformado, como ya se había indicado, por representantes del sector financiero privado.

El país puede tener recursos financieros de libre disponibilidad en las reservas internacionales, pero no puede utilizarlos, a pesar que le pertenecen, porque esta nueva ley lo impediría. Si el país necesita liquidez inmediata está obligado a obtenerla de los mercados financieros internacionales por la vía de la emisión de bonos soberanos. El sector privado, y en especial los bancos, en cambio, pueden acceder de forma directa a los recursos de las reservas internacionales, recursos que son públicos. La deriva corporativa de las reformas estructurales del FMI, como puede apreciarse, son evidentes.

Liberalización financiera: ¿hacia una nueva burbuja especulativa?

En las reformas previstas por el FMI existe también aquella que hace referencia a la liberalización de las tasas de interés. En efecto, en el COMYF, el numeral 23 del artículo 14 establece como atribuciones de la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera lo siguiente: “Establecer niveles de crédito, tasas de interés, reservas de liquidez, encaje y provisiones aplicables a las operaciones crediticias, financieras, mercantiles y otras, que podrán definirse por segmentos, actividades económicas y otros criterios”. Es precisamente por ello, que el Art. 130 establece lo siguiente:

Esto significa que la Junta de Política y regulación monetaria y financiera tiene la potestad de fijar las tasas máximas de interés por segmento y para cada una de las operaciones activas y pasivas del sistema financiero, así como para las reservas de liquidez, encaje y provisiones.

Ahora bien, el FMI considera necesario liberar al sistema financiero de esta regulación y propone la siguiente reforma a este artículo:

“Artículo 79.- Sustitúyase el artículo 130 del Libro 1 del Código Orgánico Monetario y Financiero por el siguiente:

“Artículo 130.- Tasas de interés. La Junta de Política y Regulación Monetaria yFinanciera podrá fijar las tasas máximas de interés para las operaciones activas ypasivas del sistema financiero nacional y las demás tasas de interés requeridaspor la ley, de conformidad con el artículo 14 numeral 23 de este Código.

Se prohíbe el anatocismo.”

“Artículo 130.- Tasas de interés. El Banco Central del Ecuador establecerá el sistema de tasas de interés para las operaciones activas y pasivas del sistema financiero nacional y las demás requeridas por la ley. Se prohíbe el anatocismo.”

En esta reforma se elimina la capacidad de fijar las tasas máximas de interés para todas las operaciones del sistema financiero. Esto significa que se abre a la libre competencia la captación y colocación de recursos para el sistema financiero. Esta liberación es el germen de las burbujas especulativas, porque los bancos y entidades financieras tienen que competir entre ellas para captar el ahorro nacional. Esa competencia solo puede darse a medida que ofrezcan tasas de interés pasiva atractivas para los depositantes y cuenta-ahorristas. Mientras más atractiva es la tasa de captación, más clientes atrae esta entidad.

A medida que los bancos compiten entre ellos por captar el ahorro nacional se generan problemas de riesgo moral, selección adversa y asimetrías de la información en todo el sistema financiero. Para compensar las atractivas tasas de captación, los bancos tienen que ampliar el spread (diferencial) entre tasas pasivas y tasas activas. El crédito empieza a ser cada vez más caro y más escaso. Los bancos no tienen ni el volumen ni la economía de escala para procesar al mismo tiempo las atractivas tasas de interés de captación con menores tasas de interés para la colocación. El pago a los depositantes se traslada de forma directa hacia la tasa de interés activa. Pero una tasa de interés activa cada vez más alta encarece la producción y el consumo. Los bancos empiezan a acumular riesgo, que se expresa en niveles crecientes de morosidad. La economía, con esas tasas de interés, deviene cada vez más especulativa y menos productiva. De esta manera, se replica el mismo escenario y con el mismo marco legal que liberalizó las tasas de interés en 1994 y que condujo a la crisis de 1999.

Al liberar las tasas de interés, el FMI también trasgrede lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 302 de la Constitución:

“4. Promover niveles y relaciones entre las tasas de interés pasivas y activas que estimulen el ahorro nacional y el financiamiento de las actividades productivas, con el propósito de mantener la estabilidad de precios y los equilibrios monetarios en la balanza de pagos, de acuerdo al objetivo de estabilidad económica definido en la Constitución”.

Otro de los aspectos problemáticos de las reformas monetarias planteadas por el FMI, tiene que ver con el encaje y su tratamiento. El encaje monetario es el coeficiente de reserva que los bancos privados están obligados a mantener en el Banco Central sin ganar intereses y que les limita la creación de dinero a partir de los créditos que entregan. En el COMYF, existe el siguiente tratamiento al encaje bancario:

Artículo 240.- Encaje. Las entidades de los sectores financieros público y privado, sin perjuicio de las demás reservas dispuestas por este Código, están obligadas a mantener encaje sobre los depósitos y captaciones que tuvieren a su cargo. El encaje no será remunerado y se mantendrá en el Banco Central delEcuador.

En caso de que las entidades financieras públicas y privadas no cumplan con los niveles de encaje dispuestos, la Superintendencia de Bancos ordenará a la entidad el aporte inmediato de los recursos necesarios para cubrir el desencaje.

Para las entidades del sector financiero popular y solidario, la Junta de Política yRegulación Monetaria y Financiera establecerá las condiciones de encajediferenciado por segmentos para este sector.

Las reformas que el gobierno envía a la Asamblea Nacional y que han sido definidas en las respectivas EFF del FMI, en cambio, plantean lo siguiente:

“Artículo 240.- Encaje. Las entidades de los sectores financieros público y privado, así como las del sector financiero popular y solidario, sin perjuicio de las demás reservas dispuestas por este Código, están obligadas a mantener encaje sobre los depósitos y captaciones que tuvieren a su cargo. El encaje se mantendrá en el Banco Central del Ecuador y podrá ser remunerado en los términos que establezca el Directorio del Banco Central del Ecuador.”

“Para las entidades del sector financiero popular y solidario, el Directorio del Banco Central del Ecuador establecerá las condiciones de encaje diferenciado por segmentos para este sector.”

“La falta de cumplimiento de la entidad financiera en cubrir oportunamente el encaje solicitado, constituye infracción muy grave, sancionada por el Banco Central del Ecuador conforme a este Código.” (subrayado mío)

Las reformas plantean convertir al encaje bancario en un ahorro bancario. En vez de limitar la oferta de crédito y la creación monetaria, contribuyen a que los bancos puedan utilizar el mecanismo del encaje para ganar intereses. De esta manera se desvirtúa el concepto de encaje bancario al transformarlo en ahorro bancario y se crea una distorsión sobre el sistema financiero porque los bancos privados pueden apalancarse en la tasa de interés sobre el encaje bancario.

Es necesario recordar que el encaje representan los depósitos de los clientes del sistema financiero privado y que los bancos pagan una tasa de interés por esos depósitos. Si se liberalizan las tasas de interés y, al mismo tiempo, se transforma al encaje en ahorro bancario, se crean todos los mecanismos para una burbuja especulativa bancaria.

De otra parte, mientras que la regulación anterior era más flexible con la economía popular y solidaria, sobre todo en cuestiones de desencaje, las nuevas reformas le otorgan al Directorio del Banco Central una capacidad punitiva sobre aquellas instituciones financieras que no puedan cumplir con el encaje cuyas condiciones por supuesto que son más duras para las instituciones de la economía popular y solidaria.

La crisis sistémica

En un país que vivió la crisis sistémica de 1999-2000, producto de la liberalización financiera, una crisis que costó en términos de vidas humanas, pobreza, migración y pérdida de instituciones, como la moneda nacional, nombrar como una posibilidad la crisis sistémica equivale a revivir los fantasmas del pasado. Sin embargo, es eso lo que la reforma monetaria plantea y como atribución de la nueva Junta de Política y Regulación Financiera, conforme el siguiente artículo:

“4. Normar los criterios y protocolos para determinar la existencia de una crisis sistémica, en consulta con el ente rector de las finanzas públicas. En el evento de una crisis sistémica, la Junta deberá comunicar sobre el particular al Presidente de la República y tendrá, dentro del ámbito de sus competencias, la atribución exclusiva de adoptar las decisiones y dirigir las acciones que considere necesarias para afrontarla atinentes al sistema financiero nacional y los sistemas de valores y seguros, a través de los organismos de control correspondientes...”

La interpretación de “crisis sistémica” a la que hace referencia la reforma planteada por el gobierno, se inscribe dentro del ámbito financiero y hace referencia a una crisis generalizada de todo el sistema financiero y, en consecuencia, del esquema monetario de dolarización. Una norma de esa trascendencia en realidad crea las condiciones de posibilidad para que en un escenario de quiebra masiva del sistema bancario el banco central actúe como prestamista de última instancia, una función que no existe en contexto de dolarización. Precisamente por eso, se plantea la regla de respaldo. De esta manera, existen recursos en las reservas internacionales que estarían a disposición directa del sector bancario privado, pero cuyo acceso sería imposible para el sector público.

La crisis sistémica como posibilidad normativa implica una distorsión de la normatividad porque no existe un correlato en caso de crisis económica y desempleo masivo, como sucedió por ejemplo durante la crisis sanitaria. Si bien es pertinente la legislación para eventos de esta naturaleza, también es cierto que la prioridad es cumplir con lo que establece la Constitución y definir una estrategia normativa para proteger los derechos y proteger a los ciudadanos y ciudadanas conforme lo establece la Constitución y la ley. La legislación de la crisis sistémica está hecha más bien en función de la protección y la salvaguarda de los intereses del sector financiero privado y recuerda mucho a lo que pasó en 1999.

Los cambios legales que afectan al sector de la economía popular y solidaria

En la EFF de marzo de 2019, el FMI hacía la siguiente observación con respecto al sistema de cooperativas de ahorro y crédito del país:

“There have been some reports of rapid growth and increasing stress in cooperatives—which account for 16 percent of total system assets and 23 percent of total deposits. While the expansion of cooperatives is unlikely to create systemic strains, tighter financial supervision of these entities is warranted, in part to prevent regulatory arbitraje.” (IMF, 2019, p. 22).

(“Han habido algunos informes de crecimiento rápido y estrés creciente en las cooperativas, que representan el 16 por ciento de los activos totales del sistema y el 23 por ciento de los depósitos totales. Si bien es poco probable que la expansión de las cooperativas cree tensiones sistémicas, se justifica una supervisión financiera más estricta de estas entidades, en parte para evitar elarbitraje regulatorio.”).

En este párrafo el FMI presta especial atención al sistema de cooperativas de ahorro y crédito, y las acusa de “arbitraje regulatorio” y de un posible estrés financiero aunque sin tensiones sistémicas. El arbitraje regulatorio es la forma por la cual las instituciones financieras intentan beneficiarse de la debilidad y la inconsistencia de las regulaciones en beneficio propio. El FMI piensa que las cooperativas de ahorro y crédito, al estar dentro de economía popular y solidaria, utilizan la norma que ampara las actividades de la economía popular y solidaria para evadir responsabilidades de regulación bancaria, por ello su afirmación que: “se justifica una supervisión más estricta de estas entidades”.

El FMI no ha trabajado nunca y no tiene el más mínimo conocimiento de lo que significa la economía popular y solidaria (EPS). El FMI tiene un enfoque particular con respecto a las cooperativas de ahorro y crédito a las que considera como entidades complementarias y auxiliares al sistema financiero y bancario privado; es decir, las ve y asume como una especie de pequeños bancos locales. Para el FMI las complejidades de lo popular y solidario se convierten en aditamentos que no alteran para nada su visión contable y financiera, y que más bien provocan distorsiones y asimetrías a los bancos privados, de ahí su apelación al arbitraje regulatorio con respecto a las cooperativas de ahorro y crédito. La referencia a lo popular y solidario, para el FMI, en realidad es un argumento para evitar mayor regulación y dejar de cumplir con requisitos que ya cumplen los bancos privados. Lo popular y solidario, según el FMI, plantea un escenario de competencia desleal en el sector financiero, de ahí su referencia al arbitraje regulatorio.

Es claro que el programa de consolidación fiscal y las reformas estructurales del FMI se orientan hacia el sector privado pero fundamentalmente hacia los bancos privados. Los cambios en la política monetaria tienen en los bancos privados a los actores más importantes en el relevo de la gestión y administración de la política monetaria que plantea el FMI. Sin embargo, las cooperativas de ahorro y crédito en el caso del Ecuador dejan de convertirse en sistemas marginales y complementarios para situarse como verdaderos rivales del sistema bancario privado, conforme lo revelan los datos.

En efecto, las cooperativas de ahorro y crédito no son bancos pequeños y locales como los asume el FMI, son mucho más que eso. En enero del año 2009, las cooperativas de ahorro y crédito participaban con el 9,25% del total de crédito, en diciembre del año 2020 participaban con el 23,3% del total de crédito (Banco Central del Ecuador, 2021). A ese ritmo, en apenas cinco años, las cooperativas ya pueden poseer al menos el 50% de la cartera total del sistema.

Para fines de 2020 tenían más de 7 millones de socios y más de 500 instituciones participantes dentro de un complejo sistema en el cual hay cinco segmentos y cada uno de ellos con su propia problemática. En el segmento uno existen cooperativas de ahorro y crédito más grandes que algunos bancos privados, mientras que en el segmento cinco existen una multiplicidad de pequeñas cajas comunales, bancos comunitarios y fondos comunes que se distribuyen por todo el país y que están en permanente proceso de creación y re- creación.

También existen varias redes internas dentro de este sector (como Renafipse), así como su propio sistema de banca de segundo piso y banca de compensación (Financoop). A nivel público existe no solo la Superintendencia de la Economía Popular y Solidaria, sino también el Instituto de la Economía Popular y Solidaria, y un fondo público de la Economía Popular y Solidaria (la Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias, Conafips). La Constitución, además, les otorga un tratamiento específico en su Artículo 311. El COMYF también es consciente de lo complejo que representa este sector y ha articulado una regulación diferencial, por ejemplo en el artículo 459 señala que las cajas y bancos comunales son sujetos de acompañamiento, no de control:

Artículo 459.- Legislación aplicable. Las entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales y cajas de ahorro se regirán por este Código, por la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria y las normas que expida la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera.

Las entidades mencionadas en este artículo son sujetos de acompañamiento, no de control, salvo que realicen operaciones fuera de su ámbito, en cuyo caso serán sancionados por la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria.

Ahora bien, las reformas monetarias alteran este delicado y complejo entramado institucional y regulatorio de la economía popular y solidaria, y proceden a desarticularlo. La intención del FMI es convertir a las cooperativas de ahorro y crédito en sistemas complementarios de los bancos privados y someterlos a las mismas reglas, a los mismos controles y a los mismos requerimientos que los bancos privados. Por ello procede a eliminar la regulación selectiva para la EPS, y elimina el anterior artículo 459 del COMYF sobre la legislación aplicable a entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales (Artículo 102.- Elimínese el artículo 459 del libro 1 del Código Orgánico Monetario y financiero).

En adelante, ellas también deberán someterse a las regulaciones diseñadas para cooperativas tan grandes que parecen bancos, conforme el siguiente artículo de la reforma monetaria-financiera:

Art. 458.- Entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales y cajas de ahorro. Las entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales y cajas de ahorro son organizaciones que se forman por voluntad de sus socios dentro del límite y en la forma determinada por la Junta de Política y Regulación Financiera, tendrán su propia estructura de gobierno, administración, representación, auto control, rendición de cuentas y se inscribirán en el registro correspondiente.

Las entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales y cajas de ahorro se forman con aportes económicos de sus socios en calidad de ahorros, sin que puedan captar fondos de terceros.

Podrán otorgar créditos únicamente a sus socios según lo dispuesto por las regulaciones que expida la Junta de Política y Regulación Financiera.

Todas las entidades de la EPS tienen que cumplir con los requisitos de regulación financiera y adecuarse a la regulación prudencial de acuerdo a las normas de Basilea y que son pertinentes para los bancos pero que alteran la estructura misma de las cooperativas, conforme la siguiente disposición transitoria de las reformas monetarias propuestas por el gobierno a instancias del FMI:

Disposiciones transitorias

Quincuagésima Quinta.

Las entidades del Sector Financiero Popular y Solidario bajo el control de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria que actualmente se encuentran en funcionamiento y operación, adecuarán sus estatutos sociales de acuerdo a las disposiciones contenidas en el presente Código ... Las entidades que no adecuaren sus estatutos, acorde a las disposiciones correspondientes estarán prohibidas de ejercer sus actividades y entrarán en proceso de liquidación (...)

Quincuagésimo Séptima.- Regulación prudencial de Grupos Financieros y Grupos Populares y Solidarios.- En relación a los Grupos Financieros y lo Grupos Populares y Solidarios, la Junta de Política y regulación Financiera, previo informe del ente de control correspondiente, emitirá las normas pertinentes que contengan las regulaciones prudenciales a ser aplicables (...)

Si las cooperativas de ahorro y crédito de todos los segmentos no cumplen con las disposiciones establecidas “estarán prohibidas de ejercer sus actividades”. Sin embargo, las regulaciones que imponen las reformas monetarias para el sistema de cooperativas de ahorro y crédito, implican costos de transacción que solamente pueden cumplir las cooperativas del segmento 1.

Las reformas monetarias incorporan las cooperativas de ahorro y crédito al radar de la nueva Junta de Política y Regulación Financiera, conforme el literal h, del numeral 3 del Art. 14 de las reformas monetarias planteadas: “La Junta de regulación financiera tendrá la facultad de definir y establecer la segmentación de las entidades del sector financiero popular y solidario”.

En este sentido, las reformas legales someten a las entidades de la EPS bajo la misma lógica y dinámica que los bancos privados:

Art. 190.- Solvencia y patrimonio técnico.- Las entidades del sistema financiero nacional, grupos financieros y grupos popular y solidario deberán mantener un determinado nivel de suficiencia patrimonial, a fin de respaldar adecuadamente sus operaciones actuales y futuras; para absorber pérdidas no cubiertas por las provisiones de los activos de riesgo; para sostener los riesgos de crédito, de liquidez, de mercado, operacional; y, para cualquier otro que deviniera del desempeño económico”.

Las reformas monetarias incorporan al requerimiento del patrimonio técnico, con un porcentaje no menor de su patrimonio técnico al 9% de la relación entre sus activos y contingentes, pero que puede incrementarse en conformidad con nuevos requerimientos de la entidad de control y supervisión, conforme la siguiente reforma contenida en el Art. 190 de las reformas monetarias:

"Cada Superintendencia, tanto la de bancos como la de Economía Popular y Solidaria, podrá establecer una exigencia adicional al patrimonio técnico primario por los siguientes conceptos, por institución o segmento según corresponda:

1. Un incremento entre el 0,5 y el 2,5 puntos porcentuales, por efecto contracíclico; y,

2. Un incremento entre el 1,0 a 3,5 puntos porcentuales, si la institución financiera o el grupo financiero es calificado en situación de causal de riesgo sistémico, mediante la metodología que para el efecto dicte la Junta, previo informe de la respectiva superintendencia." (Art. 190)

Las reformas monetarias del FMI esta vez incorporan a estos requerimientos también a las entidades de la EPS del segmento 2, conforme el Art. 190 de las reformas monetarias:

La relación entre el patrimonio técnico y los activos totales y contingentes de las entidades de los sectores financieros público, privado y las de los segmentos 1 y 2 del sector financiero popular y solidario no podrán ser inferior al 4%.

Para las entidades de la EPS el concepto de patrimonio técnico que plantean las reformas monetarias en el Artículo 190 de la reforma al COMYF es el siguiente:

El patrimonio técnico de las entidades del sector financiero popular y solidario, estará conformado por las utilidades y excedentes del ejercicio corriente una vez cumplidas las obligaciones laborales y tributarias; utilidades acumuladas de ejercicios anteriores; obligaciones convertibles sin garantía específica; las deducciones de la deficiencia de provisiones, amortizaciones, y depreciaciones requeridas; y desmedros de otras partidas que la entidad no haya reconocido como pérdida.

Ahora bien, puede remarcarse que las reformas monetarias contenidas en el Artículo 190 sobre la solvencia y el patrimonio técnico generan asimetrías entre los bancos privados y las entidades del sistema EPS, porque a diferencia de los bancos a quienes se les exime de conformar su patrimonio técnico con el total de utilidades y las utilidades acumuladas, en cambio a las entidades de la EPS se les obliga a formar el patrimonio técnico con las utilidades del ejercicio y las utilidades acumuladas; también se incorporan al patrimonio técnico de las entidades de la EPS las deducciones de la deficiencia de provisiones, amortizaciones y depreciaciones requeridas y desmedros de otras partidas. Esta asimetría con respecto a los bancos privados es importante porque genera costos de transacción al sistema de la EPS en materia de regulación financiera que no está hecho para el sector.

Es decir, en vez de considerar al sistema de la EPS como un sector con sus particularidades específicas y que nacen desde la estructura económica y cuya definición consta en la ley:

Artículo 1.- Definición.- Para efectos de la presente Ley, se entiende por economía popular y Solidaria a la forma de organización económica, donde sus integrantes, individual o colectivamente, organizan y desarrollan procesos de producción, intercambio, comercialización, financiamiento y consumo de bienes y servicios, para satisfacer necesidades y generar ingresos, basadas en relaciones de solidaridad, cooperación y reciprocidad, privilegiando al trabajo y al ser humano como sujeto y fin de su actividad, orientada al buen vivir, en armonía con la naturaleza, por sobre la apropiación, el lucro y la acumulación de capital.(Asamblea Nacional del Ecuador, 2011).

El FMI, en cambio, comprende a las entidades del sector de la EPS como entidades por fuera de la definición de lo popular y solidario, más bien las considera como entidades que distorsionan los mecanismos de ahorro-inversión manejados por los bancos, y por ello las integra a un marco regulatorio cuyo propósito es prácticamente eliminar a los segmentos más débiles. Es necesario recordar que la reforma del Art. 74 al COMYF somete a todas las entidades del sistema EPS al control de la superintendencia de la EPS, al tiempo que somete a esta Superintendencia al control regulatorio de la Junta de Política y Regulación Financiera.

Con estas reformas prácticamente desaparecen los esquemas asociativos, comunitarios, y sociales, como las cajas de ahorro solidarias o los bancos comunitarios, también desaparecerían todas las entidades de los segmentos tres y cuatro, al tiempo que debilita tanto al segmento 2 que terminará por ser absorbido por el segmento 1, quizá el único que puede cumplir con estas regulaciones. Con estas reformas, prácticamente desaparecerían más del 90% de las cooperativas de ahorro y crédito existentes este momento.

Sin embargo, el hecho que el segmento 1 de las entidades de la EPS pueda alcanzar a cumplir con las regulaciones y requerimientos que le obligan estas reformas legales, y que asegure su sobrevivencia, significa que este segmento tendrá que sacrificar su visión de economía popular y solidaria, para convertirse más bien en otra interfaz bancaria, con costos incluso más altos que los bancos por su menor economía de escala.

En definitiva, las reformas monetarias propuestas por el gobierno a instancias del FMI constituyen un golpe mortal al sistema de la economía popular y solidaria.

Conclusiones

En el mes de marzo de 2021 la Unidad Técnica Legislativa, UTL, entidad de apoyo al Consejo de Administración de la Legislatura (CAL), advirtió que el proyecto de ley económico urgente de “Defensa de la Dolarización” alteraba al menos catorce disposiciones constitucionales y que no podía ser tratado por la Asamblea Nacional. Con base a esta recomendación, el CAL devolvió al Ejecutivo este proyecto de ley en dos ocasiones consecutivas. El Ejecutivo, de su parte, consideró que el CAL se había excedido en sus atribuciones legales, lo que no deja de ser una paradoja cuando todo el proyecto de ley presentado por el gobierno excede no solo las atribuciones legales sino incluso constitucionales.

La desesperación del gobierno tenía que ver con el cumplimiento de las metas, objetivos y cronograma establecido en el respectivo SAF (o EFF) suscrito en septiembre del 2020 con el FMI, porque para el mes de marzo está prevista la nueva revisión del cumplimiento de este acuerdo. Sin embargo, el ambiente político producto de las elecciones en las cuales al menos el 75% del electorado se había decantado por los partidos de izquierda, dejaba poco margen tanto al gobierno cuanto al FMI.

Existen, al respecto, varios puntos que deben ser resaltados y tienen que ver con la forma por la cual el FMI diseña sus programas de consolidación fiscal y sus reformas estructurales en condiciones de desprecio absoluto al ordenamiento jurídico y al contexto político y social. Esos puntos podrían ser sumariados de la siguiente manera:

1. (i)  La pandemia del Covid-19 generó una crisis sanitaria a nivel mundial que obligó a que muchos gobiernos cedan en sus prescripciones sobre la austeridad fiscal y que acudan al gasto del gobierno para defender a su población. En el caso del Ecuador, y conforme se ha visto en las diferentes EFF y sus respectivos informes de revisión, el FMI nunca se flexibilizó y más bien optó por radicalizar el ajuste y someter a la población a un riesgo aún mayor ante la pandemia. El gobierno, con el aval del FMI, suprimió gasto corriente que era clave para la salud pública, y para evitar la crisis económica. Las reformas monetarias, que podían haberse flexibilizado en este contexto, más bien se impusieron como un deber-ser en un contexto en el cual lo último que necesitaba la sociedad era una regla de respaldo para los bancos privados, o la independencia del banco central.

2. (ii)  Los programas de consolidación fiscal y las reformas estructurales del FMI no pueden procesarse sin el apoyo irrestricto de los grandes medios de comunicación. Fueron ellos los que crearon una serie de argumentos falaces pero altamente funcionales a las reformas monetarias, como el hecho de mentirle a la población indicándole que los depósitos del encaje bancario se guardaban en las reservas internacionales y que había que protegerlas del populismo, y que tocar las reservas internacionales equivalía a amenazar a la dolarización. Sin las mentiras, distorsiones, tergiversaciones y manipulaciones realizadas por los grandes medios de comunicación y sus aliados políticos, no habría consenso alguno para sostener el programa del FMI.

3. (iii)  En la revisión de los diferentes acuerdos SAF o EFF, hemos constatado que el FMI cree con la fe del carbonero en la “consolidación fiscal expansiva”, es decir, que la imposición de los ajustes fiscales y las reformas estructurales provocan crecimiento de la economía, mejoran el ingreso de los hogares, y suscitan apoyo social. Se trata de una pérdida del principio de realidad que solo es compatible con procesos patológicos. El FMI es una institución con parámetros patológicamente inquietantes que niega la evidencia del mundo y que solo cree en sus propias prescripciones. Todos los parámetros, todos los estudios, incluso aquellos que provienen de una institución gemela como el Banco Mundial, le indican que la independencia del banco central incrementa la desigualdad y no es funcional para las economías(Aklin, Kern, & Negre, 2021), pero el FMI a su esquizofrenia de creer solo en su propio principio de realidad, añade su autismo incluso con sus pares.

4. (iv)  El FMI al proponer la independencia del banco central, no estaba proponiendo un simple cambio legislativo sino una verdadera enmienda constitucional. Tal como lo define la Constitución es imposible aprobar la independencia del Banco Central sin previamente cambiar la Constitución. Pero los vicios jurídicos de contenido y forma de la ley propuesta por el FMI, en el fondo le tienen sin ningún cuidado. Cabe preguntarse ¿Por qué el FMI desprecia el orden jurídico de las sociedades?

5. (v)  Es imposible declarar la independencia del banco central de acuerdo a las restricciones constitucionales, pero esas inconstitucionalidades de la propuesta de ley tampoco parecen interesarle al gobierno y sus operadores y técnicos. Se trata de un gesto de barroquismo político en el cual el gobierno con tal de cumplir con el FMI al pie de la letra con sus condicionalidades, hace tabula rasa del mismo orden jurídico del cual procede y el cual le otorga sus condiciones de posibilidad y existencia.

6. (vi)  La regla de respaldo es otra imposibilidad lógica y económica. No se pueden respaldar dólares con dólares. En realidad no es una regla de respaldo, es una transferencia de dólares privados por dólares públicos. Es la antesala a una crisis económica de mayor amplitud que aquella de 1999-2000. Pero las elites económicas han hecho causa común con el FMI para apropiarse de esos dólares públicos bajo el pretexto de defender la dolarización.

   (vii) Si estas reformas se procesan, una de sus víctimas más inmediatas es el sistema de la EPS. Sin embargo, es curioso pero la resistencia a estas reformas no ha provenido hasta ahora de uno de los sectores más amenazados por ella. Otro gesto de barroquismo, en el cual las formas impostan al contenido.

Bibliografía

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