La consulta de Noboa y las disputas por la transición política en Ecuador

 La consulta de Noboa y las disputas por la transición política en Ecuador

Pablo Dávalos

El presidente ecuatoriano Daniel Noboa, quien asumió el gobierno a fines del año 2023, en tan solo pocos meses pudo resolver una serie de impasses que no pudieron ser resueltos por los gobiernos neoliberales de Lenin Moreno y de Guillermo Lasso en sus respectivos periodos de gobierno. 

En la etapa que va de noviembre de 2023 a febrero de 2024, Noboa pudo aprobar tres leyes económicas urgentes que radicalizan el neoliberalismo en el Ecuador e incluso llega al extremo de generar una asimetría en los impuestos en los que exonera, disminuye o devuelve impuestos a los grandes grupos económicos, al tiempo que incrementa el IVA del 12% al 15% y, con ello, apuesta a la recesión y al incremento de la pobreza en el país, al tiempo que reduce el presupuesto para las universidades y los gobiernos territoriales, y todo ello lo hizo con el apoyo de la Asamblea Nacional y, además, sin perder mayor popularidad ni credibilidad.

No solo ello, sino que consolidó su relación con EEUU al permitir que la Corte Constitucional apruebe un convenio militar entre el gobierno del Ecuador y el Pentágono del gobierno norteamericano, denominado Estatuto de Fuerzas. Asimismo, logró que se ratifiquen dos tratados de libre comercio, uno con China y otro con Costa Rica, en un país en donde los TLC se habían convertido casi en anatema.

Para consolidar y asegurar la transición política, Noboa propone seis preguntas de consulta popular que tienen que ver con reformas al Código Orgánico Integral Penal y que, de hecho, ya estaban siendo tratadas por la Asamblea Nacional, para aplicar más rigor penal hacia el crimen organizado, y cuatro preguntas de referéndum constitucional para cambiar las reglas de juego de la contratación laboral hacia un régimen de precarización y flexiblización, al permitir que la contratación laboral pase a un sistema de pago por horas de trabajo, así como el reconocimiento de los laudos arbitrales internacionales en materia de disputas con la inversión extranjera directa, entre las más importantes. 

En su compromiso con las empresas transnacionales que han puesto demandas contra el Estado ecuatoriano en tribunales de arbitraje internacional, el presidente Noboa ha ordenado que en la proforma presupuestaria se destinen más de 1.700 millones de dólares para el pago de esos arbitrajes, pero sin incluir 2.000 millones de pago a la petrolera Chevron.

Todos estos cambios han sido posibles gracias a un acuerdo de gobernabilidad que Daniel Noboa suscribió con el partido derechista socialcristiano y con el movimiento de centro izquierda del ex presidente Rafael Correa, denominado Revolución Ciudadana. Así, a pesar de tener una exigua representación parlamentaria, este acuerdo de gobernabilidad le permitió al gobierno de Noboa tener la mayoría de la Asamblea Nacional y controlar la agenda legislativa lo que le facultó marcar el tiempo, el ritmo y las prioridades del sistema político. Su mayor oposición parlamentaria proviene del partido Construye que se ubica en la extrema derecha y que sirve como garante para que el gobierno no intente ninguna política social; en lo demás Construye ha votado siempre con el gobierno de Noboa.

El único obstáculo que el presidente Noboa ha tenido en tan corto tiempo ha sido su imposibilidad de decretar la eliminación del subsidio a los combustibles que siguen congelados desde el mes de junio del año 2022, gracias a un acuerdo entre el gobierno de ese entonces, presidido por Guillermo Lasso, y la organización indígena CONAIE, conjuntamente con otras organizaciones indígenas como FENOCIN y FEINE y que permitió que se suspendan las movilizaciones sociales de ese entonces, y que, por lo pronto, Noboa no sabe aún cómo desarmar. 

En efecto, el presidente Noboa ha indicado que tiene prácticamente listo su esquema de focalización de subsidios a los combustibles o su simple eliminación pero no ha podido hacerlo porque teme que eso pueda desencadenar una movilización social que interrumpa o altere su hegemonía sobre la transición política. De esta forma, por el momento, el único límite o, si se quiere, la única oposición real a su gobierno, proviene desde el movimiento social, sobre todo del movimiento indígena, representado en su mayoría por la CONAIE y su presidente, el líder indígena Leonidas Iza.

Por otra parte, como se trata de un gobierno de transición tiene que copar los espacios políticos para asegurar esa transición. En efecto, la autoridad electoral del Ecuador ya ha convocado a elecciones para la primera semana del mes de febrero del año 2025 y esto ha obligado a que todos los actores y movimientos políticos entren en un proceso de definiciones tanto internas como externas para participar y, de ser posible, ganarlas.

En este escenario, la consulta popular convocada para la tercera semana del mes de abril del año 2024 se integra dentro de una estrategia de más largo aliento y que tiene que ver, precisamente, con la transición política. Gracias a su importante popularidad y credibilidad que se sostiene en sus declaraciones de luchar en contra de la delincuencia y el crimen organizado, el presidente Noboa puede utilizar esa popularidad y credibilidad para asegurar su triunfo en la consulta popular de tal manera que pueda clausurar de forma anticipada la transición política en su propio beneficio. Así, la consulta y referéndum tienen poco que ver con los contenidos específicos de sus preguntas y mucho que ver con la transición y sus disputas hegemónicas.

Ahora bien, ¿qué significa clausurar la transición política? Significa cerrar las posibilidades de disputa de esa transición a sus competidores más cercanos. Con la consulta de abril de 2024, el gobierno de Noboa pretende crear la energía política necesaria para disuadir a sus competidores más próximos y que disputan el espacio de la derecha a que no presenten candidaturas para las elecciones generales del año 2025, de tal manera que Noboa pueda adueñarse de ese espacio de la derecha y ser su único portavoz y representante. 

En efecto, si Noboa gana la consulta de forma contundente, entonces esto, posiblemente, cierre el espacio para un candidato de extrema derecha y, al mismo tiempo, limita la dispersión del voto de la derecha porque desanima a otros candidatos de la tendencia a disputar el espacio con Noboa.

Si lo logra, esto puede crear una especie de fuerza de gravedad que se revelaría en las elecciones generales del año 2025 y que podría expresarse en una votación general favorable a Noboa mayor al 40% lo que supondría ganar en primera vuelta electoral y, con ello, asegurarse la transición. Pero, para construir este escenario, necesita no solo hegemonizar el espacio de la derecha sino, al mismo tiempo, desgastar a su contrincante más inmediato y más potente que es la Revolución Ciudadana.

El desgaste de la Revolución Ciudadana

En ese sentido, la intención del gobierno de Noboa es endosar el desgaste por la dureza de las medidas económicas y su consiguiente descontento social, directamente a la Asamblea Nacional y, de ahí, al movimiento político más importante de la legislatura, esto es, la Revolución Ciudadana. Para este movimiento político, a pesar de su enorme fuerza legislativa (alrededor del 37% de la representación parlamentaria total), es un desgaste porque no supo o no pudo utilizar toda su fuerza y su capacidad política para abrir un espacio de oposición que pueda impedir que ellos sean la víctima propiciatoria del gobierno de Noboa.

¿Por qué no lo hicieron? Quizá por cansancio y cálculo. La Revolución Ciudadana es un movimiento político que ha sido convertido en el pivote ideológico sbre el cual se articuló la dominación política de la derecha en el periodo 2018-2024. Una de las estrategias de la derecha ha sido utilizar su capacidad de incidencia en medios de comunicación, en el sistema jurídico y en el sistema político para consolidar la persecución a la Revolución Ciudadana. 

A pesar de ello, la Revolución Ciudadana tiene la fuerza electoral para convertirse en el gran elector pero las recientes elecciones dan cuenta que no le alcanza para ser gobierno. Justo por ello y para cerrar cualquier fisura en estas disputas por la transición política, se utilizó, desde la derecha, el lawfare en contra de este movimiento en donde, además, hay mucha tela que cortar habida cuenta de la fragilidad ética de sus cuadros políticos más importantes. Esto condujo a que la Revolución Ciudadana apueste al cálculo y, al mismo tiempo, la negociación. Para la Revolución Ciudadana se trataba de atenuar, al menos momentáneamente, el rigor del lawfare y del estigma.

Quizá sin saberlo o sin proponérselo pero esta actitud le resignó espacios y legitimidad. Ante la gran popularidad de Noboa no supieron construir un espacio político por fuera de esa popularidad y que convoque a los electores a un recambio de una política desgastada de ajuste y austeridad, y, de esta forma, se convirtieron en cómplices de esas políticas neoliberales de austeridad que decían combatir. 

Es decir, la Revolución Ciudadana le transfirió capital político a Daniel Noboa sin beneficio de inventario. Supuestamente, esa transferencia de capital político era para que el presidente Noboa pueda luchar en contra de la violencia del crimen organizado y devolver la paz y la seguridad a las y los ciudadanos. Pero es un acto de ingenuidad política pensar que en plena disputa por la transición, el gobierno de Noboa utilizaría ese capital político para resolver los problemas del país y menos aún aquellos de la seguridad ciudadana. Con ese capital político, Noboa, en realidad, resolvió sus propios problemas y aquellos de las elites económicas.

La Revolución Ciudadana quizá no quiso entender que el crimen organizado y su desborde, en realidad, eran dispositivos de dominación política y también geopolítica. En tanto dispositivo permitió crear el espacio para la supuesta gobernabilidad y, gracias a ese espacio, se pudo disciplinar la capacidad política de la Asamblea Nacional para impedir que fracture la gobernabilidad conseguida, al mismo tiempo que creó las condiciones de posibilidad para la aparente popularidad del gobierno de Noboa. La política, no solo que teme al vacío sino que, en un contexto de transición, disputa y confrontación, es un juego de suma cero. Lo que unos ganan es porque se lo quitan a otros.

Es ese proceso el que transfirió el desgaste del gobierno de Noboa hacia el actor más importante del sistema político: la Revolución Ciudadana. En efecto, para garantizar la gobernabilidad de Noboa, la Revolución Ciudadana tuvo que abandonar su espacio de izquierda y desplazarse hacia el centro. Por eso aprobó las leyes neoliberales de Noboa y nunca utilizó su poder en la Asamblea para fiscalizar a Noboa, a pesar que existían motivos más que suficientes para hacerlo, por ejemplo, la venta del oro de las reservas monetarias internacionales, o la proforma presupuestaria mal hecha y con fallas no solo técnicas sino jurídicas.

Esto le produjo un desgaste y una pérdida de legitimidad, sobre todo en un espacio político tan crítico como es aquel de la izquierda. Por eso, para la Revolución Ciudadana, es cuesta arriba justificar y explicar a su militancia y al país, su frágil y connivente rol en la aprobación de leyes neoliberales, como la Ley de Eficiencia Económica, la ley de Competitividad Energética y, lo que es más grave, la ley de incremento del IVA o la aprobación de los tratados de libre comercio con China y Costa Rica, además de la falta absoluta de fiscalización al gobierno de Noboa en sus primeros meses.

Así, para las próximas elecciones si la Revolución Ciudadana retorna a la izquierda, ese desplazamiento no será creíble. Será visto como pura manipulación ideológica para capturar votos de un movimiento político que, en definitiva, se traicionó a sí mismo.  Esto, en términos electorales, liquida sus anhelos de ampliar su base electoral y de legitimar su discurso. Si la Revolución Ciudadana opta por la oposición política en momentos en los que ya se han producido severos golpes contra el pueblo, será ya demasiado tarde. Tenía que haberlo hecho antes de aprobar esas leyes tan lesivas y que radicalizaron el ajuste neoliberal. Tenía que haberlo hecho antes de que se apruebe el incremento del IVA. Tenía que haber sido más consecuente y haber votado en contra de los tratados de libre comercio, pero no lo hizo. 

En consecuencia, si la Revolución Ciudadana entra desgastada políticamente a las elecciones generales del año 2025, no podría evitar el triunfo electoral de Noboa en la primera vuelta electoral.

Los impasses del movimiento indígena

Ahora bien, como se había indicado, el segundo obstáculo que tiene el gobierno de Noboa y, por lo pronto, el más importante de ellos, es el movimiento indígena. La ventaja del movimiento indígena es que puede actuar tanto dentro del sistema político, a través de su propia organización política, el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik, como fuera del sistema político, a través de la movilización social convocada por su organización matriz, CONAIE.

La experiencia ha demostrado que la representación política del movimiento Pachakutik es débil y lábil. En efecto, en el periodo legislativo 2021-2022, el bloque de asambleístas del movimiento Pachakutik, a la sazón el segundo bloque más importante de la legislatura, terminó convirtiéndose en una interfaz de la derecha del gobierno de Guillermo Lasso. A pesar de que algunos asambleístas del movimiento Pachakutik intentaron guardar una línea ideológica consecuente con sus orígenes y su proyecto político, la verdad es que la mayoría de ellos sucumbieron a la fragilidad de la coyuntura política y salvaron incluso del juicio político a Guillermo Lasso en varias oportunidades. 

Sin embargo, la misma experiencia histórica indica que, en cambio, la organización social del movimiento indígena, tanto en octubre de 2019 como en junio de 2022, pudieron aglutinar a muchos sectores populares en una agenda de movilización, rechazo y oposición al programa neoliberal de ajuste y austeridad. Lograron, en esas circunstancias, doblegar el rigor del ajuste neoliberal e impidieron que se incrementen los precios de los combustibles y pusieron un freno al programa de consolidación fiscal del FMI. 

En consecuencia, existe una dinámica política crítica y radical que proviene desde sus organizaciones de base y estructuras comunitarias, además de otras organizaciones populares y, en cambio, una dinámica política más connivente y más afin a negociar con el poder de turno, que proviene desde su representación parlamentaria.

Para el movimiento indígena la cuestión, por tanto, es ¿cómo lograr que la misma convicción, radicalidad, compromiso y capacidad de lucha y resistencia de sus organizaciones de base puedan impregnarse a su representación política en la Asamblea Nacional? Para lograrlo tienen que unificar la representación política con la organización social. Es decir, el movimiento Pachakutik debe converger hacia la CONAIE y debe convertirse en su brazo político. Empero, decirlo es más fácil que hacerlo. Las organizaciones sociales no pueden convertir al movimiento Pachakutik en su brazo político porque la ley, en este caso el Código de la Democracia, lo prohíbe.

Entonces, ¿cómo hacerlo? Quizá desde el control político directo desde las organizaciones hacia el movimiento político de tal manera que los procesos de democracia directa y control comunitario en la toma de decisiones característico de las organizaciones sociales sea también la dinámica del movimiento Pachakutik, pero el Código de la Democracia también lo prohíbe. Por tanto, las organizaciones tienen que reinventarse para poder ejercer un control político comunitario sobre el movimiento Pachakutik.

Se pueden suponer, al efecto, dos hipótesis. La primera de ellas es que las organizaciones sociales no tienen la fuerza política suficiente para imponer un control político sobre el movimiento Pachakutik por lo que su capacidad y sus decisiones políticas siempre serán un albur. En esas circunstancias, un próximo bloque legislativo del movimiento Pachakutik será solamente una reedición de aquello que ya sucedió en el periodo 2021-2022. No solo eso, sino que sin un control político comunitario sobre su propia estructura política, esta no tendrá la capacidad de disputar la transición hegemónica al presidente Noboa. Es decir, no será un rival lo suficientemente potente para impedir que Noboa asegure el control de la transición política. 

Así, los candidatos del movimiento Pachakutik serán minoritarios y sin posibilidades de ser actores dirimentes de la coyuntura. Pachakutik pasará sin pena ni gloria en esta transición. En esa hipótesis, el único desafío de Noboa sería evitar la movilización social y eso lo puede hacer al postergar la decisión de focalizar los subsidios a los combustibles sine die. De esta forma, la separación entre la CONAIE y el Movimiento Pachakutik permitiría bloquear las capacidades políticas del movimiento indígena y evitar que se transforme en un actor dirimente.

Sin embargo, hay una segunda hipótesis, aquella en la cual las organizaciones sociales sí pueden ejercer control político sobre el movimiento Pachakutik, es decir, una hipótesis que dé cuenta de la convergencia estratégica entre estas dos organizaciones: CONAIE y Pachakutik. Ahora bien, la evidencia da cuenta que este momento hay, efectivamente, un proceso de convergencia entre la organización social y su brazo político. Por vez primera en muchos años, la CONAIE tiene una relación directa y orgánica con el movimiento Pachakutik gracias a que pudo dirimir las disputas por la conducción del movimiento Pachakutik en su propio beneficio y poner al frente del movimiento Pachakutik a alguien de su confianza.

En esta hipótesis, las organizaciones sociales se adueñan del movimiento político, lo definen y lo encausan dentro de las disputas por la transición política, algo que ya ha empezado a darse a partir de las diferentes convenciones regionales del movimiento Pachakutik en donde pudo apreciarse la presencia significativa de sus organizaciones de base.

Para el presidente Noboa esto significaría que aquel electorado que votó por él en su primera elección esta vez puede que cambie de decisión, porque es un electorado que, de una manera u otra, es más afin al movimiento Pachakutik y, esta vez, visualiza al movimiento Pachakutik con más fortaleza. Si se produce esta circunstancia, un primer efecto estaría en que sería muy difícil para el presidente Noboa conseguir más del 40% de los votos para ganar en primera vuelta.

Un segundo efecto, de producirse esta hipótesis, es que la convergencia de la organización social con su brazo político permitiría abrir un espacio de izquierda en un entorno electoral en el que ese espacio siempre había sido identificado con la Revolución Ciudadana. Desde este espacio de izquierda, se puede convocar a todos los sectores sociales que coinciden con la crítica al gobierno de Noboa y su programa neoliberal, sobre todo porque se trata de un espacio relativamente vacío gracias al desplazamiento hacia el centro-derecha de la Revolución Ciudadana y que apela a una gran cantidad de electores golpeados por la crisis, por las medidas de austeridad adoptadas por Noboa a sumarse a esta opción de izquierda. Esos electores podrían identificarse con este llamado y sentirían que, de hecho, es la iniciativa que más los representaría.

Un tercer efecto es que pone a competir en igualdad de condiciones tanto a Noboa cuanto a la Revolución Ciudadana. En efecto, al no existir la posibilidad de que Noboa obtenga más del 40% de la votación para ganar en primera vuelta, se impone la disputa por ver quién pasa a la segunda vuelta y eso ya altera los contenidos de la transición y sus disputas. En este escenario, las debilidades del presidente Noboa se magnifican y se convierten en un hándicap. En una segunda vuelta, será difícil que Noboa vuelva a ganar con el dispositivo ideológico del correísmo-anticorreísmo al menos como lo hizo en la vez anterior.

Un cuarto escenario es que no permite cerrar la transición política porque hay otro actor político con capacidad de dirimencia y disputa y que también reclama un espacio político con legítimo derecho, en este caso, el movimiento social con el movimiento indígena. Así, la transición sigue abierta. Sin embargo, cualquiera que la gane no tendrá la mayoría de la próxima Asamblea Nacional y, si no sabe jugar adecuadamente, puede entrar en conflicto con la trama de intereses que están en la Asamblea y, de esta forma, se puede reeditar el escenario de la “muerte cruzada”.

En fin, la segunda hipótesis, como es claro apreciar, supone una mayor conflictividad en el sistema político porque no permitiría clausurar la transición en beneficio de ninguno de sus actores más importantes. ¿Es plausible esta hipótesis? Por supuesto que es plausible pero a condición de que se produzca la convergencia estratégica entre la CONAIE y el movimiento Pachakutik.

Puede apreciarse, por lo visto, que la consulta y referéndum popular son mucho más de lo que a primera vista parecen. No son un texto sin contexto. Son cuestiones mucho más complejas de lo que suponen y evidencian un horizonte de resolución política que va más allá de los contenidos específicos de cada pregunta. Es decir, no se vota solamente por la extradicción, la extinción de dominio, el control y porte de armas, el incremento de penas para delitos de terrorismo y su financiación,  entre otras preguntas, sino que se vota por la forma que asumirá la transición política.

La consulta ha sido diseñada desde la transición política. Las preguntas que tienen que ver con la seguridad ciudadana y la incorporación de las fuerzas armadas a la lucha contra la delincuencia y el crimen organizado, que son preguntas que ya han sido resueltas por la Asamblea Nacional, actúan como carnada para las preguntas más importantes de la consulta: aquella que plantea el reconocimiento al arbitraje internacional como método para solucionar controversias en materia de inversión; y aquella que quiere reformar el Código del Trabajo para el contrato a plazo fijo y por horas y que instaura un régimen de precarización laboral. 

Si Noboa gana la consulta, ganan con él los empresarios que siempre han visto con incomodidad los derechos laborales y que ahora pueden migrar hacia un estatuto de precarización generalizada; las empresas transnacionales que tienen pendientes demandas contractuales contra el Estado ecuatoriano y que pueden desprenderse de la prohibición constitucional contenida en el Art. 422 de la Constitución; y, por supuesto, gana el propio Noboa que puede acumular capital político para resolver la transición en su propio beneficio. Pero si pierde, en cambio, estará en duda hasta su nombre en la papeleta electoral de febrero de 2025.