Del Estado Fallido a la Democracia Espuria: La Ley Orgánica de Integridad Pública
Del Estado Fallido a la Democracia Espuria: La Ley Orgánica de Integridad Pública
Pablo Dávalos
A finales del mes de junio de 2024, la Asamblea Nacional del Ecuador aprobó la Ley Orgánica de Integridad Pública (Registro Oficial No. 68, Año I). Sin embargo, una serie de violaciones a los procedimientos parlamentarios, muchos de ellos inéditos, convierten a la aprobación de esta ley en un fenómeno político de importantes consecuencias. Puede parecer una exageración, pero un análisis de los procedimientos que llevaron a la aprobación de esta ley indica el nuevo momento que vive el Ecuador. Se impone, por tanto, una explicación detallada al respecto.
En primer lugar, el análisis de esta ley debe inscribirse en la reflexión sobre las disputas por la transición y la hegemonía y la constatación de que, hasta el momento, la derecha se ha impuesto cómodamente.
El movimiento indígena, prácticamente, ha salido de la disputa hegemónica y la Revolución Ciudadana queda como único polo alternativo dentro de ella. Al ser el único polo de disputa, hay un intenso proceso de lawfare en contra de la Revolución Ciudadana que tiene la intención de liquidarla como polo de confrontación y, una vez liquidada en sus opciones reales de disputa hegemónica, se buscaría fracturarla o dispersarla en varias fracciones. De darse este escenario, ninguna de estas fracciones, por supuesto, tendría la fortaleza de la Revolución Ciudadana como movimiento unido, por lo que la hegemonía se mantendría en el polo de la derecha por un buen tiempo, esa, al parecer, ha sido la agenda política del gobierno de Daniel Noboa hasta el momento.
En ese sentido, la estrategia del gobierno apunta a radicalizar la persecución en contra de la Revolución Ciudadana y a una criminalización y judicialización incluso ex ante. Como en el filme Minority Report en donde hay que castigar al delito antes de que se cumpla, así el lawfare innova y castiga incluso “por si acaso” a los militantes de la Revolución Ciudadana. Esto hace que solo la militancia dura pueda aguantar la persecución. Los cuadros más importantes de la Revolución Ciudadana han tenido que pasar prácticamente a la clandestinidad o salir del país para sobrevivir. Los cuadros que quedan no tienen aún la fuerza para oponerse al gobierno de manera contundente y disputar sus capacidades hegemónicas.
De otra parte, el gobierno de Daniel Noboa, pudo cooptar al movimiento indígena e inscribirlo dentro de sus propias tácticas y estrategias. Los votos indígenas han sido fundamentales para garantizar la hegemonía de la derecha. Son votos tanto de los territorios indígenas cuanto de sus representantes al legislativo. La derechización del movimiento indígena lo anula políticamente y, por el momento lo ha convertido en un apéndice del poder.
Ahora bien, el escenario sobre el cual se produce la disputa hegemónica no puede ser peor para la sociedad. Los índices e indicadores de violencia criminal y delincuencial son inéditos para el país. Prácticamente el país está en guerra. De hecho, el gobierno lo ha denominado conflicto armado no internacional (CANI). Empero, las coordenadas de la guerra interna han sido altamente beneficiosas para imponer nuevas condiciones políticas y transformar leyes y llegar a acuerdos que, sin el CANI, habrían sido difíciles de obtener.
Por tanto, puede advertirse que el CANI es consustancial a la disputa hegemónica. Esto significa que no hay ninguna posibilidad de resolver la violencia que viven los ciudadanos, porque esa violencia es un vector fundamental para la gobernabilidad y para consolidar la hegemonía del gobierno.
Es sobre este contexto que se conforma un fenómeno político relativamente nuevo y que tiene en la forma por la cual se aprueba la Ley Orgánica de Integridad Pública, su representación y ejemplo más importante. Este fenómeno da cuenta de la profundidad que tiene el Estado Fallido y la pérdida de legitimidad para la contractualidad que convierten en espurios todos los procedimientos jurídicos y contractuales.
Es la primera vez que se produce este fenómeno, al menos en esas dimensiones, al cual, incluso, es difícil nombrarlo o, si se quiere, etiquetarlo, porque marca el grado cero de contractualidad y juridicidad del país. Se impone, por tanto, una explicación y un análisis de este fenómeno.
Como antecedente hay que indicar que la Constitución y las leyes, sobre todo la Ley Orgánica de la Función Legislativa, definen, fundamentan y norman algo que se llama el principio de unidad de materia que establece la legitimidad y la legalidad del principio de conexidad plausible de las reformas legales que aprueba la legislatura. Se tratan de principios jurídicos que intentan dar coherencia y estructura a cualquier texto legal inscribiéndolo dentro de un ámbito determinado y evita que las reformas legales se inmiscuyan en ámbitos que no les competen o corresponden. La Asamblea tiene un organismo propio encargado de vigilar el cumplimiento de ese principio de unidad de materia y conexidad plausible que se denomina Unidad Técnica Legislativa y cuyos informes sirven de filtro previo a la discusión y debate de cualquier proyecto de ley.
Además, salvo las leyes económicas que pueden tener un tratamiento especial en el caso de urgencia económica, todas las leyes del país tienen que estar sometidas a un riguroso tratamiento parlamentario con sus respectivos tiempos que la legislatura había seguido, al menos desde el retorno a la democracia en 1979, hasta la aprobación de esta Ley Orgánica de Integridad Pública, aunque hay un antecedente previo con la Ley de Solidaridad Nacional que se aprobó días antes.
Ahora bien, la presentación, tratamiento y aprobación de la Ley Orgánica de Integridad Pública, ocurrida en los meses de mayo y junio de 2025, son una fecha especial porque indican la mayor y más radical trasgresión jurídica producida en el país.
En efecto, el principio de unidad de materia y conexidad plausible, había sido siempre un límite a las capacidades discrecionales del ejecutivo en el ámbito de los proyectos de urgencia económica, pero, con esta ley, estos principios saltan por los aires.
En algunas circunstancias, como por ejemplo cuando se rechazaron por parte del legislativo, proyectos de ley de urgencia económica enviados por el gobierno de Lenin Moreno o de Guillermo Lasso, por citar casos recientes, el principio de unidad de materia y conexidad plausible fue el argumento bajo el cual la legislatura devolvió esos proyectos de ley económico-urgentes y se negó a tratarlos.
Sin embargo, es necesario una visión retrospectiva para comprender el porqué de la conexidad plausible en el caso de reformas legales y su necesidad bajo la figura de la urgencia económica y el antecedente más inmediato está en el año 2000 y 2001 cuando, producto de la dolarización de la economía, el gobierno de aquel entonces, enganchó, por decirlo de alguna manera, una serie de leyes económicas para aprobarlas dentro de un solo bloque y permitir, según el criterio de ese gobierno, el funcionamiento de la dolarización.
A esas leyes que enganchaban una serie reformas legales la ciudadanía las denominó como “Leyes Trole” en referencia a los vagones de transporte público del trolebús. Sin embargo, se trataron siempre de leyes económicas y este procedimiento sirvió de marco heurístico para las posteriores reformas económicas de todos los gobiernos sucesivos. Siempre se enganchaban una serie de reformas legales de varios cuerpos normativos; sin embargo, había un hilo conductor en esas reformas que utilizaban el mecanismo de la urgencia económica, es decir, tenían todas ellas unidad de materia y guardaban, de alguna manera, una relación de conexidad jurídica.
Así, había reformas fiscales, acompañadas de reformas tributarias, monetarias, financieras, aduaneras, de comercio exterior, de producción, laborales, en fin. A nadie se le habría ocurrido, en esas circunstancias, enganchar a esos vagones leyes que no tenían relación con la economía, como leyes penales, leyes administrativas, reformas de procedimientos judiciales, etc.
De alguna manera, siempre se respetaba el criterio epistemológico y ontológico de la unidad de materia y conexidad plausible. Eso había funcionado hasta la aprobación de la Ley Orgánica de Integridad Pública, que transforma 21 cuerpos legales disímiles entre ellos y que, en definitiva, rompen radicalmente con el criterio de unidad de materia y conexidad plausible.
Eso, en sí mismo, ya es indicativo del momento político que vive el país. No obstante, aquello que marca la diferencia es la forma por la cual se produjo la aprobación de esta ley y, precisamente, es esa forma la que otorga una nueva característica al momento político del país.
De conformidad con la ley orgánica de la función legislativa, toda ley debe ser tratada en su respectiva Comisión Especializada Permanente y una vez que sea calificada por el Consejo de Administración Legislativa quien, en su calificación, toma en cuenta, sobre todo, el principio de unidad de materia (Art. 56.1 Ley Orgánica de la Función Legislativa). En el caso de los proyectos de ley de urgencia económica, generalmente son abordados sea por la Comisión de Régimen Económico o por la Comisión de Desarrollo Económico.
Ahí, en el seno de la Comisión Especializada Permanente, los legisladores deben indicar sus acuerdos y desacuerdos. Estos debates se expresan en un informe de mayoría de los miembros de esta Comisión Especial Permanente de la legislatura, empero, pueden existir discrepancias que obliguen a que la Comisión Especial Permanente entregue al pleno de la legislatura tanto el informe de mayoría cuanto los correspondientes informes de minoría que expresan esos desacuerdos (Art. 58 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa).
El pleno de la Asamblea, en un primer debate conoce estos informes y se pronuncia sobre ellos (Art. 60 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa). Una vez que se haya dado a conocer el criterio de los asambleístas sobre esta ley, retorna al seno de la respectiva Comisión Especial que incorpora, cambia, y fundamenta la propuesta de ley o de reforma legal de conformidad con el debate del pleno de la Asamblea. Así, retorna a un segundo debate al pleno de la Asamblea, en donde, finalmente, se aprueba (o se niega) el texto legal con los cambios incorporados (Art. 62 ibidem). Bajo ninguna circunstancia, en el segundo debate en el pleno de la Asamblea Nacional, se puede añadir algo que no haya sido previamente tratado en el primer debate y en el seno de la Comisión Especial respectiva.
Añadir algo nuevo a una ley, fragmenta el procedimiento parlamentario y hace estallar por los aires la ley orgánica de la función legislativa que lo prohíbe de manera expresa (Art. 56.1 ibidem). La idea de fondo de esta prohibición es evitar que varios temas que no fueron parte del primer debate o que no pudieron alcanzar el consenso o la mayoría legislativa, intenten ser aprobados de contrabando.
Por eso, la Asamblea siempre ha sido muy rigurosa y puntillosa con los textos jurídicos que van al primer debate del pleno de la Asamblea y, sobre todo, aquellos que van al segundo debate de la Asamblea.
Ahora bien, cuando el gobierno envío la propuesta de ley económica urgente a la Asamblea, constaba en el texto enviado, fundamentalmente, las reformas al sistema de contratación pública. En efecto, el gobierno de Daniel Noboa envió el 27 de mayo de 2025, el proyecto de ley económica urgente Ley Orgánica de Innovación y Fortalecimiento de la Gestión Pública. Se trataba de un proyecto de ley que contenía seis artículos y 4 Disposiciones Transitorias. En este proyecto de ley se reformaba la Ley Orgánica de Contratación Pública y la Ley Orgánica de Servicio Público. Hasta ahí se mantenía la juridicidad y los principios de unidad de materia y conexidad plausible. No existía en este proyecto de ley ninguna otra reforma que no sea aquella que haga posible el cambio en el sistema de contratación pública y, justo por eso, pasó por las aduanas de la Unidad Técnica Legislativa y del Consejo de Administración Legislativa.
El debate público sobre este proyecto de ley, además, tenía que ver, justamente, sobre la contratación pública y sus reformas legales. Ahora bien, cuando este proyecto de ley pasa al primer debate del pleno de la Asamblea, la Comisión Especializada Permanente de Desarrollo Económico, añadió varias reformas, entre ellas reformas al Código Monetario y Financiero, que indicaban que el Presidente de la República podía nombrar directamente al Gerente del Banco Central; reformas al Código Orgánico Integral Penal con temas que tienen que ver con el prevaricato de jueces y abogados; reformas al Código de la Niñez y Adolescencia para que niños y adolescentes puedan ser juzgados como adultos; cambios en la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional (que había entrado en vigencia apenas unas semanas antes); reformas al Código General de Procesos en materia de expropiaciones; reformas al Código Orgánico de la Economía Social de los Conocimientos, Creatividad e Innovación para permitir que el Presidente de la República nombre directamente a los directores y responsables principales de institutos y centros públicos de investigación; reformas al Código Orgánico Administrativo para permitir que el Presidente de la República pueda crear o suprimir entidades públicas independientemente de las leyes que los crean; entre las reformas más importantes.
Como puede apreciarse, estas reformas que los legisladores del gobierno añadieron al Informe para el Primer Debate al pleno de la Asamblea Nacional, no tienen nada que ver con el proyecto de ley económico urgente original que tenía relación con la contratación pública y el servicio público. Muchas de estas reformas entran en contradicción, incluso, con la Constitución.
No obstante, cuando este proyecto de ley, pasa nuevamente al segundo debate del pleno de la Asamblea Nacional, los legisladores del gobierno, aprovecharon la circunstancia para añadir aún más reformas jurídicas, muchas de ellas trascendentales, que nunca fueron discutidas en el primer debate del pleno, que tampoco constaban en el proyecto original del gobierno y que tampoco se discutieron en la Comisión Especial Permanente respectiva.
Así, por ejemplo, en las reformas monetarias y financieras, se añadieron nuevas reformas para fusionar las Juntas de Regulación Financiera y Monetaria en una sola, para permitir que el Banco Central pueda contratar créditos por sí mismo y que esos créditos no sean contabilizados como deuda pública, para cambiar la regla de respaldo de las cuentas del Banco Central con reservas internacionales. Se radicalizaron las penas contra los menores infractores, con nuevas reformas al COIP. Se añadieron nuevas reformas a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado que eliminaron el Informe de pertinencia para la contratación pública. Se aprobaron reformas que obligan a las Cooperativas de Ahorro y Crédito y que forman parte del Sistema Financiero de la Economía Popular y Solidaria a transformarse en “sociedades anónimas del sector financiero privado”, entre otras.
Se cambiaron abruptamente 21 leyes. Fue un asalto jurídico que habría, en otras circunstancias, prendido las alarmas y que habría escandalizado al país. Pero esta vez hubo silencio camino al foro. Los legisladores del gobierno abusaron de su mayoría parlamentaria y aprobaron de forma maliciosa una serie de leyes que producen transformaciones jurídicas importantes del país. Sin que haya existido debate alguno ni que el país haya sido advertido sobre ello, pero se cambió la estructura de la política monetaria, se cambió a todo el sistema de la economía popular y solidaria (y en una sola disposición transitoria), se impuso una nueva remisión tributaria para deudores al Estado (entre ellos las empresas del grupo económico del Presidente de la República), entre otros aspectos. No son cambios contingentes ni formales sino sustanciales que ameritaban un mínimo debate y una discusión sobre su pertinencia.
Con este procedimiento, no importa el proyecto de ley económico urgente que envíe el gobierno. Puede tratar de cualquier cosa. Tampoco importa ni el informe de mayoría ni aquellos de minoría de la respectiva Comisión Especializada Permanente. Tampoco tiene importancia el pronunciamiento que hagan los asambleístas en el pleno durante el primer debate. Aquello que realmente es importante y trascendental es el segundo debate en el pleno, porque ahí los legisladores del gobierno, sacarán todos sus ases bajo la manga y aprobarán una ley que no tendría nada que ver con aquella enviada por el ejecutivo, más que de manera formal, y tampoco nada que ver con el procedimiento parlamentario.
¿Cómo llamar a este procedimiento inicuo e ilegítimo? Hay algunos precedentes de esta forma de procedimiento y son característicos de las dictaduras. Una democracia debe respetar, por definición, las reglas del juego democrático. Si la ley indica que no es posible añadir nuevos temas sin relación con lo tratado en el segundo debate del pleno de la Asamblea, pues no se deben debatir y no hay discusión posible sobre eso.
Si a pesar de eso se incorporan nuevos temas, se impide su debate y en la votación se gana y se aprueba por la fuerza de la mayoría una ley espuria, entonces todo el sistema político y el sistema legal deviene espurio. Se han roto los diques más importantes que impedían el arbitrio y el abuso legal. Pero a la derecha que domina el ciclo político eso no le inquieta y no está para sutilezas legales. Su forma aberrante de producir leyes y garantizar su hegemonía rompe con principios básicos de la ley.
Así, el país se enfrenta a antinomias y aporías jurídicas que destruyen cualquier posibilidad de garantizar el derecho constitucional a la seguridad jurídica. Si a esto se suma que la Fiscalía tiene carta blanca para acusar a cualquier ciudadano de cualquier cosa, sin respetar en lo más mínimo los derechos más básicos, entonces se tiene el componente fundamental de una dictadura legal. Es un oxímoron, qué duda cabe, pero el oxímoron es el territorio en el que ahora vive la sociedad.
Empero, hay algunos aspectos que llaman la atención. El primero de ellos tiene que ver con la debilidad ideológica y política de los asambleístas del gobierno que ha sido patente por los múltiples testimonios a los que ha tenido acceso la sociedad. Ninguno de ellos tendría la fortaleza, la capacidad y la posibilidad de pensar una reforma legal en términos tan amplios y que amerita un conocimiento tan expedito y exhaustivo de muchas normas legales, e incluso de los compromisos que el país ha suscrito con el FMI y el Banco Mundial.
Tampoco existe, dentro de los operadores políticos del gobierno, nadie con la capacidad de llevar adelante una cantidad tan importante de reformas legales y darles la estructura y coherencia necesarias dentro de un proyecto de largo plazo. El procedimiento de incorporar nuevos temas en el primer debate, como una especie de ensayo previo para, luego, lanzar todo el arsenal en el segundo debate y aprobarlo con la mayoría del gobierno, también indica una elaborada estrategia política que rebasa a los propios operadores políticos del gobierno. De otra parte, es bastante notoria la debilidad política del presidente Noboa para articular y diseñar por sí mismo una estrategia tan elaborada ¿Quién y en dónde se elaboró esa estrategia?
Entonces, si estas reformas y estos procedimientos, al parecer, no fueron pensados ni elaborados por el bloque legislativo del gobierno y sus aliados que solo se limitaron a cumplir con el libreto y a levantar la mano para su aprobación, y si el gobierno no tiene ni un gabinete político ni operadores políticos tan potentes como para realizar esta maniobra, ¿quién la hizo?, ¿quién la pensó, la diseñó y la puso en marcha? ¿Dónde radica el núcleo duro del poder? ¿Realmente, quién tiene el poder en el Ecuador? ¿Cuál será su próxima maniobra?
Cuadro No. 1
Leyes que se reformaron en la Ley Orgánica de Integridad Pública (Originalmente Ley Orgánica de Innovación y Fortalecimiento de la Gestión Pública)
Leyes reformadas | Unidad de materia y conexidad plausible | ||
Alta | Débil | Ninguna | |
Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública |
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Ley Orgánica del Servicio Público |
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Código Orgánico Monetario y Financiero |
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Código Orgánico Integral Penal |
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|
Ley Orgánica de Solidaridad Nacional |
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|
Código Orgánico General de Procesos |
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Código Orgánico de la Economía Social de los Conocimientos, Creatividad e Innovación |
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|
Código Orgánico Administrativo |
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Ley Orgánica de Empresas Públicas |
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Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria |
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Ley de Creación de la Universidad de Seguridad Ciudadana y Ciencias Policiales |
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Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial |
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Ley Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo |
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Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas |
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Código Tributario |
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Código Orgánico de la Función Judicial |
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Ley Orgánica de Movilidad Humana |
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Código Orgánico de la Función Judicial |
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Ley Orgánica de la Función Legislativa |
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Ley de Hidrocarburos |
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Ley de Seguridad Social |
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Ley Orgánica de Servicio Exterior |
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Fuente: Ley Orgánica de Integridad Pública
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