Cartas de Intención entre el FMI y el Ecuador. Carta de Intención Marzo 31, 1994

Quito, Ecuador

Marzo 31,1994

Señor

Michel Camdessus

Director Gerente

Fondo Monetario Internacional

Washington, D.C. 20431

Estimado Señor Camdessus:

1. Durante el período de diez años transcurrido desde la crisis de la deuda externa en 1982 hasta 1992, Ecuador ensayó varios programas de estabilización. Sin embargo, estos programas no fueron lo suficientemente persistentes, pues a pesar de la adopción de importantes reformas de carácter estructural, subsistieron factores que obstaculizaron el crecimiento. La actividad económica estuvo sujeta a amplias fluctuaciones, la producción creció en promedio en menos de 2.5 por ciento anual y el ingreso per cápita decreció durante este período. La tasa de inflación se elevó durante la década, estabilizándose en alrededor del 50 por ciento anual entre 1988 y 1992. Como consecuencia de una drástica caída en los precios internacionales del petróleo en 1986 y del terremoto de 1987, Ecuador no pudo continuar con el servicio completo de sus obligaciones externas con la banca acreedora.

2. Cuando el gobierno del Presidente Sixto Durán Ballén asumió el poder en agosto de 1992, la economía enfrentaba grandes y crecientes desequilibrios macroeconómicos. En ausencia de medidas correctivas, el déficit fiscal (incluyendo las pérdidas cuasifiscales del Banco Central) habría alcanzado 7 por ciento del PIB en 1992. Desde 19881a inflación se había mantenido en alrededor del 50 por ciento anual, en tanto que las reservas internacionales disminuyeron de U.S.$ 760 millones a fines de 1991 a aproximadamente U.S.$ 220 millones a agosto de 1992, nivel equivalente a solo dos semanas de importaciones de bienes y servicios, a pesar de que los atrasos de deuda externa continuaban acumulándose.

Programa económico. Septiembre de 1992-Diciembre de 1993

3. El gobierno actuó rápidamente en los campos fiscal, monetario y cambiario para enfrentar los problemas económicos del país. Más aún, como se explica detalladamente a continuación, en el transcurso de 1993 se aprobaron algunas leyes para fortalecer la estructura de la economía, tales como la Ley de Mercado de Valores, la de Modernización, y las reformas a la Ley de Hidrocarburos y a la Ley de Régimen Tributario.

4. Con el fin de reducir el déficit del sector público y volver más eficiente la asignación de recursos, los precios de los productos derivados de petróleo fueron incrementados, en promedio, en 115 por ciento a comienzos de septiembre de 1992, y las tarifas eléctricas se aumentaron, en promedio, en 120 por ciento, excepto aquellas destinadas al consumo de hogares de bajos ingresos. Adicionalmente, el gobierno creó, por una sola vez, un impuesto a los activos de las empresas, recortó los egresos fiscales y fortaleció los mecanismos de control del gasto. En diciembre de 1992, el Congreso aprobó la Ley de Presupuestos, a través de la cual se incluyó a las agencias descentralizadas en el proceso de diseño y aprobación presupuestaria, y se fortaleció sustancialmente la capacidad del Ministerio de Finanzas de controlar el gasto público. Los ingresos del sector público tuvieron un incremento adicional como consecuencia del aumento en las tarifas eléctricas efectuado en mayo de 1993.

5. El déficit del sector público consolidado (que incluye las pérdidas cuasifiscales del Banco Central) fue de alrededor de 2.5 por ciento del PIB en 1992 (sin incluirlos cambios en la deuda flotante) y se redujo a 0.4 por ciento del PIB en 1.993. Esta mejora ocurrió a pesar de una pérdida de alrededor del 2.5 por ciento del PIB en los ingresos públicos provenientes de la exportación petrolera, como consecuencia de la caída de los precios del petróleo, en más de U.S.$ 2 por barril en 1993. El déficit del sector público no financiero disminuyó de 1.7 por ciento del PIB en 1992 a 0.5 por ciento del PIB en 1993, reflejando principalmente una reducción en el gasto, y un incremento en los precios y tarifas del sector público en septiembre de 1992 y mayo de 1993. Las pérdidas cuasifiscales del Banco Central (en base caja) se redujeron de 1.6 por ciento del PIB en 1991 a 0.6 por ciento del PIB en 1992 y se eliminaron en 1993. Los pasivos externos a cargo del Banco Central fueron transferidos al Ministerio de Finanzas, lo que fortaleció y volvió transparente el balance del Banco.

6. En el área monetaria, el Banco Central eliminó el margen administrado entre tasas de interés activas y pasivas en septiembre de 1992 y redujo en dos puntos porcentuales los requerimientos de encaje sobre los depósitos a la vista (este encaje fue luego reducido en 4 puntos porcentuales, en febrero de 1993). A fines de 1992, el Banco Central empezó a utilizar instrumentos de mercado en la ejecución de su política monetaria e introdujo el sistema de subastas semanales para realizar sus operaciones de mercado abierto. En enero de 1993, se adoptó un sistema de tasas de interés referenciales basadas en las condiciones del mercado (incluyendo aquellas aplicables a los bonos del Banco Central), con el objeto de incrementar la transparencia de los mercados financieros. En mayo de 1993 el Congreso aprobó la Ley de Mercado de Valores, que transformó las bolsas de valores del país en corporaciones privadas autorreguladas, con la intención de crear las condiciones de un mercado de valores moderno. Para la aplicación de esta ley, la Comisión de Valores aprobó algunas regulaciones.

7. El fortalecimiento de las finanzas públicas coadyuvó a limitar el crecimiento global del crédito, abriendo un espacio para la expansión del crédito bancario al sector privado. Sin embargo, importantes ingresos de capital provenientes del exterior complicaron la política crediticia. El Banco Central hizo uso de las operaciones de mercado abierto, en un intento por absorber parte de estos ingresos y reducir el crecimiento de la liquidez. La oferta monetaria (M1) creció en aproximadamente 50 por ciento durante 1993, nivel que comparado con alrededor de 44 por ciento en 1992, refleja una remonetización sustancial de la economía ante la reducción de la inflación en 1993.

8. Inmediatamente después de su posesión, el nuevo gobierno ajustó la cotización del mercado de intervención -aplicable a la incautación de divisas de las exportaciones del sector privado en aproximadamente 35 por ciento, para llevarla a 2000 sucres por dólar. Al mismo tiempo, las importaciones del sector privado se transfirieron al mercado libre, en el que el sucre permaneció ligeramente más apreciado. En los meses siguientes, la reserva monetaria internacional se recuperó significativamente. En noviembre de 1992 se eliminó la incautación de divisas de las exportaciones del sector privado, y estas operaciones se transfirieron al mercado libre. Como resultado de estas acciones, Ecuador tiene ahora un mercado cambiario unificado para todas las transacciones corrientes y de capital del sector privado, con i ua1 acceso para todos los agentes, En septiembre de 1993, se simplificó aún más el sistema cambiarlo, pues el tipo de cambio de venta aplicable a las transacciones del sector público se asimiló al de mercado libre, y el margen entre el tipo de cambio de compra y de venta para las transacciones con el sector público se redujo de 300 a 250 sucres por dólar. En diciembre de 1993 la cotización contable del Banco Central fue también asimilada al tipo de cambio del mercado libre.

9. Durante 1993 la cotización de mercado libre fluctuó dentro de una banda estrecha (entre 1850 y 2050 sucres por dólar), y las autoridades intervinieron para evitar apreciaciones nominales de la moneda ante el importante ingreso de capital privado al país. La estabilidad del tipo de cambio, conjuntamente con el ajuste fiscal descrito anteriormente, fue un elemento clave del programa antiinflacionario, toda vez que colaboró en la reducción de los componentes inerciales de la inflación.

10. El gobierno ha dado pasos importantes para fomentar la inversión directa en Ecuador. En enero de 1993, se emitieron regulaciones consistentes con las decisiones del Pacto Andino en materia de inversión extranjera. Así, se liberalizaron las restricciones a la propiedad extranjera, se permitió la libre remisión de utilidades y se simplificaron los procedimientos de registro. Adicionalmente, en octubre de 1992, Ecuador integró un acuerdo de libre comercio con Colombia y Bolivia, y en febrero de 1993 se extendió el acuerdo para incluir a Venezuela.

11. Las acciones adoptadas por el gobierno permitieron una reducción sustancial de los desequilibrios que afectaban la economía. La inflación anual disminuyó del 60 por ciento a diciembre de 1992 al 31 por ciento a diciembre de 1993. Hubo una notable mejoría en la cuenta de capital de la balanza de pagos, gracias al fuerte incremento del ingreso de capital privado. El déficit en la cuenta comente creció de aproximadamente U.S.$ 100 millones en 1992 a U.S.$470 millones en 1993 (3 por ciento del PIB), debido en parte a factores exógenos que afectaron los tres principales productos de exportación del país -petróleo, banano y camarón-. Sin embargo, el déficit de la balanza de pagos cayó substancialmente, y el nivel de la reserva monetaria internacional alcanzó un nivel equivalente a cuatro meses de importaciones de bienes y servicios. El PIB real creció aproximadamente en 2 por ciento en 1993, a pesar de la magnitud de los desequilibrios que se debieron corregir.

El programa económico para 1994-1995

12. El programa económico del gobierno busca consolidar las condiciones necesarias para lograr un crecimiento sostenido del ingreso nominal y el empleo. Ello requerirá una reducción adicional de la inflación y la regularización de las relaciones crediticias del país con el exterior. Con este objetivo, el gobierno continúa aplicando políticas macroeconómicas sanas y profundizando el proceso de reforma estructural, -particularmente en lo que se refiere a la modernización del estado- para mejorar la eficiencia de la economía. Paralelamente, está tratando de conseguir acuerdos globales con los acreedores externos del país a fin de que la carga de la deuda se vuelva manejable.

13. El programa de gobierno está orientado a reducir la inflación al 20 por ciento para fines de 1994 y a menos del 15 por ciento para diciembre de 1995. En el sector externo, el programa prevé un déficit mayor en la cuenta corriente; sin embargo, se espera que la inversión directa extranjera y los desembolsos externos al sector público aumenten, y que la reserva monetaria internacional neta registre un aumento adicional (aún sin considerar los posibles ingresos derivados del proceso de privatización y el financiamiento destinado a las operaciones de reducción de la deuda y de su servicio). El programa busca  una recuperación de la actividad económica en el corto plazo. Se espera que el producto crezca en aproximadamente 3 por ciento en 1994 y en alrededor del 4 por ciento en 1995 y que se creen las condiciones para un crecimiento del producto no petrolero del orden del 5 por ciento anual en el mediano plazo.

14. Como apoyo a su programa económico, el gobierno requiere un acuerdo stand-by por parte del FMI para el período comprendido hasta marzo de 1996, por el equivalente a 130 millones de DEG, que incluyen asignaciones destinadas a operaciones de reducción de la deuda y su servicio, por el equivalente al 25 por ciento de cada compra. Es intención del país solicitar el acceso a recursos adicionales, en concordancia con la política del FMI con respecto al financiamiento de operaciones de reducción de la deuda y de su servicio, una vez que se haya concretado un acuerdo de refinanciamiento de la deuda con la banca acreedora compatible con el programa económico del país. Se han establecido metas trimestrales para las variables económicas claves en 1994. El programa incluye metas anuales para 1995, pues las metas trimestrales para ese año se definirán cuando se efectúe la revisión del programa en marzo de 1995.

Política fiscal

15. La consolidación del ajuste de las finanzas públicas es un elemento clave del programa del gobierno. El déficit del sector público consolidado alcanzará a 0.5 por ciento del PIB, porcentaje que incluye gastos por reducción de personal por el equivalente a 0.6 por ciento del PIB. La consecución de este objetivo fiscal representará un importante esfuerzo para la economía doméstica, si se considera la reducción esperada en los precios internacionales del petróleo en este año. Este resultado fiscal ayudará a aliviar la presión sobre las políticas monetaria y cambiarla que fue evidente en 1993. Para 1995 se espera un esfuerzo fiscal adicional. El gobierno mantendrá un estricto control del gasto fiscal, y las finanzas públicas podrán fortalecerse aún más en la medida en que el ingreso de capitales y la actividad económica sean mayores que los previstos (con el correspondiente efecto en los ingresos fiscales).

16. La adopción de un nuevo sistema de determinación de los precios internos de los combustibles, sobre la base de la recientemente aprobada Ley de Hidrocarburos que desreguló el sector hidrocarburífero y sus precios, es clave para consolidar el esfuerzo fiscal. Los ingresos provenientes de la venta de combustibles en el mercado doméstico (que se incrementaron de un promedio de 1.7 por ciento del PIB en 1991-92 a 3.4 por ciento del PIB en 1993) aumentarán en 0.5 por ciento del PIB en 1994. Los precios de la gasolina se incrementaron en promedio en 68 por ciento en enero de 1994 y los precios domésticos de los combustibles se determinan en base a un sistema de ajuste mensual en función de los movimientos del tipo de cambio. Más aún, el nuevo sistema de determinación de precios incluye un mecanismo para compensar el efecto de reducción en los ingresos fiscales producido por cualquier disminución del precio de exportación del petróleo por debajo de U.S.$ 13 por barril.

17. Los ingresos no petroleros del gobierno, medidos como porcentaje del PIB, se incrementarán en 1994. En diciembre de 1993, el Congreso aprobó la Ley de Reforma Tributaria, a través de la cual se amplió la base impositiva y se introdujeron medidas tendientes a fortalecer la administración tributaria. Con el objeto de reducir la evasión del impuesto a la renta, la ley establece el pago de un anticipo mínimo aplicable al impuesto a la renta global. Este anticipo equivale al 1 por ciento de los activos totales y producirá un ingreso adicional de aproximadamente 0.2 por ciento del PIB en 1994. Con la asistencia técnica del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI se han dado algunos pasos para mejorar la administración tributaria, esfuerzo que permitirá la generación adicional de ingresos por el equivalente a 0.3 por ciento del PIB en 1994. Las acciones que se han adoptado en relación a este tema incluyen el cobro de intereses en pagos atrasados, la mejora en los procesos de auditoría, y el incremento de los pagos mínimos de impuestos. En el futuro se establecerán oficinas de recaudación especiales en Quito y Guayaquil, con el propósito de supervisar los pagos de los grandes contribuyentes; se endurecerán las sanciones para las compañías que no consten en el registro de contribuyentes; se cerrarán las compañías que no transfieran al fisco los impuestos retenidos en la fuente, como el impuesto al valor agregado y el impuesto a la renta; se dotará de mayor autonomía administrativa y financiera a la Dirección General de Rentas; y, se autorizará a su Director a contratar auditores externos para verificar los procedimientos de auditoría de la oficina recaudadora de impuestos.

18. Otra fuente de ingresos fiscales proviene del ajuste de las tarifas telefónicas que tuvo lugar a mediados de marzo de 1994. Este ajuste permitió incrementar los ingresos del sector público en aproximadamente 0.3 por ciento del PIB, y consistió en un incremento de las tarifas domésticas y en una reducción del costo de las llamadas internacionales, con el fin de equipararlo con los precios impuestos por compañías internacionales y evitar una pérdida del mercado por parte de la telefonía nacional. Esta medida compensará la caída en los ingresos petroleros y permitirá que el superávit operacional de las empresas públicas se mantenga inalterado en alrededor de 3.9 por ciento del PIB en 1994, comparado con 3.1 por ciento del PIB en 1991-1992.

19. El gasto corriente del sector público se reducirá en 0.7 por ciento del PIB en 1994, lo cual refleja, en parte, el plan de austeridad impuesto por el Presidente de la República para asegurar un incremento en el ahorro nacional, a pesar de la disminución de los precios internacionales del petróleo ocurrida a fines de 1993. Consistente con este plan de austeridad, a inicios de 1994 el gobierno decretó la reducción del gasto público hasta niveles acordes con el programa macroeconómico. Específicamente prohibió al Ministerio de Finanzas incrementar las asignaciones presupuestarias por parte del gobierno central, a menos que éstas se destinen a gastos considerados prioritarios y que tengan su respectivo financiamiento. Las transferen­cias al resto del sector público han sido recortadas.

20. Dentro de los límites establecidos para los gastos corrientes, el programa incluye pagos no recurrentes destinados a financiar una reducción adicional del empleo público. En 19933 el número de servidores públicos se redujo en aproximadamente 21.000 (5 por ciento del total) a través de la no renovación de contratos y de un programa de retiro voluntario, con un costo total de alrededor de 0.4 por ciento del PIB. El número de empleados públicos se reducirá en 20.000 posiciones adicionales en 1994 sustancialmente a través de retiros voluntarios a un costo de 0.6 por ciento del PIB. Esta reducción será financiada indirectamente con recursos provenientes de la venta de activos.

21. Los gastos de capital del sector público se mantendrán en aproximadamente 7.3 por ciento del PIB en 1994. De acuerdo a la Ley de Presupuestos, todas las inversiones públicas están incluidas en la programación presupuestaria y por tanto deben someterse a la revisión, aprobación y supervisión por parte del Consejo Nacional de Desarrollo. La inversión del Gobierno Central se dirigirá fundamentalmente a la construcción de carreteras, hospitales, a obras de riego y a aumentar la disponibilidad de viviendas populares de bajo costo. Los gastos de capital de las empresas públicas se orientarán principalmente al desarrollo de campos petroleros, a la expansión de la capacidad de generación eléctrica, al incremento del número de líneas telefónicas, a la ejecución de otros proyectos que generarán mayores ingresos a las empresas y a la realización de inversiones que complementen y faciliten la actividad del sector privado en las áreas descritas.

22. El resultado operativo del Banco Central se mantendrá en equilibrio en 1994. El Banco está llevando a cabo una importante reforma institucional orientada a mejorar el nivel profesional de sus   funcionarios y su productividad, así como a reducir costos en el futuro. Esta reestructuración incluye una reducción del personal del Banco de aproximadamente 1.500 empleados en 1994, que equivale al 40 por ciento del nivel actual. Los gastos de indemnización correspondientes a este programa de retiro voluntario ascenderán a aproximadamente 0.1 por ciento del PIB, y serán financiados con ingresos provenientes de la venta de propiedades y otros activos fijos del Banco.

23. Como se señaló anteriormente, el programa busca  una mejora adicional en las finanzas públicas en 1995. Durante ese año el gobierno tratará de reducir el gasto fiscal e incrementar el ingreso. En este contexto, el gobierno pondrá énfasis en el problema relacionado con las distorsiones de precios públicos.

Reformas del sector público

24. La reactivación de la inversión privada y el crecimiento de la economía ecuatoriana dependen fuertemente de la adopción de una reforma substancial del sector público que incluya la privatización de empresas y servicios. La aprobación de la Ley de Modernización a fines de 1993 ha permitido fortalecer el Consejo Nacional de Modernización (CONAM) que fue creado a fines de 1992, con el objeto de diseñar, coordinar y llevar a la práctica la reforma del sector público.

25. Un importante número de empresas financieras del sector público -el Banco Central, la Corporación Financiera Nacional (CFN), el Banco del Estado (BDE), el Banco Nacional de Fomento (BNF) y el Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV)- empezaron el proceso de desinversión de acciones en plantas de cemento, hoteles y otras industrias en 1993. Adicionalmente, algunos ministerios y entidades gubernamentales están en el proceso de venta de activos, especialmente bienes inmuebles, en tanto que ciertas entidades públicas fueron fusionadas o eliminadas. Durante el período de vigencia del programa, se intensificará y ampliará el proceso de desinversión, que incluirá la venta de acciones en mercados internacionales.

26. La Ley de Modernización del Estado determinó el marco general para descentralizar y mejorar la eficiencia administrativa del sector público. En adición, se emitió un decreto que dispone la reducción de trámites burocráticos y elimina un buen número de regulaciones y oficinas públicas innecesarias. La Ley de Modernización permite la participación privada en sectores anteriormente reservados al Estado, a través de concesiones, desmonopolización en la provisión de servicios y venta de empresas públicas. La modernización será ejecutada con la asistencia técnica del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, en el contexto de los préstamos de ajuste estructural, que se encuentran en proceso de negociación con esos dos organismos.

27. En 1994 y 1995 el gobierno busca  avanzar en su programa para incrementar la participación del sector privado en las actividades antes manejadas por el Estado, incluyendo telecomunicaciones, hidrocarburos y sector eléctrico. Este programa permitirá la participación del sector privado en el desarrollo de nuevas inversiones en las áreas mencionadas, así como el otorgamiento de concesiones y venta de activos.

28. Un elemento importante del programa de modernización es la privatización de los servicios de telecomunicaciones. El gobierno ha iniciado el proceso de preparación de sus   activos para la venta, ha elaborado una versión preliminar de la Reforma a la Ley de Telecomunicaciones, y ha limitado las nuevas inversiones de EMETEL a aquellas consistentes con el proceso. Como parte de la reestructura del sector, se han otorgado concesiones para la telefonía celular al sector privado.

29. En lo que se refiere al sector petrolero, en diciembre de 1993 el Congreso aprobó las Reformas a la Ley de Hidrocarburos. El objetivo básico de esta Ley es desregular el sector petrolero y permitir la mayor participación del sector privado en su desarrollo. Basado en la nueva ley, en enero de 1994 el gobierno convocó a la séptima ronda de licitaciones para la exploración y explotación de yacimientos de petróleo y gas en el Ecuador. Se espera que las inversiones exploratorias por parte de compañías nacionales y extranjeras asciendan a aproximadamente a U.S.$ 150 millones. El marco legal establecido por la Reforma a la Ley de Hidrocarburos permitirá una creciente participación del sector privado en inversiones de alto costo tales como la expansión del oleoducto transecuatoriano y de la refinería estatal.

30. Como parte de la reforma del sector público, el gobierno espera enviar al Congreso, antes de julio de 1994, un proyecto de ley para reestructurar el sector eléctrico. Las reformas en esta área busca n incentivar las inversiones privadas en la generación, transmisión y distribución del fluido eléctrico. Como resultado, INECEL se transformará en un ente regulador de las compañías privadas que operarán en el sector sobre la base de concesiones. Con la nueva ley, se racionalizará la estructura de las tarifas eléctricas.

31. En marzo de 1994 el Congreso aprobó la nueva Ley de Aduanas, que busca  simplificar los trámites aduaneros y permitir que el sector privado se involucre en la provisión de servicios de aduanas tales como control, valoración y almacenamiento. La ley reduce la discrecionalidad en la imposición aduanera, estableciendo límites claros para las exenciones de derechos aduaneros e introduciendo un sistema de auditorias aleatorias. El nuevo sistema administrativo permitirá al gobierno combatir eficientemente el problema de la corrupción de aduanas. Bajo los términos de la ley, el nuevo servicio de aduanas será establecido hasta agosto de 1994.

32. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) tiene un déficit actuarial. En ausencia de un esfuerzo sustancial de reforma, el déficit de caja de esta institución se deteriorará en forma importante en los próximos años. Con el fin de fortalecer la posición financiera del IESS en 1994 se están adoptando importantes medidas, que incluyen el control de gastos administrativos, la racionalización del plan de beneficios médicos y la limitación de las inversiones con bajos rendimientos tales como los préstamos hipotecarios. El gobierno espera iniciar una reforma sustancial del sistema de seguridad social de acuerdo a los estudios que están siendo elaborados. Estos estudios identificarán medidas que incluyen el recorte de costos y el incremento de la eficiencia del IESS así como la mejora en el manejo de la cartera de inversiones. Adicionalmente, estos análisis tomarán en consideración las implicaciones fiscales y de otra índole de la reforma, la cual incluirá la participación del sector privado en el manejo de fondos de pensiones.

33. La población de bajos ingresos continuará beneficiándose de la reducción de la inflación prevista para 1994 y 1995, así como de la creación de nuevas oportunidades de empleo en el sector privado derivadas de la reactivación económica. Al propio tiempo, se requieren acciones específicas para apoyar a los grupos poblacionales particularmente vulnerables. El programa facilita la transición a los empleados públicos que se acogen a los planes de reducción de empleo, con indemnizaciones promedio de aproximadamente 24 meses de salario. Adicionalmente, se está concediendo capacitación a dichos trabajadores. El Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), creado en 1993, está llevando a cabo programas para compensar a la población de bajos ingresos por los costos iniciales del ajuste. Estos programas se orientan a áreas críticas como educación básica, servicios sanitarios y agua potable, e incluyen la creación de fuentes de trabajo mediante la ejecución de pequeños y medianos proyectos de inversión. El Fondo de Inversión, que está financiado con donaciones y préstamos blandos de USAID, el Banco Mundial y el BID, ha beneficiado a un número significativo de ecuatorianos pobres.

34. El gobierno diseñó su política social en la Agenda para el Desarrollo, a principios de 1993. Sin embargo, su implantación se vio obstaculizada por problemas políticos, administrativos y financieros. Por ello, en abril de 1994 el gobierno anunciará una nueva estrategia -el Programa de Solidaridad para el Desarrollo- para dar una nueva dirección a su política social. Esta estrategia busca  mejorar la orientación y coordinación de los programas y fondos sociales incluidos en el presupuesto del gobierno central y en el programa anual de Consejo Nacional de Desarrollo. Estos programas se dirigirán a los más necesitados, e involucrarán la participación activa de las agrupaciones civiles y religiosas, conjuntamente con la asistencia del BID y UNICEF. Los programas se concentrarán en objetivos básicos, tales como mejorar el bienestar de la infancia y familias necesitadas, y crear oportunidades de empleo para los estratos de menores ingresos a través de inversiones en obras de infraestructura.

35. Los gobiernos locales, las comunidades y las organizaciones no gubernamentales (ONGs) tendrán mayores responsabilidades. Específicamente, a través del programa de desarrollo municipal a cargo del Banco del Estado (BDE), se están mejorando servicios básicos como agua potable y alcantarillado, con financiamiento de organismos multilaterales y fondos locales. Además, el programa del BDE dirige subsidios a los grupos de menores ingresos a través de los presupuestos municipales. Los consejos provinciales están participando en programas similares, orientados a la provisión de servicios básicos (incluyendo riego) en las áreas rurales.

36. El gobierno concede particular importancia al tratamiento de los problemas de la población indígena. La Oficina de Asuntos Indígenas, que funciona en la Presidencia de la República y que será transformada en una Secretaría hasta abril de 1994, conformada por representantes de los grupos indígenas, participa en la definición e implantación de políticas que afectan al sector y está interesada en desarrollar consensos entre los diversos grupos indígenas sobre asuntos que los afectan directamente. El presupuesto del gobierno para 1994 incluye programas específicamente orientados a satisfacer necesidades de grupos indígenas, tales como electrificación, vivienda, vías de comunicación y derechos de propiedad. Especial énfasis se concederá a los programas de educación, incluyendo el fortalecimiento del sistema de educación bilingüe.

37. Para atender problemas ambientales, el gobierno ha creado el Comité de Asesoría Ambiental (CAAM), conformado por un grupo de ministerios, hombres de negocios, trabajadores, y organizaciones no gubernamentales (ONGs), con el apoyo técnico de expertos locales, del Banco Mundial, de USAID y del Instituto de Recursos Mundiales. Los principales objetivos del Comité son definir la política ambiental y coordinar acciones con las oficinas públicas involucradas en la adopción de esta política. El Comité ha asesorado al Presidente en relación con la protección de vida marina, evitar la deforestación inadecuada y la preservación de áreas tales como la Región Amazónica (donde se llevan a cabo actividades de exploración y explotación de petróleo) y las Islas Galápagos. Al momento, el Comité está elaborando un plan de desarrollo para la Región Amazónica y revisando un proyecto de ley sobre protección ambiental.

Política salarial y reformas del mercado de trabajo

38. El control del crecimiento de los salarios será clave para el éxito de los esfuerzos por reducir la inflación. El gobierno está empeñado en una política salarial compatible con los objetivos de inflación, tanto para el sector público como para el sector privado. La masa salarial del sector público estará en línea con la política de restricción presupuestaria. En las comisiones tripartitas que incluyen representantes de los empleados, de los empleadores y del gobierno, el gobierno establecerá los lineamientos para la determinación de salarios en el sector privado y en las empresas públicas.

39. Antes de agosto de 1994 el gobierno planea enviar al Congreso un proyecto de ley orientado a simplificar la estructura salarial. Además, está considerando una reforma al Código del Trabajo y otras disposiciones para reducir las rigideces del mercado laboral e incrementar la flexibilidad de la economía.

Reformas a la política de crédito y al sistema financiero

40. La política de crédito se basa en un incremento de la liquidez consistente con el crecimiento programado del ingreso nominal y de las reservas internacionales netas. Esta política será respaldada por la consolidación del esfuerzo fiscal descrito anteriormente y permitirá un incremento en términos reales del crédito al sector privado. El programa monetario prevé una disminución del saldo de los bonos de estabilización monetaria. Adicionalmente, se reducirá el nivel y dispersión de los requerimientos de encaje bancario, en la medida en que se vaya consolidando el ajuste fiscal. Las tasas de interés seguirán siendo libremente determinadas.

41. El gobierno busca  introducir reformas adicionales en el sistema financiero. En mayo de 1994, el Ejecutivo enviará al Congreso las Reformas a la Ley de Régimen Monetario. El borrador de la ley -que fue elaborado con la asistencia técnica del FMI- fortalecerá la independencia del Banco Central, confirmará la función del Banco Central como depositario oficial del sector público (para mejorar el control monetario), eliminará la excesiva reglamentación de la ley actual, consagrará el principio de la libre determinación de tasas de interés y garantizará el libre acceso al mercado cambiario.

42. Adicionalmente hasta mayo de 1994 el Ejecutivo enviará al Congreso la Ley General de Instituciones Financieras. Este proyecto de ley busca  mejorarla eficiencia de la intermediación financiera, fortalecer la supervisión y regulación bancaria, permitir la creación de la banca múltiple y estandarizar las normas para los diversos tipos de instituciones financieras. La Superintendencia de Bancos ha iniciado un programa de reforma institucional cuyo objetivo es fortalecer su capacidad de control y supervisión.

Política externa y reformas

43. Para 1994 y 1995 se espera un mayor déficit en cuenta corriente como consecuencia de un significativo incremento en las importaciones, asociado a la inversión privada en el sector petrolero. En la cuenta de capitales, se espera que la disminución de los ingresos de capital a corto plazo sea compensada por mayores inversiones directas en el sector privado y desembolsos externos para el sector público. Se prevé que las reservas internacionales netas alcancen un nivel equivalente a 4.3 meses de importaciones de bienes y servicios en 1994 y 1995.

44. Una característica esencial de la estrategia de ajuste a mediano plazo será el mantenimiento de un sistema cambiarlo libre y de mercado. La intervención del Banco Central en el mercado cambiarlo será guiada por las metas establecidas para la reserva monetaria internacional y por los objetivos de inflación del programa. Se espera que el programa fiscal antes descrito ayude a reducir las presiones a la apreciación en el mercado cambiarlo y consecuentemente a preservar la competitividad.

45. Ecuador mantiene un régimen cambiario unificado para todas las transacciones del sector privado. Las transacciones del sector público se efectúan en el Banco Central y en el caso de las ventas se aplica el tipo de cambio del mercado libre. Sin embargo, existe un margen aplicable a las operaciones de comercio exterior del sector público. El gobierno planea reducir progresivamente este margen a 7.5 por ciento hasta junio de 1994 y a 2 por ciento hasta junio de 1995. El gobierno ha modificado un acuerdo bilateral de pagos con un país miembro del FMI, a efectos de eliminar una restricción de pagos que estaba vigente.

46. Durante los últimos años se ha avanzado sustancialmente en el proceso de reducir el nivel y dispersión de los aranceles y en la eliminación de restricciones cuantitativas a la importación y exportación. Al momento, Ecuador mantiene una zona de libre comercio con Bolivia, Colombia y Venezuela y está negociando un arancel externo común con estos países. En Ecuador los aranceles fluctúan en un rango de 5 a 20 por ciento (excepto el arancel aplicable a los automóviles que asciende a 37 por ciento) y el promedio se estima en un nivel de 11 por ciento. Además, las importaciones están sujetas a un impuesto de 3 por ciento. Ecuador ha solicitado su ingreso al GATT y continuará presionando por un régimen de comercio internacional abierto, y en particular por la eliminación de los cupos de importación por parte de la Comunidad Europea y otros bloques regionales.

47. Durante el período de vigencia del programa económico, la política comercial estará dirigida a una mayor liberalización del régimen comercial. En enero de 1993 se eliminó la necesidad de registrar y el requerimiento de permiso de importación a los productos agrícolas, insumos y maquinaria. El gobierno está analizando otras maneras de simplificar los trámites burocráticos que obstaculizan el comercio, incluyendo la reforma aduanera mencionada anteriormente. A través de la reciente Ley de Reforma Tributaria se eliminaron los impuestos aplicables a la exportación de productos tradicionales, que producían ingresos poco significativos. Desde enero de 1994 se redujeron en 25 por ciento las tasas portuarias, que representaban una pesada carga para el sector exportador, y en la actualidad cada puerto es libre de establecer sus tarifas en forma independiente. Se está llevando a cabo un programa para permitir que el sector privado administre los servicios portuarios. Las mejoras en los servicios de telecomunicaciones también coadyuvarán a la apertura de la economía.

48. En enero de 1993 Ecuador adoptó un sistema de bandas de precios aplicables a la exportación de ciertos productos agrícolas. Este sistema -también aplicado en Colombia y Venezuela en el contexto del Pacto Andino- comprende diez productos básicos y sus   respectivos sustitutos y derivados. El gobierno busca  administrar el sistema con el objetivo de proteger los precios de los productos agrícolas de la competencia desleal y eliminar su volatilidad en el corto plazo. No obstante, el gobierno reconoce que se necesitan mecanismos más ágiles de protección contra la competencia desleal; por ello, está discutiendo con el BID, en el contexto de la propuesta de crédito para el sector agrícola, la reforma al sistema de bandas de precios o la adopción de un mecanismo que lo reemplace. Mientras tanto, el sistema vigente será aplicado con el propósito de mantener el sector agrícola abierto a la competencia externa.

49. Para evitar la evasión tributaria algunas importaciones de bienes de consumo se encuentran sujetas a «precios de referencia» con propósitos de determinar los impuestos arancelarios correspondientes. En la medida en que los trámites aduaneros mejoren, de acuerdo a la reforma aduanera descrita anteriormente, el gobierno revisará, hasta diciembre de 1994, la validez de este mecanismo. Mientras tanto, el Ejecutivo garantizará que las declaraciones aduaneras sean consistentes con los precios internacionales.

50. Un elemento clave para recuperar la viabilidad externa de mediano plazo es la regularización de las relaciones con la banca acreedora internacional. Desde diciembre de 1992, las autoridades han venido dialogando continuamente con el Comité de Gestión de la banca acreedora con el fin de conseguir una reestructuración global de la deuda, que incluya la reducción de la deuda y de su servicio. El paquete de deuda sería financiado con recursos propios y con fondos provenientes de organismos multilaterales y bilaterales, incluyendo el FMI. Adicionalmente, el Ecuador buscará renegociar su deuda con acreedores oficiales bilaterales en el contexto del Club de París, con el fin de cubrir atrasos de intereses y pagos de capital vencidos desde el último período de consolidación (diciembre de 1992), así como también pagos de capital que vencen en 1994 (El gobierno está y se mantendrá al día en todas las obligaciones «no negociables» con el Club de París). Tomando en cuenta la renegociación con acreedores oficiales, el programa para 1994-95 está totalmente financiado.

51. El manejo de la deuda externa buscará mejorar los términos y estructura de plazos de la deuda pública. Con este objetivo, el gobierno continuará contratando créditos de desarrollo de largo plazo para financiar la inversión del sector público. En este contexto, el programa establece metas trimestrales para el endeudamiento externo con sublímites para la deuda de corto y mediano plazo. Ecuador no incurrirá en atrasos en el pago de su deuda externa durante el período de vigencia del programa, excepto aquellos en que incurra temporalmente con la banca comercial hasta que se alcance un acuerdo global de refinanciamiento.

Conclusión

52. El Gobierno del Ecuador considera que las políticas y medidas descritas en esta carta son las apropiadas para alcanzar los objetivos del programa; sin embargo, de ser necesario, adoptará acciones adicionales para asegurar el éxito del programa. Mantendremos conversaciones periódicas con el FMI, en concordancia con las políticas del FMI a este respecto, con el fin de evaluar los progresos en el desarrollo del programa y el logro de sus   objetivos. Antes del 30 de noviembre de 1994, se concluirá la primera revisión del programa.

53. Una segunda revisión será realizada con el FMI antes del 31 de marzo de 1995. Esta evaluación servirá de base para alcanzar un entendimiento sobre las políticas económicas que se instrumentarán durante el resto del período de vigencia del programa y sobre los criterios de cumplimiento que regirán durante 1995. El FMI efectuará una revisión adicional del programa antes del 30 de noviembre de 1995. Por último, se realizarán revisiones trimestrales del financiamiento del programa hasta tanto se llegue a un acuerdo con los bancos comerciales sobre operaciones de reducción de deuda y su servicio, compatibles con los requerimientos del programa económico del gobierno.

 Atentamente,

César Robalino Gonzaga MINISTRO FINANZAS Y CRÉDITO PÚBLICO	Ana Lucía Armijos Hidalgo PRESIDENTA DE LA JUNTA MONETARIA
Augusto de la Torre Endara GERENTE GENERAL BCE	Galo Abril Ojeda SECRETARIO GENERAL DE PLANIFICACIÓN