Vigilar y castigar: el panoptismo y el control a las organizaciones sociales y comunitarias en el proyecto de ley de Daniel Noboa

  

Vigilar y castigar: el panoptismo y el control a las organizaciones sociales y comunitarias en el proyecto de ley de Daniel Noboa 

 

Pablo Dávalos

 

En la disputa hegemónica en Ecuador, la derecha se olvida de su herencia liberal de la política y entra con todo al sistema político para dominarlo completamente y, desde ahí, dominar a toda la sociedad. Se parece, en esa forma, al ciclo político que la sociedad ecuatoriana vivió en el periodo 2007-2017. 

En esa coyuntura, el partido de gobierno que en ese entonces se llamaba Alianza País (y hoy se autodenomina Revolución Ciudadana), primero coptó todos los espacios del sistema político a partir de la fuerza que obtuvo al ganar abrumadoramente la Asamblea Constituyente de 2007-2008 y, a partir de ahí, intentó controlar todos los espacios de la sociedad civil. Es por eso que este movimiento político ha sido acusado de autoritarismo y muchos sectores sociales, entre ellos las organizaciones comunitarias, se han resistido a votar por ellos y permitir su retorno al poder. 

Ahora bien, uno de los elementos claves que sostuvo el discurso hegemónico durante el periodo 2007-2017 fue el carisma de su principal líder, el ex presidente Rafael Correa para asegurar la dominación política. En la sociedad y también en la academia hubo una especie de consenso ideológico y discursivo en convertir a la imagen de Rafael Correa y sus evidentes capacidades comunicativas en el epicentro de la hegemonía de este movimiento político. Se asumía que su carisma y sus dotes de comunicador fortalecían el liderazgo y actuaban como cemento ideológico para aglutinar a su alrededor su propia fuerza política. Sin embargo, se demostrará más adelante que esto, en realidad, es un espejismo.

Este proyecto hegemónico de Alianza País se fracturó de manera irremisible a partir del giro político hacia la derecha realizado por el ex presidente Lenin Moreno, quien ganó, hay que recordarlo, bajo la bandera de Alianza País para convertirse, luego, en su más acérrimo enemigo. 

Posteriormente al periodo de Lenin Moreno la transición política se inclinó hacia la derecha por una serie de factores que se han analizado en otros momentos (v.gr. Transiciones Hegemónicas en el Ecuador: 2007-2022). 

Sin embargo, se puede constatar que el gobierno de Guillermo Lasso, quien ganó a la Revolución Ciudadana en el balotaje del año 2021, nunca pudo obtener la fuerza hegemónica necesaria en el sistema político y, por tanto, tampoco pudo consolidar y extender ninguna capacidad hegemónica hacia la sociedad y su modelo de lumpen política y lumpen acumulación le pasó la factura y su gobierno fracasó y tuvo que apelar a la muerte cruzada para evitar consecuencias más duras. 

Cuando triunfa Daniel Noboa en el año 2023, otra vez ante la Revolución Ciudadana, utiliza la transición política para radicalizar el programa neoliberal de la mano del FMI y el Banco Mundial y, en sus primeros cinco meses, pudo lograr la aprobación de cinco leyes económico-urgentes que no tuvieron mayor obstáculo desde el legislativo. 

Uno de los elementos que le permite gestionar y consolidar esa transición a Daniel Noboa es la utilización del estado de excepción permanente y del conflicto armado no internacional de forma estratégica. Esto le da las herramientas políticas para un férreo control del Estado.

A partir de su reelección y posesión en mayo de 2025, el gobierno de Noboa, una vez consolidada su mayoría en el legislativo, procede a cooptar todos los espacios del sistema político. Quiere, asimismo, capturar todo el sistema de justicia, la fiscalía general del Estado y, de ser posible, todas las funciones del Estado como en su momento lo hizo Alianza País. Está ya en camino a eso y, además, intenta controlar a la sociedad civil de la misma forma que lo intentó hacer, en su momento, Alianza País. 

Efectivamente, a fines de julio de 2025, Noboa, envió un proyecto de ley económico urgente denominado Ley Orgánica para el control de flujos irregulares de capitales. Aquello que llama la atención en este proyecto de ley es la intención del gobierno de Noboa por controlar a toda la sociedad civil y sus entramados organizativos sobre todo a las organizaciones comunitarias. 

Se trata de una dinámica que replica, de alguna manera, la intención que también tuvo en su momento el proyecto político de Alianza País (o Revolución Ciudadana), de controlar, desde el Estado, la sociedad. 

Ahora bien, a diferencia del gobierno de la Revolución Ciudadana que construía un fuerte imaginario sobre la figura carismática de su líder principal a quien incluso le otorgaba capacidades mesiánicas, el gobierno de Noboa busca hacer exactamente lo mismo y, curiosamente, de una forma más radical y más profunda de lo que, en su momento, intentó hacerlo la Revolución Ciudadana, pero, en cambio, sin tener el argumento del liderazgo carismático. 

En efecto, Daniel Noboa es la antítesis, en cuestión de carisma, con respecto a Rafael Correa. Noboa es un personaje parco, con fuertes limitaciones comunicativas y sin capacidad de ofrecerle al país ningún proyecto de sociedad a largo plazo como placebo ideológico. Trata de exponerse mediáticamente lo menos posible y sus pronunciamientos son cuidadosamente elaborados y, justo por eso, excesivamente breves. Al parecer, en su círculo, hay la convicción de que unos minutos adicionales de exposición mediática evidenciarían los límites del personaje; empero, eso no se ha convertido en obstáculo para ganar las elecciones y asegurar su dominación política.

¿Cómo, entonces, un personaje con tantas limitaciones comunicacionales pudo convertirse en la figura dominante de la transición hegemónica en el Ecuador? ¿Quiere decir esto que el liderazgo carismático, en realidad, no es tan importante como se había supuesto? ¿Hay, quizá, otro factor que es relevante y contundente para la dominación política y la capacidad hegemónica?

Efectivamente, este hecho nos lleva a una constatación definitiva: en la dominación política y la disputa hegemónica nunca el liderazgo carismático fue el fiel de la balanza. Nunca se trató de ”habilidades comunicacionales” de los líderes políticos. En realidad, siempre se trató del Estado y la capacidad de utilizarlo estratégicamente.

Puede ser que en el periodo 2007-2017 el liderazgo carismático de Rafael Correa haya sido importante, pero aquello que definió la capacidad hegemónica de Alianza País en ese ciclo político, ciertamente, fue su control del Estado, no el liderazgo carismático. 

Eso emerge de manera nítida con Daniel Noboa. El carisma de Noboa es impostado. A pesar del intenso trabajo de los medios de comunicación para consolidar el carisma de Daniel Noboa (su campaña electoral de regalar cartones con su imagen y en tamaño real, por ejemplo), la cuestión es que la dominación política de su gobierno no emerge, ni por asomo, de sus capacidades comunicacionales sino de su control directo del Estado. 

De la misma forma que en el periodo 2007-2017 la dominación política y la capacidad hegemónica tuvieron muy poco que ver con el liderazgo carismático sino más bien con el control directo del Estado que tuvo como argumento legitimante la inversión en obra pública (“el gobierno hace obras”), así, en el caso de Noboa, la dominación política tiene que ver con la forma por la cual plegó al Estado hacia el conflicto armado no internacional y el estado de excepción permanente como respuesta a la crisis de la seguridad ciudadana. 

Eso explica y contextualiza su proyecto de Ley Orgánica para el control de flujos irregulares de capitales. La única posibilidad de comprender este proyecto de ley es desde la disputa hegemónica y la utilización del Estado en esa disputa hegemónica dentro del estado de excepción permanente. 

Con este proyecto de ley, Noboa quiere extender el control del Estado hacia la sociedad, sobre todo, sus entramados organizativos y comunitarios, que han sido, de hecho, el núcleo de las resistencias a todos los gobiernos, incluido, por supuesto, aquel de Alianza País.

Como todos sus anteriores proyectos de ley, este se enmarca dentro del estado de excepción permanente y el conflicto armado no internacional, esta apelación a la crisis de seguridad ciudadana es la que le permite, al gobierno de Noboa, utilizar al Estado y toda su maquinaria de manera coordinada y convergente hacia sus intereses de hegemonía y dominación política.

El régimen de Noboa extiende la capacidad de control estatal, en este proyecto de ley, a “las organizaciones de la sociedad civil, fundaciones, corporaciones, ONG y organizaciones comunitarias” (pag. 2 del proyecto de Ley Orgánica para el control de flujos irregulares de capitales), para obligarlas a una “cultura organizacional” (Art. 2) y someterlas al control, vigilancia, auditoría, intervención y supervisión de la Superintendencia de la Economía Popular y Solidaria (SEPS), para adscribirlas, a fortiori ciertamente, a las “buenas prácticas” (pág. 3 del proyecto de ley).

Entonces, lo primero que se advierte es un cambio importante en la arquitectura institucional del país en donde se altera el rol que tiene la Superintendencia de la Economía Popular y Solidaria (SEPS), como órgano de control del sistema financiero de la economía popular y solidaria, hacia un nuevo rol de control, vigilancia y disciplina a la sociedad civil y sus organizaciones.

Por supuesto que este nuevo rol no tiene nada que ver con las atribuciones que tiene la SEPS y que están definidas en el Código Orgánico Monetario y Financiero y en la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria.

La SEPS está hecha para la supervisión de las mutualistas, las cooperativas de ahorro y crédito y Financoop, que es un banco de segundo piso del sistema financiero de la EPS y de las organizaciones de la economía popular y solidaria. 

Es una institución que se creó en el espíritu del Art. 283 de la Constitución que declara al sistema económico como social y solidario y cuya deontología son los seres humanos por encima del capital, bajo los principios de cooperación, reciprocidad, solidaridad y complementariedad.

Entonces, ¿cómo una institución que tiene que supervisar cooperativas de ahorro y crédito y organizaciones de la economía popular y solidaria va a vigilar y castigar a las organizaciones de la sociedad civil, ONG, fundaciones y organizaciones comunitarias? ¿Tiene la SEPS la estructura institucional, la experiencia, el conocimiento y las capacidades administrativas y técnicas para vigilar y controlar a ONG, Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), fundaciones y, además, organizaciones comunitarias?

Por supuesto que no lo tiene porque nunca fue creada para eso; de ahí que el proyecto de ley implique una aberración que deriva en antinomias jurídicas: propone que la SEPS ejerza su vigilancia, control y castigo a las OSC, ONG y organizaciones comunitarias, desde el marco jurídico-epistemológico de la  la Ley de Compañías,la Ley de Mercado de Valores, la Ley de Seguros (Art. 4). 

¿Qué tienen que ver las organizaciones de la sociedad civil con las leyes mercantiles? De hecho, nada. Pero justamente como no tienen nada que ver es más fácil imponerles un sistema de control y un régimen sancionatorio más radical. 

Es la primera vez, desde la Constitución de 2008, que un gobierno pretende controlar, desde el Estado, y de forma directa, a todos los entramados organizativos de la sociedad y que altera el eje deontológico de la Constitución por una dimensión mercantil y utilitaria. Se trata, en realidad, de un control directo a la sociedad y sus organizaciones y que recuerda mucho las prácticas de los gobiernos totalitarios.

De hecho, el proyecto de ley de Daniel Noboa establece que las organizaciones de la sociedad civil y organizaciones comunitarias “están obligadas a proporcionar información … sobre su estructura organizativa” al Estado (Art. 6). Así, desaparecen todos los derechos colectivos, todas las garantías constitucionales, todos los instrumentos internacionales de derechos humanos y derechos colectivos de los cuales el país es signatario, y procede a convertirse en el Gran Hermano de toda la sociedad y, de manera más preocupante, de las organizaciones comunitarias, es decir, del movimiento indígena. 

El gobierno de Daniel Noboa utiliza este proyecto de ley para provocar una distorsión absoluta sobre las organizaciones sociales y someterlas a criterios de criminalización en el caso que no cumplan con aquello que el gobierno designa como “metodología basada en riesgos” y que tiene en criterios mercantiles su marco epistemológico-jurídico (Art. 7). Esta “metodología basada en riesgos” establece la obligatoriedad a las OSC y organizaciones comunitarias de implementar medidas como “auditorías internas y externas; registro detallado de todas las transacciones; y, reportes periódicos sobre el uso de fondos” (Art.7). Sin embargo, hasta donde se sabe, las organizaciones comunitarias y muchas OSC no son entidades mercantiles. Entonces, ¿por qué someterlas a fortiori dentro de un proceso de control netamente mercantil? 

Este proceso de control mercantil es para una “vigilancia basada en riesgos” (Art. 8). De acuerdo a esto, la SEPS deberá enfocar sus recursos para vigilar aquellas OSC “con mayor exposición a riesgos operativos, legales, financieros o reputacionales (sic)” (Art. 8) y, para ello, la SEPS obligará a las OSC, ONG, organizaciones comunitarias a “implementar sistemas de debida diligencia para conocer a sus donantes, socios estratégicos, proveedores y beneficiarios”, en una norma que tiene un tufo bastante autoritario y panóptico.  

Esos “sistemas de debida diligencia” derivan en “sistemas de integridad institucionales” (Art.9), que integra, de manera forzosa el Art. 49 del COIP como norma reglamentaria. 

¿Qué dice este artículo del COPI? Pues, lo siguiente:

RESPONSABILIDAD PENAL DE LA PERSONA JURIDICA 

Art. 49.- Responsabilidad de las personas jurídicas.- En los supuestos previstos en este Código, las personas jurídicas nacionales o extranjeras de derecho privado son penalmente responsables por los delitos cometidos para beneficio propio o de sus asociados, por la acción u omisión de quienes ejercen su propiedad o control, sus órganos de gobierno o administración, apoderadas o apoderados, mandatarias o mandatarios, representantes legales o convencionales, agentes, operadoras u operadores, factores, delegadas o delegados, terceros que contractualmente o no, se inmiscuyen en una actividad de gestión, ejecutivos principales o quienes cumplan actividades de administración, dirección y supervisión y, en general, por quienes actúen bajo órdenes o instrucciones de las personas naturales citadas. 

La responsabilidad penal de la persona jurídica es independiente de la responsabilidad penal de las personas naturales que intervengan con sus acciones u omisiones en la comisión del delito. 

Como puede advertirse, las OSC, las ONG, Fundaciones y organizaciones comunitarias, corren el riesgo de que cualquier inobservancia al control panóptico de la SEPS y que está enmarcada en parámetros netamente mercantiles, pueda devenir en una acusación penal, no solo para los dirigentes de estas organizaciones, sino incluso para la misma organización.

Las OSC, ONG, fundaciones y organizaciones comunitarias, con este fin de la “debida diligencia” y los “sistemas de integridad institucionales”, deberán designar un “Responsable Institucional de Cumplimiento” lo que, por supuesto, altera los estatutos de estas organizaciones, genera un peso económico importante para ellas y la somete a estrés institucional, porque ahora deberán cambiar todo su funcionamiento y todos sus estatutos hacia algo que el proyecto de ley denomina “transparencia activa” (Art. 12). 

En virtud de ello, tienen que presentar, entre otros, los estados financieros auditados y reportes de gestión anual, fuentes de financiamiento, donaciones y gastos relevantes, políticas de integridad pública y cualquier otra información que les solicite la SEPS, incluida la estructura organizativa (Art. 6 y Art. 12). Pierden así cualquier atisbo de autonomía en su gestión y el Estado puede escudriñar todas sus cuentas, todos sus movimientos, todas sus relaciones, todo su entramado organizativo. Definitivamente, es panoptismo en estado puro.

Como puede verse, se trata de controlar, vigilar y castigar desde el Estado a toda la sociedad. Si una organización comunitaria, por ejemplo, la CONAIE, o cualquiera de sus estructuras organizativas, decide movilizarse por la defensa de sus derechos colectivos, sus territorios o su inconformidad con políticas que consideran lesivas para sus organizaciones, entonces este marco legal puede intervenir sobre estas organizaciones comunitarias y puede llegar incluso a la aplicación del Art. 49 del COIP.

La propuesta de ley indica en la Disposición Reformatoria Segunda que como “organización social … se incluyen, de manera no limitativa, las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatorianos y montubios, juntas de agua, juntas de regantes, centros agrícolas … y las organizaciones no gubernamentales”; aunque reconoce que “para el caso de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatoriano y montubio, se respetarán y fortalecerán sus propias formas organizativas, el ejercicio y representatividad de sus autoridades” pero siempre y cuando no sean contrarios a la ley.

Esto conduce a una antinomia jurídica. Si se reconocen los derechos colectivos de las comunas, pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatoriano y montubio, entonces, las disposiciones de este proyecto de ley del gobierno de Daniel Noboa entran en contradicción directa con el Art. 57.1 de la Constitución que establece que las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas tienen el reconocimiento y garantía de “mantener, desarrollar y fortalecer libremente su identidad … y formas de organización social”; con el Art. 57.9: “conservar y desarrollar sus propias formas de convivencia y organización social, y de generación y ejercicio de la autoridad, en sus territorios legalmente reconocidos y tierras comunitarias de posesión ancestral”. También entra en contradicción con el Art. 57.15 que establece el derecho a “construir y mantener organizaciones que los representen, en el marco del respeto al pluralismo y a la diversidad cultural, política y organizativa. El Estado reconocerá y promoverá todas sus formas de expresión y organización”.

El proyecto de Ley Orgánica para el control de flujos irregulares de capitales es, además, una violación flagrante al Art. 1 de la Constitución que define al Estado como constitucional de derechos y justicia, plurinacional e intercultural. En un Estado Plurinacional e Intercultural, someter a las organizaciones comunitarias al control, vigilancia y castigo de la SEPS, es inconstitucional. También es inconstitucional someterles a una ley que les obligue a “proporcionar información clara, veraz, accesible y oportuna sobre su estructura organizativa” (Art. 6). También es inconstitucional someter a las organizaciones comunitarias a una “metodología basada en riesgos”, a “sistemas de debida diligencia”, a “sistemas de integridad institucional”, a “transparencia activa” y a aplicarles, en su control y vigilancia, normas y parámetros de la Ley de Compañías, Ley de Mercado de Valores, Ley General de Seguros.

Esta propuesta de ley, en consecuencia, implica conflictos inconstitucionales y contrarios a los instrumentos internacionales, como, por ejemplo, la Declaración de Naciones Unidas del 2007 sobre derechos de los pueblos indígenas, y de los cuales el país es signatario, alterar los marcos institucionales de regulación, control y vigilancia, por encima de aquellos que han sido ya creados como, por ejemplo, la Secretaría de Pueblos y Nacionalidades. Pero no solo eso sino que altera el delicado entramado de relaciones sociales y políticas entre el Estado y las organizaciones comunitarias.

Este proyecto de ley, en realidad, es un instrumento de poder, control y retaliación que tiene en su mira a las organizaciones indígenas para poder controlarlas y castigarlas si salen de las coordenadas políticas creadas desde el poder y ello supone conflicto político. En efecto, un proyecto de ley de este calibre que pone en la cuadrícula de intervención desde el Estado a las organizaciones comunitarias, va a provocar una respuesta desde estas mismas organizaciones comunitarias. Y, por supuesto, será una respuesta que provocará disensión, conflicto y confrontación, porque la evidencia histórica así lo certifica. Ante ese escenario, la cuestión a saber es: ¿tiene el gobierno el capital político para entrar en ese conflicto y salir indemne? 

Porque, incluso bajo la hipótesis de que el gobierno pueda aprobar este proyecto de ley con su mayoría en la Asamblea, ¿vislumbra quizá que, una vez aprobado este proyecto de ley, el conflicto con las organizaciones comunitarias, recién empieza? ¿Por qué el gobierno intenta crear zozobra y un ambiente de incertidumbre cuando no había necesidad de ello para su capacidad hegemónica? ¿Por qué no recupera la memoria histórica del país y, con eso, advierte que cada vez que se ha intentado hacer lo mismo, es decir, controlar las organizaciones comunitarias desde el Estado, esto las ha puesto en pie de lucha? ¿Por qué quiere acotarse los límites de su gobernabilidad? ¿Cuál será el costo político que tendrá que pagar Noboa por este intento radical de control panóptico y disciplinario? 

 

Lo que todos debemos saber sobre el FMI y el ajuste en Ecuador: una guía básica

 Lo que todos debemos saber sobre el FMI y el ajuste en Ecuador: una guía básica 

Pablo Dávalos

 

El 24 de julio de 2025, el gobierno ecuatoriano de Daniel Noboa emitió el Decreto Ejecutivo No. 60 en virtud del cual fusiona ministerios y entidades públicas, transfiere otras y adscribe unas instituciones a otras, en una de las reformas institucionales más importantes de los últimos años. Esta decisión institucional ha implicado, entre otros aspectos, el despido intempestivo de 5.000 funcionarios públicos bajo la cobertura creada por la Ley de Integridad Pública, aprobada el 26 de junio, mediante registro oficial No. 68. 

¿Por qué el gobierno de Noboa tomó estas decisiones? Además de estas medidas, ¿hay aún otras medidas económicas que se van a adoptar a futuro? ¿Cómo inciden en la vida diaria de la ciudadanía? ¿Qué repercusiones tendrán sobre la economía? ¿Qué puede esperar la sociedad del Ecuador con respecto a este gobierno?

Para comprender estas medidas económicas es necesario ir a sus orígenes y ese origen está en los acuerdos que el país ha suscrito con el FMI desde el año 2019, durante el gobierno de Lenin Moreno hasta el último acuerdo firmado en julio de 2025 por Daniel Noboa. Muchos de los cambios institucionales que se llevaron adelante en el país se deben a estos acuerdos con el FMI y con el Banco Mundial. 

Así por ejemplo, la Ley Orgánica de Integridad Pública reformó varias leyes, entre ellas la Ley Orgánica de Servicio Público que definió un estatuto de precariedad, incertidumbre y vulnerabilidad, que violenta los legítimos derechos de los trabajadores del sector público, de tal manera que los funcionarios públicos deben estar conscientes que enfrentan uno de los escenarios de mayor vulnerabilidad e incertidumbre de toda su vida laboral, que probablemente implique su inminente desvinculación, independientemente de sus derechos, de su conducta en el trabajo y de su desempeño. Esa vulnerabilidad e incertidumbre en el empleo público se deben a los acuerdos con el FMI.

Lo mismo para otras instituciones; por ejemplo, las cooperativas de ahorro y crédito del país que ahora están obligadas a convertirse en sociedades financieras privadas, deben su bancarización forzosa al FMI. Los hospitales y centros de salud pública que no tienen insumos básicos, también deben su situación de vulnerabilidad a estos acuerdos con el FMI y el Banco Mundial. Las escuelas y colegios públicos deben comprender que la falta de maestros y de recursos para sus actividades diarias, también se explican por esos acuerdos con el FMI. Los afiliados a la seguridad social que no pueden acceder a los servicios de la seguridad social, deben estar conscientes que eso también está relacionado con los acuerdos con el FMI. Las personas que han contratado un crédito con cualquier institución financiera privada y que ahora empezarán a ver cómo se les incrementa la tasa de interés, deben comprender que la respuesta está en los acuerdos con el FMI. El laberinto de las compras públicas y sus obstáculos también se deben al FMI. Los apagones que el país vivió, son consecuencia directa de la desinversión pública exigida por el FMI. El incremento de las tarifas eléctricas tiene la misma lógica. Las personas que compran por canales electrónicos, en Temu por ejemplo, y que ahora deben pagar tasas adicionales, también.

De esta forma, el FMI se convierte en un vector que atraviesa toda la vida social y la condiciona. De hecho, se llaman condicionalidades a esos cambios en las instituciones, en la política pública, en las regulaciones, en las normas, en los precios de los servicios públicos, entre otros aspectos.

Pero entender al FMI no es fácil. Es más, ni siquiera la academia del país ha realizado estudios a profundidad sobre esta institución y las consecuencias de sus condicionalidades. Los estudios sobre el FMI son escasos y la información a veces es demasiado técnica. Cuando hay información muy técnica, las personas optan por hacerla a un lado. Por eso, es necesario una pedagogía lo más popular posible para que la ciudadanía tenga conciencia que su situación se debe a compromisos que han sido acordados sin su consentimiento y sin la correspondiente información y debate público. 

Muchos medios de comunicación, lamentablemente, no han sido transparentes con la sociedad y en vez de presentar los hechos tal como efectivamente son y darles su contexto respectivo, se han dedicado a encubrir los acuerdos con el FMI y el Banco Mundial para que los ciudadanos no puedan tener opción de información y, con eso, mejores criterios y opiniones; han devenido en cómplices del ajuste del FMI.

Así, se ha engañado a la opinión pública indicando que los créditos del FMI son baratos y que financian al desarrollo. Ni lo uno ni lo otro. Los créditos del FMI están prohibidos, por su propio estatuto constitutivo para financiar proyectos de desarrollo y, además, tienen costos de transacción que los hacen más caros que cualquier crédito comercial. También le han sugestionado a la población indicando que hay un “Estado obeso” para justificar los recortes del FMI, pero cuando las personas exigen servicios públicos o más seguridad, no hay capacidad de respuesta desde el Estado porque no hay recursos fiscales, precisamente, por el FMI.

Entonces, en primer lugar, hay que indicar que el FMI es más que una institución financiera que presta recursos a los Estados para, supuestamente, financiar su desarrollo. En realidad, el FMI es una instancia geopolítica que utiliza esos créditos para transformar políticamente a las sociedades y los Estados y subordinarlas al capital financiero global. 

Transformarlas ¿hacia dónde y para qué? Pues, hacia la desarticulación de toda regulación pública que afecte a las grandes corporaciones y asegurarse que el país tenga un exceso de ahorro para poder pagar los bonos de deuda pública externa. Esas transformaciones se producen a través de algo que se llama condicionalidad y suponen un cambio en las leyes y las instituciones del país en un proceso que el FMI y el Banco Mundial denominan reformas estructurales.

Ahora bien, el FMI no presta jamás un solo dólar si el país no le entrega previamente las palancas del manejo económico a sus técnicos y expertos. Cuando se realiza un crédito con el FMI, el país, por definición, pierde su soberanía económica. Todo el tablero de mando de la economía se traslada a las instalaciones del FMI. Esto quiere decir que el país no puede oponerse a ninguna de las condicionalidades que el FMI imponga por más duras que sean y deberá aceptarlas y cumplirlas tal cual como han sido diseñadas. El FMI es inflexible, intransigente y realiza un control exhaustivo, literalmente, hasta del último centavo del presupuesto público para vigilar que se cumplan sus exigencias. Es una institución colonialista e imperialista y que, además, no acepta la más mínima crítica. Su ortodoxia es inquebrantable.

Quizá valga un ejemplo para que se visualice y comprenda mejor esta capacidad de ingerencia que tiene el FMI y la dureza de su programa económico. En marzo de 2019 el gobierno de Lenin Moreno firmó un acuerdo de facilidad ampliada por 4 mil millones de USD, con el FMI. El FMI, en las condicionalidades, entre otras cosas, le exigió al gobierno de Lenin Moreno que elimine los subsidios a las gasolinas y al diésel y le dio una fecha tope para hacerlo: octubre de 2019. 

El gobierno de Lenin Moreno, conforme a este acuerdo, decidió emitir el Decreto Ejecutivo No. 883 que eliminaba los subsidios a los combustibles a inicios de octubre de 2019 para cumplir, de esta forma, con el FMI. Inmediatamente se produjo una reacción social que se expandió por todo el país. El gobierno de Lenin Moreno, en vez de dar marcha atrás y evitar que se produzca un estallido social, decidió enviar al ejército a las calles y utilizar la violencia y la represión en contra de la protesta social en contra de este Decreto Ejecutivo que subía los precios de los combustibles. Llegó incluso a cambiar la sede de la capital de la república. Producto de esa represión, nueve personas murieron, muchas más fueron mutiladas y otras fueron injustamente detenidas y, además, se perdieron millones de dólares. Fue tanta la violencia que se utilizó en la represión que el Defensor del Pueblo de ese entonces acusó al gobierno de lesa humanidad. Finalmente, Lenin Moreno, ante la contundencia de la movilización, decidió dar marcha atrás y derogar el Decreto Ejecutivo No. 883 y, años más tarde, ese Defensor del pueblo fue perseguido y encarcelado.

Pero esto no significó que el ajuste se haya detenido luego de la derogatoria del Decreto 883 en octubre de 2019, porque a los pocos días de que se terminasen esas protestas, Lenin Moreno envió un vasto conjunto de reformas legales que constaban en los acuerdos con el FMI y que comprendían reformas fiscales, monetarias e incluso, privatizaciones y flexibilización laboral. Pero, en esa ocasión, y por apenas un voto, la Asamblea Nacional le negó esas reformas legales tanto a Moreno cuanto al FMI. 

¿Qué hizo entonces el FMI? Al ver que no se habían eliminado los subsidios a los combustibles, y constatar que tampoco se habían aprobado las reformas legales, el FMI decidió suspender su programa económico con el país. El pretexto que utilizó el FMI fue que se cancelaba ese programa por “información errónea”.

Pero la historia no queda ahí, porque una vez que en el mes de diciembre de ese año, el FMI suspendiese su programa económico para el Ecuador por, supuestamente, “información errónea”, casi automáticamente se incrementó el riesgo país. Así, en el mes de marzo de 2020 y justo al inicio de la pandemia del Covid-19, el riesgo país subió por encima de los seis mil puntos. Algo inédito no solo para el Ecuador sino para América Latina. Eso significaba prácticamente el no pago de los bonos de la deuda externa que había emitido el propio Lenin Moreno y, con eso, virtualmente, el fin de la dolarización del país.

¿Qué hizo Lenin Moreno y su equipo económico? Pues, prácticamente regresar de rodillas con el FMI y pedirle las disculpas de rigor y continuar con el ajuste. Como prueba de que esta vez sí iba a cumplir con las condicionalidades del FMI, Moreno y la Asamblea Nacional, aprobaron la Ley Humanitaria, a pretexto del Covid-19 y se aprestaron llevar adelante otras medidas económicas para satisfacer al FMI que, finalmente, fueron aprobadas en la Ley Orgánica de Ordenamiento de las Finanzas Públicas y, luego, en la Ley de Defensa de la Dolarización al año siguiente. 

Con esas muestras de arrepentimiento y constricción, el FMI decide volver al Ecuador y firma un nuevo acuerdo por 6 mil millones de dólares y convence a los tenedores de bonos de la deuda del país que puedan cambiarlos por nuevos bonos que, finalmente, duplicaron la deuda externa del país.

Esto nos conduce a otra característica del FMI: es una institución financiera que no presta recursos para el desarrollo económico y que defiende los intereses especulativos de la finanza global. Es decir, de los créditos que realiza el FMI, ni un solo dólar de esos créditos irá jamás a financiar ningún proyecto de desarrollo productivo, como la construcción de infraestructura pública, por ejemplo. Los créditos del FMI son casi exclusivamente para pagar deuda externa. 

Para eso el FMI tiene un nombre técnico: “fortalecer la balanza de pagos”. Ese nombre técnico oculta la verdadera intención de los créditos del FMI: tener los recursos suficientes para pagar a los tenedores de bonos de la deuda externa. 

Esto nos lleva a otra constatación, como el FMI solo presta para balanza de pagos y las cuentas de balanza de pagos están abiertas en otros bancos del mundo, especialmente en bancos de New York, Londres y Ginebra, esto significa que, prácticamente, en la economía interna del país no hay ni un solo dólar del FMI. Solo se registra la deuda con el FMI, pero todos los recursos monetarios del FMI se quedan por fuera de la economía nacional. Una vez acreditados en las cuentas del gobierno en el exterior, inmediatamente esos recursos se utilizan para pagar a los tenedores de bonos de la deuda externa de acuerdo al cronograma de pagos del país. Por eso, los créditos del FMI no entran a la economía nacional sino en muy contadas excepciones. 

Ahora bien, en todos los programas que se suscriben con el FMI este justifica su intervención indicando que el país está en crisis por el déficit fiscal que es insostenible, y para fundamentar esa afirmación procede a inventarse los datos a partir de su propia metodología. A esa metodología lo llaman balance primario no petrolero. Lo curioso de esta metodología del FMI es que sacan arbitrariamente del presupuesto del Estado todos los ingresos que provienen de las transferencias que hace la empresa Petroecuador E.P., y calculan los ingresos contra todos los gastos, pero como falta en la cuenta de ingresos aquellos correspondientes a las transferencias del ingreso petrolero, es obvio que haya un desbalance entre las cuentas. Es un procedimiento tramposo y abusivo, pero gracias a ese procedimiento tan cuestionable el FMI justifica su intervención sobre el país y su programa económico. El programa económico de FMI se llama consolidación fiscal. Antes de llamarse así, los programas del FMI eran conocidos como políticas de ajuste.

Cuando se lee “consolidación fiscal”, no se aprecia de primera vista el alcance y las consecuencias de este concepto, a diferencia de cuando se lee “ajuste fiscal”. Aunque no se sepa exactamente qué es el ajuste, se intuye que eso va a significar menos recursos públicos y más impuestos, menos empleo y menos inversión pública, es decir, un ajuste de cuentas con el Estado. En cambio, cuando se lee “consolidación fiscal” es difícil formarse una idea previa ni, tampoco, una intuición de lo que realmente podría significar. Lo mismo pasa con otros conceptos que el FMI utiliza y que suelen ser utilizados como trampas ideológicas, como los conceptos de “estabilidad fiscal”, “disciplina fiscal”, “rigor fiscal”, entre otros. 

Se trata de una maniobra semántica que el FMI la hizo al comprender que la noción de “ajuste fiscal” suscitaba temores, suspicacias y podía movilizar a la sociedad en contra del programa económico del FMI. Por eso escogieron, como reemplazo al “ajuste fiscal”, la noción de "consolidación fiscal”, pero, strictu sensu, ajuste fiscal y consolidación fiscal son, prácticamente, lo mismo.

¿Qué es la consolidación fiscal? Es la generación de ahorros fiscales forzosos a través de reducción del gasto público y de creación de nuevos impuestos, para tener recursos extras que sirvan para tranquilizar a los tenedores de bonos de la deuda externa y tener mejor cotización en los mercados secundarios de la deuda externa. Es decir, el país no solo debe tener listos los recursos para el pago de la deuda externa, sino también debe tener recursos adicionales para que los tenedores de bonos de la deuda puedan estar tranquilos y sepan que hay un colchón de liquidez para respaldar a esos bonos por cualquier eventualidad. A esos colchones de liquidez el FMI los denomina “buffers” y son parte clave de su programa.

Ahora bien, si hay que generar ahorros extras desde el ajuste o la consolidación, ¿dónde guardarlos? No se pueden guardar en el presupuesto público y en la cuenta única del tesoro porque eso significaría que habría el riesgo de que puedan gastarse en obra pública o en gasto corriente, cuando se trata de recursos que, según el FMI, solo pueden gastarse en el pago de la deuda externa o como buffers de liquidez. 

Entonces, el camino más fácil es guardarlos en el Banco Central y por fuera de la cuenta única del tesoro. Pero hay un problema en el Ecuador para eso. La Constitución dice que el Banco Central no es independiente y que no hay cómo abrir cuentas independientes de la cuenta única del tesoro. 

¿Qué hacer entonces? Pues, aprobar una ley que cambie la Constitución y que declare al Banco Central como entidad autónoma e independiente del Estado y que permita utilizar las reservas internacionales como cuenta independiente de la cuenta única del tesoro para guardar ahí el ahorro forzoso provocado por el ajuste y, con eso, pagar la deuda y tranquilizar a los tenedores de bonos. 

¿Hay cómo cambiar la Constitución a través de una ley? Por supuesto que no, pero en este caso al FMI no le importa, porque sabe que la Corte Constitucional del país, finalmente, no hará nada y la Asamblea Nacional aprobará cualquier ley que tenga que ver con el FMI, como efectivamente ha sucedido desde 2019.

¿Hay cómo crear una cuenta pública por fuera de la cuenta única del tesoro? Por supuesto que tampoco hay cómo hacerlo. Pero el FMI hizo una jugada brillante en la cual utilizó las reservas internacionales para cubrir el balance del Banco Central. Los grandes medios de comunicación inmediatamente avalaron esta jugada del FMI y le mintieron a la sociedad indicando que en las reservas internacionales estaban los ahorros del público (por la vía del encaje bancario) y que era necesario protegerlos de la voracidad del Estado en una cuenta aparte. La sociedad, una vez más, se tragó esa rueda de molino y el FMI siguió avanzando en su programa.

Una vez creadas las condiciones para guardar esos ahorros y aprobada la independencia del Banco Central por la Ley Orgánica de Defensa de la Dolarización y creadas las reservas internacionales como cuenta independiente de la cuenta única del tesoro, entonces, para el FMI, hay que proceder a crear esos ahorros públicos forzosos. 

La cuestión es ¿cuál será el monto de esos ahorros extras que el país tiene que crear? Y el FMI establece que ese monto debe ser al menos el 5% de su PIB. A eso le llaman “tamaño de la consolidación fiscal”. ¿Cómo calcularon ese tamaño? ¿Por qué no, por ejemplo, 4%, o 2% o, incluso, 7% del PIB? La verdad, no se sabe. No hay un solo estudio técnico del FMI que indique las razones por las cuales el ajuste fiscal sea para el Ecuador del 5%. Lo único que han dicho desde el FMI es que el ajuste para ser creíble debe ser de magnitud considerable.

Sin embargo, el gobierno de Daniel Noboa, en esta oportunidad, quiso ser generoso con el FMI y le indicó que el 5% era insuficiente y que el gobierno añadiría al menos 1,1% del PIB al ajuste, para llegar a un total de 6,1% de ajuste. Para que se tenga una idea de eso, el FMI le obligó a Argentina un ajuste del alrededor del 2,2% de su PIB y a Honduras el 1% del PIB. En otros términos, el FMI utiliza al Ecuador como un verdadero laboratorio de pruebas para saber hasta qué puntos porcentuales del PIB una economía puede aguantar un ajuste y luego utilizarlo para otros programas de ajuste a escala global.

Así, en términos nominales, el gobierno de Noboa se ha comprometido a ajustar la economía del Ecuador por un monto muy cercano a 8 mil millones de USD en los cuatro años de su gobierno.

Pero bueno, una vez definido el “tamaño del ajuste”, la cuestión es cómo conseguir esos 8 mil millones de ajuste y cómo prorratearlos en los cuatro años de gobierno. Con la táctica de calentar de a poco el agua: en el año 2024 el ajuste será  del 2,2% del PIB. En el año 2025, del 1,4% del PIB; en el año 2026 del 1,7% del PIB; en el año 2027 del 0,9% del PIB; y, en el año 2028, un año electoral, el 0,6% del PIB. Puede verse que el peso fuerte del ajuste se hará en los dos primeros años del gobierno de Noboa para evitar luego riesgos políticos y, con eso, impedir que la oposición al FMI gane las elecciones. Como puede advertirse “todo está fríamente calculado”. Lo ideal para el FMI es que Noboa pueda ser reelecto o que gane las elecciones alguien de características políticas similares y el ajuste pueda continuar en el nuevo gobierno.

El ajuste o consolidación fiscal tiene dos formas de lograr esos ahorros forzosos, la primera es a través de la generación de nuevos ingresos tributarios; y, la segunda, es a través de la disminución del gasto público. La particularidad del ajuste del gobierno de Noboa es que el 80% del peso del ajuste recae sobre la generación de ingresos tributarios extras. El otro 20% recae en la disminución de la nómina pública, del gasto en bienes y servicios y la disminución de la obra pública.

Ahora bien, si el 80% del ajuste tiene que ver con nuevos ingresos tributarios, ¿cómo lograrlo? El FMI repartió eso en dos partes: la primera es aumentar el IVA y otras tasas tributarias, como aquellas que tienen que ver con la minería o el comercio electrónico; la segunda tiene que ver con el gasto tributario, es decir, todo lo que hace referencia a devoluciones del IVA e impuesto a la renta, a poblaciones vulnerables y pobres. 

Hasta el momento, el programa de ajuste del FMI se ha cumplido con la precisión de un reloj suizo. La parte más importante del ajuste se hizo ya en los primeros años del gobierno de Noboa. Sin que haya mediado la más mínima oposición social pudo conseguir lo que, en su momento, no pudieron hacerlo ni Lenin Moreno, ni Guillermo Lasso: incrementar el IVA.

Pero, ¿cómo hizo el gobierno de Noboa para incrementar un impuesto tan complicado políticamente como es el IVA sin que la sociedad lo acepte sin ningún problema? Pues, porque le dijo a la sociedad que ese impuesto era para resolver la crisis de seguridad ciudadana, en un contexto en donde la violencia del crimen organizado y la delincuencia común, habían convertido al país, en pocos años, en uno de los más inseguros y violentos del mundo. La población creyó ingenuamente que ese impuesto era para luchar contra el crimen organizado y la delincuencia común, y decidió apoyar el incremento del IVA. Lo que no supo la sociedad es que el incremento del IVA no tenía nada que ver con la resolución de la crisis de seguridad ciudadana y que, en cambio, se trataba de una medida hecha para cumplir con el FMI y asegurar ahorros forzosos en beneficio de los tenedores de la deuda.

La otra parte del ahorro tiene que ver con gastar menos. ¿Cuál es el principal gasto del Estado? Es el gasto en nómina pública. El gobierno central gasta alrededor de 9 mil millones en nómina pública, mientras que las empresas públicas y GAD, gastan alrededor de 3,5 mil millones. Del gasto del gobierno central en nómina, el 90% corresponde al sector social (salud, educación, inclusión social), administración de justicia y seguridad interna y externa (policía nacional y fuerzas armadas), y universidades y centros de investigación. Puede ser que haya gasto en algunos burócratas que quizá no hagan mayor cosa, pero lo fundamental del gasto en nómina es para el cumplimiento de derechos y el desarrollo del país. Eso significa que no existe eso que llaman “Estado obeso”, salvo que quiera verse el pago en maestros, médicos, enfermeras, policías, entre otros, como un gasto inútil.

En los acuerdos con el FMI, el gobierno ha indicado que va a reducir paulatinamente su gasto en nómina, el 0,2% del PIB en sus primeros años y 0,3% en sus últimos años, para una reducción del gasto en masa salarial de 1,2% del PIB para el periodo 2024-2028. Es una reducción enorme. Esa reducción en masa salarial oscilaría en una desvinculación de empleo público entre 50 a 70 mil funcionarios para todo su periodo de gobierno. Se trata del proceso más radical, más intenso y más fuerte de ajuste salarial en el sector público y que pone en riesgo el cumplimiento de derechos básicos, sobre todo en salud, educación, administración de justicia, investigación científica. Es una reducción incluso más fuerte y más radical que aquella que hizo Milei en Argentina.

¿Cómo repercutirán esas decisiones sobre la economía del país? Como es obvio, la economía va a retroceder. Cuando hay menos capacidad de consumo de la población, los economistas lo denominan disminución de la demanda agregada. Esta disminución provoca que las empresas reduzcan sus ventas y, como respuesta a eso, contraten menos personal y cancelen sus pedidos a sus proveedores. Así, la economía se estanca. Ese proceso se llama recesión económica. Entonces, una de las primeras consecuencias que tendrá el programa de consolidación fiscal será la recesión económica. ¿Qué consecuencias tiene eso para la gente? Pues, que con recesión económica encontrar empleo es muy difícil; y sin empleo, que es casi la única fuente de ingresos que tienen los hogares, el riesgo de caer en la pobreza es muy alto.

Es por eso que los programas de ajuste o de consolidación fiscal del FMI son recesivos. Hay varios estudios hechos por investigadores de todo el mundo sobre la evaluación de los programas del FMI. Su conclusión es casi unánime: no hay un solo país en el mundo que haya crecido en términos económicos a partir de la imposición de las medidas de ajuste del FMI. Siempre que hay una intervención del FMI sobre un país, la economía de ese país queda arruinada, el tejido social roto y las instituciones quebradas.

Y no hay que ir muy lejos para evidenciarlo. El mejor ejemplo de cómo el FMI puede destruir una sociedad es el propio Ecuador. Desde el año 1983 cuando el entonces presidente Osvaldo Hurtado firmó con el FMI, hasta 2003 cuando lo hizo Lucio Gutiérrez, el país vivió un entorno de crisis casi permanente, con pobreza, desempleo, concentración del ingreso. Fue tan fuerte la crisis que el Ecuador incluso perdió su moneda nacional.

Pero estas medidas de ajuste apenas son la antesala para otras medidas más fuertes aún que el FMI y el Banco Mundial denominan reformas estructurales. ¿Cuáles son estas reformas estructurales? La más importante de todas ellas y que hasta el momento ha fracasado en todas las veces que se ha intentado imponer es la flexibilización laboral. 

¿Qué es la flexibilización laboral? Es la supresión de todos los derechos laborales. Es la creación de un estatuto de indefensión de los trabajadores de tal manera que puedan aceptar cualquier condición que les ofrezcan sus empleadores. Es el retorno al capitalismo del siglo XIX. En la flexibilización laboral no hay salario mínimo. No hay jornada mínima. No hay pagos extras. No hay seguridad social. No hay estabilidad. No hay ninguna posibilidad de defensa ante cualquier exceso de sus empleadores. No hay indemnización por despido intempestivo, entre otros aspectos.

Para que pueda apreciarse lo que significa la flexibilización laboral es conveniente recordar una reforma legal que intentó ser aprobada por el entonces presidente Guillermo Lasso, en el proyecto de ley económico urgente de septiembre de 2021, denominado Ley Orgánica de creación de oportunidades, desarrollo económico y de sostenibilidad fiscal y que fracasó porque provocó indignación social. En este proyecto de ley hay, por ejemplo, esta propuesta de reforma: “Art. 75.- Indemnización por justas causas del Artículo 70 de esta ley.- En caso de que el contrato terminase por una de las causas justas indicadas en el Artículo 70 de esta ley, el trabajador deberá pagarle al empleador una indemnización equivalente a un mes de la última remuneración completa”.

Aunque parezca increíble, el gobierno de Lasso intentó aprobar una ley en donde serían los trabajadores quienes tendrían que indemnizar a sus empleadores en caso de despido intempestivo. Esa ley contó, como es obvio, con todo el apoyo del FMI y del Banco Mundial.

El gobierno de Daniel Noboa también intentó la flexibilización laboral y el trabajo por horas a través de una consulta popular y perdió por amplio margen. Así, este es uno de los puntos clave de las reformas estructurales que el FMI va a intentar imponer. ¿Cómo lo harán? Probablemente intenten manipular a la opinión pública con el discurso de la crisis de seguridad ciudadana y el incremento de la violencia contra los ciudadanos. Si ese argumento les sirivió tan excelentemente para subir el IVA, entonces ¿por qué no intentarlo para provocar y justificar la flexibilización laboral?

Otro punto clave de las reformas estructurales del FMI y del Banco Mundial tiene que ver con la seguridad social, el IESS. Se trata de la institución más grande que tiene el país y con un volumen de activos manejados por su propio Banco, el BIESS, por más de 25 mil millones de dólares, lo que lo convierte en el banco más importante del país. El IESS tiene una serie de fondos y, uno de los más importantes, es el Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), valorado en más de 12 mil millones de dólares. El Banco Mundial ha venido realizando los últimos años una serie de estudios para abrir ese fondo IVM a la libre competencia con las administradoras de fondos privados de pensiones. Por ello se ha intentado posicionar con mucha fuerza el discurso de la crisis de solvencia del IESS y su inminente quiebra técnica. Para evitar esta supuesta quiebra técnica, el FMI considera pertinente un proceso de privatización y libre competencia del Fondo IVM con las administradoras de fondos de pensiones. Pero esa es una línea roja y tanto el FMI como el Banco Mundial lo saben. ¿Qué harán? Probablemente utilizar nuevamente el discurso de la crisis de seguridad ciudadana para intentar manipular la opinión pública, conjuntamente con una estrategia de medios de comunicación para convencerle a la sociedad que el IESS está quebrado y que es urgente salvarlo de esa quiebra, privatizándolo.

Otro fondo importante del IESS y que está en la mira del FMI y del Banco Mundial, es el Fondo de Salud Individual y Familiar, que está valorado en alrededor de 14 mil millones de dólares. La idea es acotar a este fondo para que puedan competir en mejores condiciones las empresas de salud por prepago. Justo por eso, la regulación de las empresas de medicina prepagada no están en la autoridad sanitaria nacional como sería lo obvio, sino en la Junta Monetaria y Financiera. ¿Qué sabe la Junta Monetaria y Financiera de salud? Obviamente nada, pero eso no es importante cuando se trata de crear las condiciones para la privatización de la salud. 

Otra reforma estructural que es importante para el FMI y el Banco Mundial, tiene que ver con las empresas públicas, en lo fundamental, las empresas de petróleos, telecomunicaciones, y energía eléctrica. Para ello están ya en marcha varios proyectos legales para su correspondiente privatización. Para ello se han aprobado ya varios marcos legales para que entren en funcionamiento inversiones privadas en el sector eléctrico, por ejemplo. El problema es que cuando entren las empresas privadas en la generación, distribución y comercialización de energía, las tarifas eléctricas se multiplicarán en varios dígitos. Los hogares, empresas y comercios que pagaban una factura eléctrica van, con estas reformas, a constatar que esa factura se elevará de forma desmesurada. ¿Qué harán entonces?

Hay otras reformas estructurales hechas al tenor del ajuste del FMI, como por ejemplo, aquella que obliga a la bancarización forzada de las cooperativas de ahorro y crédito, o aquella que obliga al sistema financiero a pasar las tasas de interés hacia “tasas de interés de usura” (ese es el término exacto que utiliza el FMI: “Los topes a las tasas de interés deberían migrar a una tasa de usura” (IMF, 2023: IMF Country Report No. 23/335 Financial System Stability Assessment. Washington D.C.:  pág. 8)); sin embargo, hay un tema que es importante destacar y es el sobreendeudamiento al que conduce el programa económico del FMI.

El FMI ha considerado que el año 2025, una vez puestas en marcha sus reformas estructurales y el ajuste, el gobierno de Noboa deberá retornar a los mercados internacionales y emitir bonos por 1.500 millones de USD. ¿Para qué servirán esos nuevos recursos? Obviamente para la balanza de pagos. Pero en el año 2026, el gobierno tendrá que emitir nuevamente 2.000 millones en bonos adicionales en los mercados financieros internacionales. Otra vez lo mismo en el año 2027 y, nuevamente, en su último año, 2028. Así, se producirá un sobreendeudamiento adicional a aquel existente, en 7.500 millones de USD.

En el primer trimestre de 2025, la deuda pública total alcanzaba los 77 mil millones de USD. Si, en el supuesto que no haya más deuda contratada con ninguna multilateral, se añade los mil millones de USD de julio de 2025 en el crédito del FMI al gobierno de Noboa, más los nuevos 7,5 mil millones en bonos que se emitirán hasta 2028, el gobierno de Noboa le dejará al país una herencia pesada, una deuda pública que superará, en el mejor de los casos, los 90 mil millones de USD. Con un PIB proyectado de 130 mil millones, es una deuda imposible de pagar.

Pero el problema más grave es que es una deuda pública que se ha contratado sin ninguna relación con el desarrollo del país. Así, la nueva emisión de bonos que se harán desde el año 2025, está hecha para pagar deudas anteriores, entre ellas la deuda con el propio FMI y Banco Mundial.

Daniel Noboa asumió la presidencia del país por primera vez en noviembre de 2023 y heredó una deuda pública de 70 mil millones de USD, pero cuando termine su periodo en el año 2028, dejará al país con una deuda de más de 90 mil millones, aunque lo más probable es que esa deuda se aproxime o incluso supere los 100 mil millones. No solo eso, sino que terminará su periodo con una recesión prolongada, un desempleo estructural, una desarticulación institucional extendida y en una vorágine de violencia por el crimen organizado y la delincuencia común, que transformarán al Ecuador en el país más peligroso del mundo y en el más pobre de la región. Lo más paradójico de todo esto es que, contra todo pronóstico, contra toda racionalidad y sentido común, probablemente piense en su reelección. Salvo que pase algo que cambie este escenario de forma radical.

 

La bancarización forzada de las Cooperativas del Ecuador y la desaparición de la Economía Popular y Solidaria

 La bancarización forzada de las Cooperativas del Ecuador y la desaparición de la Economía Popular y Solidaria

 

Pablo Dávalos

Antecedentes

El 26 de junio de 2025 se publicó en el Registro Oficial del Ecuador con el No. 68, la Ley Orgánica de Integridad Pública. En esta ley consta la siguiente disposición transitoria:

Décima Primera.- Previo el desarrollo de los análisis de interconexión y riesgo sistémico, en el término de noventa días (90) contados a partir de la posesión de los miembros de la Junta de Política y Regulación Financiera y Monetaria, esta emitirá las regulaciones necesarias para identificar las cooperativas de ahorro y crédito que, con la finalidad de proteger los ahorros y aportes de la ciudadanía de las localidades y preservar la estabilidad financiera, deben transformarse en sociedades anónimas del sector financiero privado, bajo supervisión de la Superintendencia de Bancos. 

Antes de analizar a profundidad las consecuencias de esta reforma legal, llama la atención la referencia al “riesgo sistémico”. Esta noción de “riesgo sistémico” tiene, a su vez, relación con las funciones de la Junta de Política y Regulación Financiera y Monetaria que, en esta misma reforma legal, establece lo siguiente:

5. Normar los criterios y protocolos para determinar la existencia de una crisis sistémica 

8. Evaluar los riesgos a la estabilidad financiera y emitir regulaciones macroprudenciales dentro del ámbito de su competencia; 

10. Emitir el marco regulatorio prudencial al que deben sujetarse las entidades financieras 

Como puede apreciarse, la reforma legal hace referencia a “crisis sistémica”, “estabilidad financiera”, “regulación macroprudencial”, entre otros. Ahora bien, todos estos conceptos provienen de un marco internacional de regulación financiera, conocido como “buenas prácticas financieras” y que tienen en Basilea III su referencia, contexto y explicación. Así, esta ley impone al sistema financiero nacional, sin consideraciones previas y sin buscar su pertinencia, las reglas de Basilea III.

Pero no se pueden aplicar los criterios de Basilea III a las cooperativas de ahorro y crédito por la sencilla razón de que estas cooperativas no están habilitadas por la ley para generar productos financieros que puedan crear estrés financiero o “riesgo sistémico” porque sus operaciones financieras, por concepto, son adversas al riesgo. 

El absurdo de la regulación macro y micro prudencial para la EPS

En efecto, el riesgo sistémico solo lo pueden provocar los productos financieros estructurados para el riesgo. La cartera de crédito de las cooperativas no tiene ninguna capacidad de generar riesgo sistémico porque no tienen relación alguna con los denominados productos financieros estructurados o complejos. 

Si, por determinada circunstancia, una entidad financiera de la economía popular y solidaria, tiene problemas con su cartera de crédito puede ser intervenida de forma inmediata por la autoridad de supervisión (en este caso la Superintendencia de la Economía Popular y Solidaria, SEPS), y esta intervención puede evitar riesgos de contagio a la estabilidad del sistema financiero. Además, las cooperativas de ahorro y crédito están obligadas por ley a aportar al COSEDE (Corporación de Seguro de Depósitos) que es un fideicomiso que puede respaldar con sus recursos a los clientes de cualquier institución financiera que haya sido intervenida por la autoridad de control y, conforme a eso, liquidada. 

Entonces, las cooperativas de ahorro y crédito, bajo ninguna circunstancia, pueden generar, ni remotamente, riesgo sistémico ni tampoco pueden poner en riesgo la estabilidad del sistema financiero. 

En efecto, el riesgo sistémico se produce por los niveles de apalancamiento de los productos financieros estructurados generados por la banca de inversión que, a nivel global, forman parte de una dinámica conocida como banca a la sombra (shadow banking).

Estos productos financieros se denominan vehículos especiales de inversión (SIV) y, generalmente, adoptan la forma de derivados financieros. Un derivado financiero toma su nombre del activo subyacente que sirve como respaldo para su emisión secundaria, es decir, se trata de un nuevo activo que “deriva” su valor de un activo anterior. 

Derivados financieros y riesgo

Así, el riesgo financiero proviene, directamente, de esta capacidad de tomar valores financieros para crear nuevos productos financieros con posibilidades de apalancamiento importantes. Cuando un papel financiero adopta un nuevo valor sobre un activo previo y genera un producto derivado, implica la capacidad de titularizar esos activos y otorgarles nuevos valores muchas veces de forma independiente del valor original. 

Esos valores dependen de la calificación de riesgo del nuevo papel que nace del cálculo de probabilidades de su posible default, un cálculo que le valió el premio Nobel de economía a sus formuladores: Fischer Black, Myron Scholes y Robert Merton; de hecho, en ingeniería financiera, se denomina modelo Black-Scholes y es el modelo de base para calcular derivados financieros. La ventaja de los derivados financieros es que protegen a los bancos del riesgo lo que les permite utilizar más activos para la especulación, incrementar su apalancamiento, con ventaja, además, de que los derivados financieros no necesitan colaterales.

Ese fue el proceso que estuvo en el origen de las hipotecas subprime y que condujo a la crisis del sistema financiero mundial en el año 2008. En un informe del Congreso de EEUU sobre la crisis financiera de 2008, el inversionista Warren Buffet, uno de los más importantes inversores del mundo, opinaba esto sobre los derivados financieros:

Warren Buffett, presidente y director ejecutivo de Berkshire Hathaway Inc., testificó ante la FCIC sobre las características únicas del mercado de derivados, diciendo: "acentuaron enormemente, en mi opinión, el apalancamiento en el sistema". Continuó llamando a los derivados "cosas muy peligrosas", difíciles de entender para los participantes del mercado, los reguladores, los auditores y los inversores; de hecho, concluyó: "No creo que pudiera manejar" un libro complejo de derivados (Financial Crisis Inquiry Commission EEUU, 2011, pág. 49)

Justo por eso, en el año 2009, el Comité de Estabilidad Financiera Internacional, una entidad ad hoc creada desde los bancos más importantes del mundo, consideró pertinente añadir nuevas reglas de juego a la actividad financiera a aquellas existentes y que se habían codificado en tres pilares básicos que se denominaban Basilea II. 

Para conjurar el riesgo de otra crisis sistémica provocada por estos productos financieros derivados estructurados y todos los vehículos de inversión, se añadieron nuevas condiciones a Basilea II que tienen que ver con la obligación de calificar las carteras de crédito en función de su capacidad de apalancar vehículos de inversión y, una vez realizado este proceso, generar reservas suficientes para que, en caso de crisis sistémica, como aquella de 2008, se puedan utilizar como colateral para respaldar el respectivo salvataje bancario por parte de la autoridad monetaria. 

Entonces, la necesidad de crear “amortiguadores” o “colchones de liquidez” se debe al hecho de que los derivados financieros no necesitan colaterales, pero si esos derivados en tanto permutas de riesgo no pueden cumplir con su función, entonces esos “amortiguadores” servirían como colateral (o garantía).

Conforme lo establece el Banco de Pagos Internacionales:

Una de las razones por las que la crisis económica y financiera que estalló en 2007 fue tan severa es que los sectores bancarios de numerosos países habían acumulado un apalancamiento excesivo dentro y fuera de balance. A esto se unió la gradual erosión del nivel y de la calidad de su base de capital. Al mismo tiempo, numerosos bancos mantenían niveles de liquidez insuficientes. Por todo ello, el sistema bancario no fue capaz de absorber las pérdidas sistémicas sufridas en las carteras de negociación y de crédito, ni pudo aguantar la reintermediación de las enormes exposiciones fuera de balance que se habían ido acumulando en sus áreas más opacas o menos reguladas (el sistema bancario «en la sombra»). La crisis se vio agravada por un proceso de desapalancamiento procíclico y por las interconexiones entre instituciones sistémicas a través de complejas operaciones. (BIS, 2011, pág. 1).

A estas nuevas reglas de juego se las denominó Basilea III. El concepto que las resume se denomina “regulación macro y micro prudencial” y el objetivo es crear “colchones anticíclicos” o, también, “amortiguadores” de liquidez (buffers) que cumplan la función de servir de colaterales a los derivados financieros en casos de crisis sistémica. 

Las reformas incrementarán los colchones de capital que respalden esa exposición, reducirán la prociclicidad e incentivarán el recurso a entidades de contrapartida central en la negociación de derivados OTC, ayudando con ello a reducir el riesgo sistémico en todo el sistema financiero (BIS, 2011, pág. 3)

Se trata de una dinámica que tiene que ver con las derivas especulativas del capitalismo global y la enorme integración de la finanza especulativa global con los mercados sobre el mostrador (OTC) y la industria de los derivados financieros complejos así como la “banca a la sombra”.

Hay que recordar que cuando se produjo la crisis financiera de 2008, la Reserva Federal de EEUU (FED) actuó como prestamista de última instancia a escala global, desplazando de ese rol al FMI quien había sido la entidad que acudía al rescate financiero en caso de crisis sistémica. Pero el agujero abierto en el año 2008 fue tan grande que los recursos del FMI eran insuficientes para compensarlo. Como lo reconoce la misma FED: “La Reserva Federal ha implementado una política monetaria expansiva sin precedentes en respuesta a la gravedad de la contracción y al ritmo gradual de la recuperación subsiguiente”. (FED, 2013)

Esto hizo que la FED haga algo que, hasta ese momento, había sido como una especie de dogma de fe del discurso económico dominante, fracturó la relación entre emisión monetaria e inflación y demostró que, entre ambos procesos, emisión e inflación, no existe ninguna relación.

La FED realizó la emisión monetaria más importante de toda su historia para salvar a los bancos que habían apostado a la industria de los productos financieros derivados sin que esto haya provocado ninguna presión inflacionaria. En el año 2009 se había calculado en más de dos billones de dólares el salvataje bancario:

Los últimos datos indican que la Reserva Federal, el BCE, el Banco de Inglaterra, el Banco de Japón y el Banco Nacional Suizo han inyectado conjuntamente 2,74 billones de dólares en liquidez pendiente. (Sharma, 2009, pág. 1)

Una decisión que tendría costos políticos y sociales importantes. Precisamente por ello, ahora la FED quiere tener al menos un mínimo de capital que provenga desde los bancos y que los pueda ayudar en caso de una nueva crisis sistémica como aquella de 2008.

Las cooperativas son adversas al riesgo

Ahora bien, las cooperativas de ahorro y crédito del Ecuador están absolutamente lejos de toda esta dinámica y no solo las cooperativas sino todo el sistema financiero de país. En efecto, en el Ecuador, la industria financiera no transa con productos derivados complejos. El país ni siquiera tiene una bolsa de futuros agrícolas que es el mecanismo más básico de financiamiento relativamente complejo, y el país no tiene ninguna relación con la “banca a la sombra”.

Obligar a los bancos y a las cooperativas a que adopten la normativa de Basilea III es solamente una cuestión de dogma y de principio de fe que no tiene relación con la realidad. Ni los bancos privados ni las cooperativas de ahorro y crédito tienen la necesidad de crear “buffers” o colchones de amortiguamiento, porque su único producto financiero es la cartera de crédito que no necesita de ningún amortiguador, porque es una cartera que no colateraliza ni sirve de subyacente para ningún otro activo financiero, porque sus actividades son adversas al riesgo (porque están cubiertas por la cartera de provisiones) y porque el país no está vinculado a las transacciones sobre el mostrador (Over The Counter, OTC).

Las únicas entidades que podrían necesitar colchones de amortiguamiento serían los fondos de inversión manejados por las administradoras de fondos y de fideicomisos, pero su volumen de negocios, para el año 2024, era apenas un poco más del 2% del PIB. Pero incluso estos fondos de inversión no trabajan con vehículos de inversión complejos (como, por ejemplo, CDO, CDS, RMBS, LBO, ABCP, SIVs, ABS[i], etc.).

Entonces, proponer al sistema financiero que cumpla con estándares que no tienen relación alguna con su modelo de negocios es, simplemente, alterar las reglas de juego y ponerlos en una situación de estrés financiero ex ante, porque tendrán que hacer enormes esfuerzos tanto institucionales como económicos para poder cumplir con los requisitos de la “regulación macro y micro prudencial”. 

Es más, el mismo FMI lo reconoce en el documento: “Cuestiones seleccionadas y notas analíticas” (Selected Issues and Analytical Notes), que acompaña a la Carta de Intención del mes de marzo de 2019 del FMI, en donde puede leerse lo siguiente:

“El sector cooperativo es relativamente importante en Ecuador; sin embargo, según los datos publicados, no hay indicios de que los riesgos asociados a las cooperativas puedan ser sistémicos. La regulación y la supervisión podrían reforzarse para evitar el arbitraje y alinear el sector con las mejores prácticas. La consolidación en curso del sector es bienvenida.” (IMF 2019, 51, énfasis añadido)

Por “continuación de los esfuerzos de consolidación” el FMI quiere indicar una regulación más estricta que provoque procesos de fusión, absorción, liquidación y eliminación dentro del sector cooperativo como consecuencia obvia de la regulación macro y micro prudencial. 

¿Por qué los bancos privados y las cooperativas de ahorro y crédito del Ecuador tienen que, ahora, cumplir con Basilea III y la “regulación macro y micro prudencial”? Pues, por los acuerdos que el país ha suscrito con el FMI desde el año 2019. En esos acuerdos el FMI impuso como condicionalidad de absoluto cumplimiento la incorporación de Basilea III al sistema financiero del Ecuador por la necesidad de conformar un mercado de capitales de riesgo para el país: “la transición a las regulaciones de liquidez de Basilea III requerirá del desarrollo simultáneo del mercado de bonos interno” (IMF, 2024a, pág. 15)); y para la conversión del sistema de economía popular y solidaria hacia Basilea III, porque según el Banco Mundial es necesario: “liberalizar aún más el marco regulatorio para bancos y cooperativas financieras” (World Bank, 2019, pág. 27).

Basilea III y la imposición absurda del FMI

Desde el año 2019 las autoridades monetarias y financieras, sin saber ni siquiera en qué consisten exactamente estas regulaciones que provienen de Basilea III y sin conocer la complejidad de lo que significa la industria de los derivados financieros, porque en el país simplemente esa industria no existe, se han empeñado en imponer a bancos privados y cooperativas un marco regulatorio y de supervisión que no tiene ninguna relación con la realidad macroeconómica y financiera del país. 

Esta imposición abrupta y por fuera de las condiciones reales del país, distorsiona al sistema financiero. Crea tensiones y lo pone en riesgo. De alguna manera, los bancos tienen la posibilidad de afrontar Basilea III, pero solamente hasta cierto punto, pero las cooperativas de ahorro y crédito no tienen ninguna posibilidad de hacerlo. No tienen ni la arquitectura institucional ni la economía de escala para llevarlas adelante. 

Sin embargo, el gobierno de Daniel Noboa quien suscribió con el FMI un programa de consolidación fiscal tan radical como aquel que lo suscribió en su momento el gobierno de Lenin Moreno en el año 2019, se ha comprometido a poner en marcha, hasta el año 2027, todo el sistema regulatorio que proviene de Basilea III. 

Producto de esos compromisos con el FMI, el gobierno de Noboa creó en agosto del año 2024, efectivamente, el Comité de Estabilidad Financiera, como una especie de réplica en miniatura del Comité de Estabilidad Financiera Internacional (Presidencia de la República del Ecuador, 2024).

Dentro de las condicionalidades del FMI, está nivelar el terreno de juego entre bancos privados y cooperativas para evitar que las cooperativas de ahorro y crédito se amparen una ley distinta a las leyes monetarias y financieras que rigen a los bancos, en la ocurrencia, las cooperativas de ahorro y crédito están normadas por la Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria. 

El arbitraje regulatorio y la EPS

Las cooperativas, por el solo hecho de estar amparadas por la ley orgánica de Economía Popular y Solidaria, han sido acusadas de “arbitraje regulatorio” con respecto a los bancos privados por parte del FMI. Pero esta diferencia de leyes proviene directamente de la Constitución del país. En efecto, en el artículo 311 la Constitución reconoce al sector financiero de la economía popular y solidaria como una actividad diferenciada de aquella de los bancos privados que solo tienen como fin la intermediación financiera entre ahorro e inversión:

Art. 311.- El sector financiero popular y solidario se compondrá de cooperativas de ahorro y crédito, entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales, cajas de ahorro. Las iniciativas de servicios del sector financiero popular y solidario, y de los micro, pequeñas y medianas unidades productivas, recibirán un tratamiento diferenciado y preferencial del Estado, en la medida en que impulsen el desarrollo de la economía popular y solidaria. (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008, págs. 147, Art. 311)

Pero el FMI hace tabula rasa de estas distinciones constitucionales y legales y considera que las cooperativas de ahorro y crédito deben afrontar las mismas reglas que aquellas que regulan a los bancos privados. 

El profesor Victor Fleisher define al arbitraje regulatorio como: “la manipulación de la estructura de un acuerdo para aprovechar la brecha entre la sustancia económica de una transacción y su tratamiento regulatorio” (Fleischer , 2010 , pág. 4). En efecto, el arbitraje regulatorio es, básicamente, la manipulación de las leyes en beneficio propio:

una técnica de planificación perfectamente legal utilizada para evitar los impuestos, las normas contables, la divulgación de valores y otros costes normativos. El arbitraje regulatorio explota la brecha entre la sustancia económica de una transacción y su tratamiento legal o regulatorio, aprovechando la capacidad intrínsecamente limitada del sistema legal para colocar etiquetas formales que rastreen la economía de las transacciones con suficiente precisión (Fleischer , 2010 , págs. 2-3)

El arbitraje regulatorio socava la eficiencia fiscal, la competitividad de los mercados, los costos de transacción de la economía e introduce un velo de opacidad a los intercambios económicos y debilita la regla de la ley. Aprovecha las lagunas jurídicas para trasladar los costos de transacción hacia los agentes que cumplen con la ley, altera las fronteras éticas y trata de incidir en los sistemas políticos en función de sus propios requerimientos (Fleischer , 2010 , pág. 5).

El arbitraje regulatorio está asociado a la teoría de los contratos y la teoría de los costos de transacción. Se asumen a los costos de transacción a los siguientes: “Estos costes incluyen los costes de búsqueda, los costes de información y la selección adversa, los costes de negociación y redacción (de contratos, P.D.), los costes de conducta de los agentes como los costes de agencia, el riesgo moral y la evasión (fiscal, P.D.), y los costes de supervisión y aplicación.” (Fleischer , 2010 , pág. 5). 

Evidentemente que las cooperativas de ahorro y crédito no tienen capacidad ni institucional ni estratégica para incidir sobre los contratos, sobre la estructura fiscal, ni sobre el sistema político. Los costos de transacción del sector de las cooperativas son asumidos directamente por ellas, y no tienen la potestad legal de corresponsalías en el extranjero. Entonces, sugerir el arbitraje regulatorio para el sistema financiero de la EPS es, sin duda alguna, desproporcionado y no guarda relación con el sector. Es solamente un argumento para legitimar la intervención y desarticulación de la EPS.

La consolidación financiera del FMI: la intervención sobre la EPS

Como se había visto, el FMI denomina proceso de “consolidación financiera” a la fusión, absorción y liquidación de Cooperativas y ha empezado a aplicarse desde el año 2019 de manera irrestricta. Así, se impusieron nuevas reglas de juego a las cooperativas de ahorro y crédito en la Ley de Defensa de la Dolarización del año 2021, que eliminó las regulaciones que protegían a las cajas de ahorro y bancos comunitarios. 

De forma concomitante, ese mismo año, la Superintendencia de la Economía Popular y Solidaria (SEPS) procedía a prohibir a las cajas de ahorro y bancos comunales que utilicen la palabra “banco” (a pesar de constar en la Constitución), y se abstenía de regularlas y controlarlas lo que las empujó al limbo jurídico quitándoles el derecho constitucional a la seguridad jurídica (Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera, 19-08-2021). 

En el año 2025 la SEPS decidió declarar una moratoria general de reconocimiento a las cajas de ahorro y cajas asociativas y comunales condenándolas a la inseguridad jurídica (Junta de Política y Regulación Financiera, 20-05-2025). 

También en el periodo 2019-2023 la SEPS ajustó nuevos requerimientos regulatorios a las cooperativas de ahorro y crédito e hizo más difícil el acceso a las cooperativas más pequeñas del sector que están en el segmento 5 al obligarlas a un capital social de 250 mil dólares, algo imposible de cumplir para muchas de ellas. En ese periodo, la SEPS decidió también fracturar el anclaje territorial de las cooperativas de ahorro y crédito y eliminó la restricción que tenían de abrir sucursales por fuera de sus territorios. A través de la regulación y la supervisión, tanto la Junta de Política y Regulación Financiera cuanto la SEPS fueron orillando a las cooperativas de ahorro y crédito a operar más como bancos privados que como cooperativas. 

La Ley Orgánica de Integridad Pública de Noboa y la bancarización forzada a las cooperativas

Es por eso que el gobierno de Noboa, aprovechando su mayoría parlamentaria, en el segundo debate de la Ley Orgánica de Integridad Pública, añade una disposición transitoria que altera de forma radical a todo el sistema financiero de la economía popular y solidaria porque establece que la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera determinará aquellas cooperativas de ahorro y crédito deban constituirse como sociedades anónimas del sector financiero privado, es decir, se transformen en bancos privados. 

Esta disposición transitoria prácticamente desarticula a toda la economía popular y solidaria. Las cooperativas no son bancos. Ellas operan bajo la lógica de la asociatividad y el anclaje territorial del ahorro y la inversión. Pero no solo que las obligan a convertirse en bancos en un proceso de bancarización forzada, sino que, además, las obligan a adoptar los criterios de Basilea III. 

Las cooperativas de ahorro y crédito no tienen, y es literal, la más remota idea de un producto financiero derivado y de un vehículo de inversión de propósitos múltiples. Tampoco tienen idea de cómo calificar su cartera de crédito en función de los criterios de Basilea III y, sobre esa calificación, crear colchones de liquidez (que, es necesario aclararlo, no tienen nada que ver con la cartera de provisiones). 

No tienen la arquitectura institucional ni para convertirse en bancos privados ni, tampoco, para aplicar los criterios de Basilea III y la “regulación macro y micro prudencial”. 

Esta decisión tomada por la mayoría oficialista de la Asamblea Nacional, en realidad, significa la virtual desaparición del sistema financiero de la economía popular y solidaria. Si bien hay cooperativas con un nivel importantes de activos, por ejemplo, la Cooperativa JEF tiene activos de cerca de 3 mil millones de USD, también es cierto que su transformación a bancos privados será un proceso largo, complejo, doloroso para muchas de ellas y que, en definitiva, implicará que muchas de ellas no podrán soportarlo y, finalmente, desaparecerán. 

La compleja estructura del sistema de la EPS

Al primer semestre del año 2025, la situación del sistema financiero de la EPS, era la siguiente:

 

	No. De entidades	Total Activos	%
Segmento 1	43	23.487.410.487	73,80%
segmento 2	62	3.350.681.895	10,53%
segmento 3	93	1.307.020.817	4,11%
segmento 4	135	968.250.627	3,04%
segmento 5	47	54.999.214	0,17%
Mutualistas	4	1.313.570.388	4,13%
Financoop	1	685.152.080	2,15%
Conafips	1	659.280.839	2,07%
Total	386	31.826.366.347

Fuente: (SEPS, 2025)

Hay que añadir a estas entidades una serie de redes de apoyo al sector, como RENAFIPSE, o REFLA, más la enorme constelación de cajas de ahorro, entidades asociativas y cajas comunales. También hay que añadir su estructura gremial en la Asociación ASOFIPSE. Hay que indicar, además, que tienen alrededor de seis millones de socios (SEPS, 2025). Todo esto da cuenta de un entramado denso, complejo, de muchas interrelaciones dentro de la economía popular y solidaria, de ahí que las consecuencias de la bancarización forzada sobre ellas serán enormes.

Ahora bien, es de suponer que la decisión de que las cooperativas de ahorro y crédito se transformen en sociedades anónimas del sector financiero privado alcance, al menos en un primer momento, a la gran mayoría de las cooperativas del segmento I, pero eso no significa que el proceso de consolidación se detenga y que los otros segmentos estén libres o a salvo. Simplemente se tratan de etapas que se deben cumplir en la consolidación y, por el momento, así como ya ocurrió con el segmento 5 y con las cajas de ahorro y bancos comunales, ahora es el turno del segmento I.

La bancarización forzada y el fin de la economía popular y solidaria

En este segmento hay 43 cooperativas cuyos activos representan el 73,8% del total de activos de todo el sistema financiero de la economía popular y solidaria (excluyendo las cajas de ahorro). Ante un escenario en el cual deben transformarse en sociedades anónimas del sector financiero privado, la primera cuestión a resolver para las cooperativas es la estructura de propiedad en donde los socios deberán convertirse en accionistas. La segunda cuestión es la de crear la asimetría suficiente para que un pequeño grupo de accionistas se conviertan en accionistas mayoritarios para que puedan nombrar el directorio de este nuevo banco, porque es condición sine qua non de toda sociedad anónima. Un tercer aspecto es, una vez definida la estructura de propiedad de este nuevo banco, establecer su gobernanza, es decir, la relación entre los accionistas, el directorio y la gerencia de este nuevo banco. Un cuarto aspecto es establecer su modelo de gestión que esta vez debe estar orientado a la rentabilidad. 

Estas definiciones son claves porque ahora serán instituciones que deberán cotizar en bolsa de valores, registrar a sus acciones y accionistas en los depósitos centralizados de valores y establecer un modelo de negocios orientado al lucro. Pero, ¿cómo decirles ahora a los socios que se conviertan en “accionistas”? ¿De qué forma decirle a la sociedad que ahora su principal leit motiv es el lucro? 

En tanto bancos privados tendrán que competir con los bancos privados ya existentes que tienen experiencia y economías de escala. En esa competencia, las cooperativas transformadas en bancos tienen todas las de perder. Aunque la regulación les otorgue un tiempo prudente para su transformación en bancos, lo más probable es que, a la larga, de las 43 cooperativas que existen en el segmento I, quizá logren sobrevivir a este proceso, y en el mejor de los casos, apenas tres o cuatro de ellas. 

¿Podrán sobrevivir las cooperativas a este desafío?

Se trata de una intuición que está avalada por la estructura epistemológica del sector de la economía popular y solidaria. Es un sector que creció y se desarrolló bajo el amparo constitucional de la economía popular y solidaria. No está hecha para hacer negocios. Su modelo de gestión tiene que ver con el sector social y solidario. Obligarlo a cambiar de manera súbita un modelo y visión del mundo por otro radicalmente diferente es difícil para cualquier institución. 

No obstante, en el sector hay la esperanza de que la Corte Constitucional pueda ayudarles con una boya de último momento al declarar la inconstitucionalidad de la norma. Pero se trata de una esperanza ingenua porque no considera que esta medida tiene que ver con la negociación realizada con el FMI. 

En la misma ley que obliga a las cooperativas de ahorro y crédito a convertirse en bancos privados, hay una norma que autoriza a contratar deuda pública al Banco Central para cubrir la balanza de pagos (literal U de la Primera Disposición Reformatoria que reforma el Art. 38 del Código Orgánico Monetario y Financiero). La cuestión es que la única institución financiera internacional que financia la balanza de pagos es el FMI. Por tanto, no se puede separar una norma de otra porque están imbricadas en el programa de ajuste del FMI. 

Si por cualquier circunstancia la Corte Constitucional declara inconstitucional la norma que obliga a las cooperativas a transformarse en bancos privados, es muy probable que el gobierno de Noboa aproveche su mayoría legislativa para aprobar nuevamente la regulación que obliga a las cooperativas a transformarse en bancos en otro cuerpo jurídico. 

Entonces, dado el contexto político, se convierte casi en un destino inexorable. ¿Qué hacer? Pues, acumular peso político y empezar la disputar la agenda directamente con el FMI que es el centro neurálgico de poder. 

En realidad, las cooperativas no tienen otra opción. Sin embargo, ¿lo harán? Esa es la inquietud central. Si lo hacen es probable que puedan sobrevivir. Pero su trayectoria da cuenta de una fuerte debilidad gremial. Las cooperativas se resisten, a diferencia de los bancos privados, a actuar como cuerpo colegiado. Siempre han velado solamente por sus intereses y han visto a las otras cooperativas como competencia directa. No tienen una visión estratégica y se han limitado a crecer dentro de su zona de confort. A pesar de haber sido duramente golpeadas desde el año 2019 su capacidad de respuesta ha sido mínima. Sus estructuras gremiales y su capacidad de incidencia nacional, a diferencia de la ASOBANCA, es marginal.

Por ello es un actor social muy vulnerable y casi incapacitado para responder a este desafío de proporciones mayúsculas. Aunque hay algunos dentro del sector que piensan ingenuamente que tendrán más posibilidades si se convierten en bancos, la verdad es que el gobierno de Noboa pone punto final a una de las promesas más caras de la Asamblea Constituyente de 2008 y que se expresa en un proyecto de emancipación social que se codificó en el Art. 1 de la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria: la organización económica basada en relaciones de solidaridad, cooperación y reciprocidad, privilegiando al trabajo y al ser humano como sujeto y fin de su actividad, orientada al buen vivir, en armonía con la naturaleza, por sobre la apropiación, el lucro y la acumulación de capital.

Fue una hermosa utopía mientras duró. Nos hizo soñar en que otro mundo era posible. Pero, como decía el revolucionario ruso Lenin, los hechos son tenaces y esos hechos ratifican el pragmatismo duro del capitalismo y el imperialismo y la derrota estratégica de los trabajadores y sectores progresistas de la sociedad. 

En momentos en los que el capitalismo gira hacia el fascismo, la economía popular y solidaria se convertía en un obstáculo, por ello era imprescindible eliminarla para consolidar esa deriva fascista. Lamentablemente, estamos asistiendo a su fin. ¿Podremos evitarlo?

 

Bibliografía

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Sharma, S. (2009). Genesis, diagnosis and prognosis of the current global financial crisis. Basilea, Suiza: BIS central bankers’ speeches.

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World Bank. (2019, Jun 11). Country Partnership Framework for the period FY19-FY23. Retrieved from https://documents1.worldbank.org: https://documents1.worldbank.org/curated/en/633491560564064529/pdf/Ecuador-Country-Partnership-Framework-for-the-Period-of-the-FY19-FY23.pdf

Asamblea Nacional del Ecuador. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Quito: Asamblea Nacional del Ecuador.

Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera. (19-08-2021). Resolución 675-2021-F. Quito: Registro Oficial.

Junta de Política y Regulación Financiera. (20-05-2025). Resolución Nro. JPRF-F-2025-0154. Quito: Registro Oficial.

SEPS. (2025, julio 06). Portal Estadístico SEPS. Retrieved from ttps://estadisticas.seps.gob.ec: https://estadisticas.seps.gob.ec/index.php/estadisticas-sfps/

Fleischer , V. (2010 , March 8). Regulatory Arbitrage . LEGAL STUDIES RESEARCH PAPER SERIES , Working Paper (10-11 ), 1-63.

Presidencia de la República del Ecuador. (2024). Decreto Ejecutivo No. 343. Quito: Registro Oficial del Ecuador.

 

 

 

 

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[i]  CDS: Credit Default Swaps

RMBS:  residential mortgage-backed securities

CDO: collateralised debt obligations

LBO: leveraged buyout 

ABCP: asset-backed commercial paper 

SIVs: structured investment vehicles 

OIS: overnight index swap

ABS: asset-backed security