La democracia disciplinaria del ajuste estructural del FMI
La democracia disciplinaria del ajuste estructural del FMI
La violencia del ajuste y la democracia
El análisis y la evidencia indican que entre el ajuste del FMI y el sistema político hay una confluencia estratégica y una convergencia programática. El programa económico de ajuste del FMI habría sido imposible sin la connivencia y apoyo del sistema político. Las reformas estructurales del FMI y del Banco Mundial necesitan, para su implementación, del apoyo militante del sistema político.
Pero, por otra parte, puede advertirse que, en cambio, entre el sistema político y la ciudadanía y sus mecanismos de participación, control social, fiscalización y elección, previstos en la Constitución y la ley, se produce una distancia estratégica de tal manera que los electores no advierten en absoluto esta convergencia y connivencia entre el sistema político y el ajuste. El ajuste se procesa y aprueba a espaldas del consenso democrático y sus instituciones. La ciudadanía no tiene la más remota idea de lo que se ha pactado entre el gobierno y el FMI y el Banco Mundial. Solo conocen de sus consecuencias cuando los empleados públicos son despedidos intempestivamente, o cuando las cooperativas son obligadas a transformarse en bancos privados, o cuando suben los precios de los combustibles o se incrementan los impuestos y, al mismo tiempo, se reducen las asignaciones estatales a los gobiernos autónomos descentralizados, las universidades, la salud pública, la inversión pública, entre otros.
A esta distancia estratégica entre las decisiones democráticas de los ciudadanos y la relación entre sistema político y ajuste la denomino cesura política del ajuste porque produce un corte o una fractura dentro de los procesos políticos de la democracia que interrumpen la relación de los mecanismos y procedimientos de la democracia con respecto al ajuste, de tal manera que los ciudadanos no advierten esa interrupción y tampoco se dan cuenta de ese cambio de registro hacia nuevas dinámicas que impiden a la sociedad que tenga capacidad de advertir, comprender e incidir sobre las nuevas prioridades del sistema político. El término de cesura indica, justamente, una interrupción que no se nota, que no se aprecia de forma inmediata.
El ajuste, gracias a esta cesura estratégica fragmenta la relación del sistema político con la democracia lo que permite soslayar las legítimas decisiones de los electores con respecto al ajuste, al tiempo que adscribe al sistema político como operador político del ajuste.
Esta cesura política del ajuste se advierte de manera nítida cuando la condicionalidad estructural del FMI se programa, planifica y se extiende para un periodo de cuatro años, sin considerar las elecciones que tendrán lugar en ese lapso que, evidentemente, producirán un cambio en el sistema político. Se advierte también el mismo procedimiento en los proyectos sectoriales del Banco Mundial cuando evacúan todo sentido de cumplimiento de derechos en las políticas públicas. Es como si para el FMI y el Banco Mundial esas elecciones fuesen intrascendentes o, en todo caso, una cuestión puramente formal que puede resolverse de manera favorable para el ajuste con intervenciones puntuales sobre el sistema político.
Así, el FMI y el Banco Mundial asumen que los cambios de gobierno y del legislativo provocados por las elecciones, es decir, la democracia representativa, no deberían alterar ni el sentido ni la trayectoria del ajuste ni de la reforma estructural. En otros términos, por cualquier opción política por la cual se decanten los electores esto es, o debería ser, según el FMI y el Banco Mundial, irrelevante para el ajuste y la condicionalidad a la sombra.
Esta cesura política del ajuste plantea varias interrrogantes que revelan problemas complejos entre la relación del ajuste con la política y la democracia. En efecto, si las decisiones democráticas de los ciudadanos no cambian al ajuste, entonces ¿para qué sirve la democracia?, ¿para qué se realizan las elecciones?, ¿qué sentido tiene el pluralismo ideológico dentro de la democracia liberal ante la inexorabilidad del ajuste? Si la sociedad decide poner fin a la austeridad y lo hace de forma democrática y participativa ¿van a aceptar y respetar el FMI y el Banco Mundial esa decisión? ¿Va el FMI a revertir su programa económico por esta decisión democrática? Si no lo hacen, cabe preguntarse: ¿Por qué la sociedad se convierte en rehén del ajuste y la condicionalidad a la sombra y no puede salir de ese programa económico incluso desde la apelación a la democracia y sus procedimientos?
Cuando se revisan los Acuerdos SAF del FMI puede advertirse que el programa económico diseñado y puesto en marcha se extiende en el tiempo y sin consideración alguna con respecto a la temporalidad y calendarios políticos. Así por ejemplo, el Acuerdo SAF suscrito en el mes de mayo de 2024, se extiende hasta 2028. Pero lo suscribió un gobierno de transición que no sabía si ganaría la reelección para garantizar este compromiso. Lo mismo cuando se revisan los proyectos sectoriales del Banco Mundial.
Es decir, ¿puede un país arriesgar su institucionalidad democrática en convenios y acuerdos que cambian el sentido de la política económica y de las políticas públicas de manera independiente de lo que decidan sus electores? ¿Cómo puede una institución financiera multilateral imponer condiciones a un gobierno que aún no ha sido electo? ¿No significa acaso esto una subordinación formal y sustancial de los procesos democráticos a la imposición pragmática de estas instituciones multilaterales?
Las elecciones y con ellas la democracia, en la lógica del FMI y del Banco Mundial, no deben cambiar la trayectoria y el sentido del ajuste y la reforma estructural. Es por ello que suscriben programas económicos y proyectos sectoriales que rebasan el periodo de los gobiernos que los pactan. Por ejemplo, en el acuerdo SAF-2020, el FMI indica lo siguiente:
Las garantías políticas se consideran adecuadas; se han recibido de una amplia gama de candidatos que apoyan los objetivos del programa y sus políticas clave. Un candidato expresó su apoyo a los objetivos del programa y acordó permanecer en estrecho diálogo con el personal del Fondo, incluso para ayudar a limar divergencias de opiniones sobre políticas; un candidato aún no estaba preparado para entablar debates.
¿Quién otorgó “garantías políticas” al FMI cuando se supone que en una democracia son los electores quienes toman las decisiones relevantes? Cuando los candidatos apoyaron los “objetivos del programa y sus políticas clave” ¿indicaron, de su parte, ese compromiso a sus electores? ¿Fueron transparentes con ellos en ese sentido? ¿Cuál fue el candidato que “aún no estaba preparado para entablar debates” y por qué el FMI asume que “no estaba preparado”? Son preguntas que no tienen respuesta porque estas preguntas son, en realidad, para el FMI, irrelevantes.
De manera fáctica, el FMI y el Banco Mundial demuestran estar por encima de la democracia. De hecho, el cuarto criterio que se establece para aprobar el financiamiento extendido, indica que:
Las autoridades ecuatorianas están plenamente comprometidas y dispuestas a implementar las políticas del programa y tomar las medidas necesarias para asegurar su éxito. Han demostrado su compromiso con acciones importantes tanto en el marco del anterior acuerdo de SAF (…) como durante el período de crisis.
Pero resulta que el “marco anterior acuerdo de SAF” provocó la revuelta social más importante de la historia reciente del país y casi da por terminado al gobierno que la implementó. Si esto es así, entonces, el FMI y el Banco Mundial son, por definición, instituciones antidemocráticas porque consideran que las metas del ajuste deben superponerse a los procedimientos de la democracia.
Sin embargo, esto es solo la punta del iceberg, porque, en efecto, el FMI demuestra un verdadero desprecio por cualquier decisión política que tomen los ciudadanos de un país al suscribir un programa económico de larga duración sin importarles el criterio de esos ciudadanos sobre ese programa económico, pero es aún más fuerte su desprecio por el entramado institucional, legal y político de un país. Lo mismo para el Banco Mundial.
Se ha demostrado de manera muy documentada y precisa las formas por las cuales el FMI y el Banco Mundial generaron un ambiente de inseguridad jurídica al obligar al sistema político a adoptar leyes que entran en plena contradicción con su texto Constitucional.
Así, emerge la aporía y antinomia de tener marcos jurídicos que son legales pero que, al mismo tiempo, también son inconstitucionales y, algunos de ellos, abiertamente anticonstitucionales. Las aporías y antinomias suscitadas y provocadas por el FMI y el Banco Mundial determinaron un contexto en el cual la fuerza de las leyes para mantener el orden jurídico se debilitó de manera fundamental.
Cuando una sociedad pierde su capacidad y fuerza normativa desde la cual construye y diseña sus instituciones al mismo tiempo que resuelve conflictos y diferencias, entra en un estado que se denomina anomia (porque las normas o el nomos se han debilitado).
La institucionalidad, en un contexto de pérdida de la seguridad jurídica o de anomia, se derrumba. Y eso fue exactamente lo que pasó en el Ecuador en el periodo de estudio. Las instituciones no pudieron resolver las aporías y antinomias generadas por el ajuste y la condicionalidad a la sombra y colapsaron. Llevaron al país a ser un Estado fallido.
Sin embargo, hay mecanismos constitucionales y legales en virtud de los cuales la sociedad puede defenderse en un contexto de anomia. Si el ajuste y la condicionalidad a la sombra generaron ese ambiente de anomia, entonces había las formas, los mecanismos y las instituciones por las cuales defender la Constitución y la ley para evitar esa a-nomia o, también, anomalía.
Pero se puede constatar que el ajuste también desarmó la capacidad de defensa de la sociedad. No se pudo articular una respuesta institucional ante el ajuste porque las instituciones, en un giro político calculado, trasladaron la defensa del ajuste y de la condicionalidad a la sombra a la violencia del Estado. En este giro, las instituciones crearon el vacío jurídico para que el Estado despliegue toda su fuerza represiva y punitiva en contra de quienes se oponían a las medidas de ajuste del FMI.
Cuando el gobierno de Lenin Moreno suscribió el acuerdo SAF en marzo de 2019, la sociedad intentó defenderse por la vía institucional y legal de las consecuencias que este acuerdo generaba para la sociedad así como su efecto sobre los derechos fundamentales de la ciudadanía. En ese sentido, varios colectivos ciudadanos acudieron a la Corte Constitucional para que pueda ejercer sobre la Carta de Intención del FMI del año 2019 el respectivo control de constitucionalidad y se pueda defender al Estado constitucional de derechos y justicia.
¿Qué pasó en esas circunstancias? Pues, que la Corte Constitucional del país decidió apoyar al ajuste y a la condicionalidad a la sombra y negó la posibilidad de defender a las instituciones y a los derechos. Es decir, la Corte Constitucional, por cualquiera que haya sido su razón, decidió no cumplir con su obligación constitucional de proteger a la Constitución y procedió a negar el pedido de los colectivos ciudadanos de ejercer el control de constitucionalidad sobre la Carta de Intención del FMI. Creó un vacío sobre el cual, posteriormente, actuó la violencia del Estado para mantener y sostener la vigencia y radicalidad del ajuste.
Al fallar la apelación a las instituciones llamadas a defender y proteger el orden jurídico y constitucional, entonces los sectores populares salieron a las calles a manifestar su rechazo al programa de ajuste del FMI. Fueron movilizaciones multitudinarias. Fue una buena parte de la sociedad, y sin exageración alguna, la que decidió defender en las calles sus legítimos derechos constitucionales que eran amenazados por el ajuste y la condicionalidad a la sombra.
¿Cómo actuó el gobierno en esas circunstancias?¿Quizá el gobierno apeló al diálogo, al consenso, a la institucionalidad y a la defensa de la Constitución? ¿Utilizó mecanismos democráticos y participativos para resolver un conflicto que se suscitó justamente por la aplicación del programa del FMI? ¿Evitó la respuesta de la represión y la violencia? De otra parte, ¿Qué hizo el FMI en esas circunstancias? ¿Qué hizo el Banco Mundial?¿Alguna vez exhortaron a detener la violencia de la represión que se desataba en contra de los contradictores al ajuste?
La evidencia indica que el gobierno de Lenin Moreno defendió el programa del FMI con la violencia del Estado. Es decir, utilizó la violencia legítima del Estado para volcarla en contra de su propia población. Varios ciudadanos fueron asesinados, otros fueron torturados y algunas organizaciones de derechos humanos indican que el régimen estuvo muy cerca de la lesa humanidad. Finalmente, ante la contundencia de la protesta social, el gobierno de Lenin Moreno dio marcha atrás en algunas medidas solicitadas por el FMI, pero la violencia de la represión no fue objeto de observación, investigación y sanción; y nunca hubo reparación para las víctimas de la violencia estatal. Se cubrió con un manto de impunidad esa violencia ejercida contra la ciudadanía que había hecho uso de su derecho constitucional a la resistencia. Empezó, además, un proceso de persecución y violencia jurídica (lawfare) en contra de todos aquellos sectores ciudadanos, organizaciones sociales y líderes populares y políticos que participaron en esas movilizaciones.
Luego de esos eventos, ¿quizá el FMI o el Banco Mundial diseñaron alguna mínima ayuda o movilizaron recursos para ayudar a las víctimas de esa represión estatal? ¿quizá calibraron el tamaño de la consolidación fiscal e indicaron que relajaban el ajuste quizá para otro momento? ¿se pronunciaron de alguna manera lamentando la violencia y sus víctimas? ¿llamaron tal vez a un proceso de diálogo social para validar las medidas del ajuste económico?
En absoluto. La revisión de los documentos del FMI y del Banco Mundial, indican que más bien consideraban que esas protestas sociales habían generado un grave tropiezo en la ruta del ajuste. Es más, se escudaron en un cambio de cifras indicando que la consolidación fiscal debió haber sido mayor a la inicialmente prevista y que, por tanto, ante esa circunstancia de “información errónea” cancelaban el acuerdo SAF-2019. Nunca hubo la más mínima declaración con respecto a los derechos humanos, a la paz social, a la convivencia pacífica, a la búsqueda de consensos.
Así, el FMI y el Banco Mundial se revelaron más radicales que antaño cuando en los años noventa del siglo pasado articularon mecanismos de diálogo social sobre el ajuste, como fue el proyecto SAPRI
Entonces, ¿qué relación existe entre derechos humanos y ajuste? La evidencia histórica demuestra que son antitéticos. Son irreconciliables. A más ajuste y condicionalidad a la sombra, menos derechos humanos. El ajuste genera una condición de debilidad y vulnerabilidad política para la ciudadanía.
La cesura política del ajuste crea las condiciones para el ejercicio de la violencia desde el Estado para, de una parte, neutralizar a las instituciones que pueden detener esa violencia y, de otra, para tener el suficiente margen de maniobra para generar una heurística del miedo a partir de una escalada de la violencia de tal manera que se pueda eliminar cualquier posibilidad de resistencia social al ajuste.
Esto permite captar algunas intuiciones básicas para responder a la cuestión: ¿Qué relación entre democracia y ajuste? Para que el ajuste sobreviva es necesario restringir la democracia, en especial, sus mecanismos de transparencia, fiscalización, control social y participación. La restricción de la democracia a aspectos puramente formales abre el espacio para el ejercicio de la violencia contra la población que resiste y se opone al ajuste. La categoría de democracia restringida le pertenece al sociólogo ecuatoriano Agustín Cueva
Pero la democracia restringida es solamente la antesala para la imposición del ajuste. Porque el FMI y el Banco Mundial no solo necesitan poner entre paréntesis a la democracia y transformarla en pura formalidad sino que también necesitan un rol más activo para esa democracia; necesitan que esa democracia procese el ajuste, apruebe las reformas estructurales, neutralice el conflicto social y controle las resistencias políticas al ajuste.
El ajuste, lo hemos visto, controla todo. No deja nada al azar. Cuando, por determinada circunstancia, no se ha cumplido con cualquiera de los puntos de referencia estructural, o con los criterios continuos de desempeño establecidos en el programa económico del FMI, inmediatamente hay que solicitar una exención (waiver). Igual con el Banco Mundial o el BID o la CAF. El control del FMI y el Banco Mundial es prolijo, riguroso, expedito. No hay margen de maniobra para incumplimientos ni, tampoco, interpretaciones. El ajuste se cumple a rajatabla.
Esta característica del ajuste indica que es un proceso disciplinario porque lo reglamenta todo y presta mucha atención al detalle. No en vano, uno de los nombres preferidos del ajuste a las políticas de estabilización es quel de “disciplina fiscal”. Algunas leyes y normas creadas bajo la sombra del ajuste se denominan, precisamente, leyes de disciplina fiscal; por ejemplo:
mantener la disciplina fiscal es esencial para mantener la estabilidad macroeconómica, reducir las vulnerabilidades y mejorar el desempeño económico agregado. Esto es especialmente importante para que los países enfrenten con éxito los desafíos y cosechen los beneficios de la globalización económica y financiera. La disciplina fiscal es esencial para que los países aprovechen las oportunidades que ofrecen un comercio cada vez más libre y unos mercados de capital abiertos, para mejorar sus perspectivas económicas a más largo plazo.
El ajuste como proceso disciplinario (la disciplina fiscal) se convierte en condición de posibilidad para “mantener la estabilidad macroeconómica”, “mejorar el desempeño económico” y “mejorar sus perspectivas económicas a más largo plazo”.
Si el ajuste es un proceso disciplinario, como lo evidencia su noción de disciplina fiscal entonces ¿cómo conceptualizar esa cesura estratégica que produce entre el programa económico y el sistema político? ¿Puede quizá intuirse que la democracia que el ajuste necesita corresponda de alguna manera a sus necesidades de control y disciplina? ¿Si hay disciplina fiscal puede haber quizá algo parecido a la disciplina al sistema político? Y, ¿en qué consistiría esta disciplina al sistema político?
A fin de captar esa compleja relación entre ajuste, democracia y sistema político y caracterizar a esa democracia que emerge y se consolida desde el ajuste y que ve debilitada su capacidad normativa (por la situación de anomia que vive la sociedad), al tiempo que restringe la capacidad política de la ciudadanía para defenderse del ajuste y que, además, permite el uso de la violencia del Estado en contra de los interpelantes, opositores y contradictores al ajuste, se propone la hipótesis de la democracia disciplinaria del ajuste.
Asumo la noción de disciplina porque ese es precisamente el formato del ajuste y de la condicionalidad a la sombra. Se puede, en ese sentido, apelar al concepto político de disciplina del filósofo Michel Foucault:
La disciplina reglamenta todo. No deja escapar nada. No solo no deja hacer, sino que su principio reza que ni siquiera las cosas más pequeñas deben quedar libradas a sí mismas. La más mínima infracción a la disciplina debe ser señalada con extremo cuidado, justamente porque es pequeña … una buena disciplina es la que nos dice en todo momento lo que debemos hacer”.
Es exactamente eso lo que hacen el FMI y Banco Mundial. Por ello el ajuste es escalar, es encubierto, es convergente y sus transformaciones más importantes están a la sombra. Si el ajuste es disciplinario entonces la democracia del ajuste también se convierte en disciplinaria.
Con la hipótesis de la democracia disciplinaria se pretende resolver la aporía entre democracia y ajuste. En una democracia liberal y dentro del Estado de derecho la relación entre ajuste y democracia es conflictiva. Los ciudadanos pueden apelar a la democracia para resolver los conflictos redistributivos generados por las políticas de ajuste.
La democracia, entonces, puede atenuar o, simplemente, invalidar al ajuste. Eso fue exactamente lo que pasó en las primeras décadas del siglo XXI en América Latina cuando varios movimientos y partidos políticos ganaron las elecciones con una plataforma y agenda que iba en contra del ajuste del FMI y del Banco Mundial. Se trató del denominado ciclo progresista de América Latina o, también, ciclo posneoliberal.
En virtud de su oposición radical al ajuste del FMI y del Banco Mundial estos partidos y movimientos políticos ganaron las elecciones y, en efecto, pudieron atenuar o mitigar el ajuste y, en algunos casos incluso dieron marcha atrás en el ajuste y lograron revertirlo totalmente.
Esto da cuenta que el ajuste implosiona cuando la democracia sale de su corsé disciplinario. Por ello, una de las tareas políticas más importantes del FMI y del Banco Mundial es subordinar la democracia dentro de la lógica del ajuste. Si el ajuste disciplina a la economía, entonces necesita también disciplinar a la política.
Por tanto, la hipótesis de la democracia disciplinaria del ajuste puede ayudar a resolver la relación entre ajuste y democracia, porque el sistema político tiene que adecuarse de alguna manera para albergar en su interior procesos tan complejos y dinámicos como la condicionalidad escalar, la condicionalidad convergente, la condicionalidad a la sombra, entre otros. Asimismo, puede ayudar a comprender el vacío político que se produce cuando el ajuste implosiona ante la protesta social y el recurso a la violencia política para restaurarlo y volver a imponerlo.
El ethos de culpabilidad del funcionario público
Una de las primeras determinaciones de la hipótesis de la democracia disciplinaria del ajuste, es que ésta sujeta y disciplina toda la institucionalidad de la democracia liberal y sus procedimientos de participación social dentro de los límites de la consolidación fiscal y la reforma estructural. Es la subsunción de la sociedad y el Estado al mercado. Es el pliegue de la polis al orden del oikos (como se verá más adelante cuando se analice el concepto filosófico de pliegue).
Si en el liberalismo clásico la política, el derecho y la economía corren cada una por separado, en el caso del ajuste estructural y su visión teleológica hacia el cambio de época, aparece un fenómeno remarcable: la subordinación de la política, el derecho y la ética a la economía del ajuste.
En el ajuste, el Estado no está separado del mercado ni tampoco deviene en un Estado mínimo, más bien al contrario, el Estado se convierte en una determinación del mercado.
El ajuste transforma incluso al neoliberalismo. Permite que se integre la visión del Estado en franca oposición al mercado, hacia un Estado al cual es necesario inscribirlo y adscribirlo dentro del mercado. Es decir, disciplinarlo, corregirlo o, según la grotesca metáfora que generalmente utilizan los influencers del neoliberalismo, hacerlo más ágil, “quitarle la grasa” (la metáfora neoliberal del “Estado Obeso”).
Cuando se observa la dinámica del ajuste se puede ver que el ajuste es total. No es solo un ajuste fiscal, monetario o financiero. Es un ajuste que entra en lo más profundo de la sociedad para reformar sus instituciones e incluso los comportamientos humanos, como en el caso del capital humano, para determinar, construir y llevar a cabo una reforma histórica de vastas proporciones.
Se ha analizado, en el presente estudio, cómo el FMI alteró la Constitución del país en varias oportunidades y creó un estatuto jurídico de derecho ilegítmo en el cual se alteraba el principio lógico de la no-contradicción y se generaba un entorno plagado de antinomias y aporías jurídicas que condujeron a una situación de anomia.
Quizá una de esas reformas jurídicas que da cuenta de lo que se quiere decir con la hipótesis democracia disciplinaria del ajuste sea la reforma al sistema de contratación pública que determinó el requisito del Informe de Pertinencia y Favorabilidad emitido por la Contraloría General del Estado para la contratación pública (ver capítulo cinco).
Como se había analizado en la parte respectiva, este requisito violenta el principio constitucional de presunción de inocencia. Pero fue gracias a esa reforma legal que el FMI pudo diseñar una estructua panóptica y disciplinaria del gasto público y esto generó un ethos en el sector público que fue altamente funcional al ajuste y que demuestra el funcionamiento de la democracia disciplinaria del ajuste.
Todos los funcionarios públicos se sentían en un ambiente kafkiano en donde no sabían si aquello que firmaban en una compra pública podría convertirse en elemento acusador a futuro, a pesar de haber actuado conforme a la ley. Se instaló una sensación de miedo ante cualquier contratación pública por mínima que fuese. Un ambiente que fue altamente funcional al FMI porque le permitió controlar una de las variables claves del programa económico, aquel de las compras públicas y su impacto en las metas de consolidación fiscal.
Los funcionarios públicos intuían y sentían que eran culpables de antemano y tenían que demostrar su inocencia. Cuando eran desvinculados por las reducciones de nómina previstas en el ajuste, no tenían ni la oportunidad ni el deseo de luchar por su empleo justo por ese ethos de culpabilidad por haber pertenecido al sector público.
Entonces, si se mira con más atención, se puede visualizar la conformación de un fenómeno político en donde el Estado deja de ser el leviatán para convertirse en una oficina burocrática de funcionarios atemorizados y con un sentimiento de culpa por pertenecer a la función pública.
Es desde esa lógica de disciplina del Estado que surge y emerge una panoplia de instrumentos de subordinación al Estado, como por ejemplo, las Alianzas Público-Privadas, el programa de evaluación de la inversión pública (PIMA), las reglas fiscales, la independencia del Banco Central, la conformación de activos de reserva con los depósitos del sector público en el Banco Central, los proyectos sectoriales del Banco Mundial, del BID, etc.
La austeridad del FMI y su enfoque de la oferta por parte del Banco Mundial, crearon una dinámica novedosa y que puede ser captada por la noción de democracia disciplinaria del ajuste. El FMI disciplinó al Estado pero para ese proceso también disciplinó a la sociedad y a sus instituciones de ahí la importancia estratégica que adquieren los proyectos de reforma sectorial del Banco Mundial. Un ejemplo de ello es el proyecto de “etno-desarrollo” del Banco Mundial.
En el periodo 2018-2024, se produjo una mutación política fundamental: la sociedad sintió la dureza del ajuste pero entró de lleno en su disciplina. Empezó a procesar los significantes vacíos del ajuste como si fuesen parte de la estructura ontológica de lo real. La sociedad, ante la precarización total que provocó el ajuste, creyó en el discurso del emprendurismo y millones de desempleados y precarizados se convirtieron, súbitamente, en emprendedores, en sujetos de rendimiento. Pero era tan solo una patología social que nacía desde la democracia disciplinaria del ajuste. Era el pliegue del ajuste sobre la subjetividad de sus víctimas.
En la discusión del neoliberalismo siempre se consideró que la dialéctica Estado-mercado se resolvía a través de un Estado mínimo. El ajuste estructural llevó esa discusión sobre el neoliberalismo a otro nivel: el Estado tenía que cumplir las tareas designadas por el ajuste y debía hacerlo de manera dócil, obediente y disciplinada. Caso contrario se había creado una estructura panóptica de control, vigilancia y castigo en donde no había posibilidad de escapar.
Pero, ¿cómo se llegó a eso? ¿por qué la sociedad lo permitió? ¿qué distancias y convergencias se puede encontrar entre el Estado disciplinado al ajuste estructural y el Estado neoliberal clásico?
Las herramientas políticas de la democracia disciplinaria del ajuste
Si la democracia disciplinaria del ajuste es el formato de la condicionalidad estructural del FMI, entonces los mecanismos de la democracia devienten también en disciplinarios. Por ello, el ajuste siempre tiene preferencia por el autoritarismo. Esto puede apreciarse cuando se analizan los mecanismos políticos que pusieron en marcha el ajuste. Todos ellos, de una u otra manera, tienen que ver con el autoritarismo.
Así por ejemplo, las reformas estructurales que creaban nuevos cuerpos legales al tenor de las condicionalidades estructurales del FMI, se lograron gracias al recurso del hiperpresidencialismo presente en el sistema político. En el hiperpresidencialismo, el poder ejecutivo tiene la potestad de enviar leyes de urgencia económica a la Asamblea Nacional para que sean tratadas en un breve plazo y, además, el ejecutivo tiene la posibilidad de vetar cualquier cambio que la Asamblea haga al proyecto de ley económico-urgente. El poder ejecutivo también puede enviar la proforma fiscal a la Asamblea Nacional pero esta no puede cambiarla y su criterio no es vinculante.
Si se revisan las principales leyes que se aprobaron durante el ajuste: la Ley de Defensa de la Dolarización; la Ley de Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal aprobada en el 2021, o la Ley de Eficiencia Económica y Generación de Empleo de 2023, o la Ley de Conflicto Armado Interno, la Crisis Social y Económica de 2024, o Ley Orgánica de Competitividad Energética de 2024, entre otras, todas ellas realizadas al tenor del ajuste, se puede apreciar que fueron impuestas y aprobadas bajo el recurso de leyes económico-urgentes.
El FMI lo reconoce de forma explícita: “La capacidad política de las autoridades es un concepto más fluido que la capacidad institucional o técnica”
El FMI siempre recomienda que las medidas de ajuste más duras se impongan en el primer año de gobierno cuando su credibilidad y aceptación es aún alta: “Los gobiernos deberían actuar rápidamente después de una victoria electoral para implementar reformas durante su “luna de miel” política.”
La fragmentación política y la capacidad discrecional del poder ejecutivo
El ejecutivo pudo neutralizar la capacidad política que la legislatura podía oponer al ajuste, gracias a la fragmentación de la representación política. En un ambiente de fragmentación los partidos y movimientos políticos carecen de fuerza suficiente para imponer cualquier agenda y necesitan armar coaliciones parlamentarias sea para imponer o para defender una determinada agenda. En ese ambiente, las capacidades hiperpresidenciales del ejecutivo alteran el equilibrio de poderes y pueden imponer la agenda legislativa o, en todo caso, tener mejores posibilidades de negociarla como efectivamente ocurrió.
Otra de las palancas fuertes utilizadas por el ajuste fue la capacidad discrecional de definir el presupuesto público por parte del gobierno central. La Asamblea, por diseño constitucional, está neutralizada con respecto a la posibilidad de alterar el presupuesto fiscal. El Art. 135 de la Constitución establece que solo el ejecutivo puede presentar proyectos de ley que creen, modifiquen o alteren el gasto público. El Art. 295 de la Constitución indica que la Asamblea Nacional puede observar el presupuesto general del Estado, pero su capacidad de observación no es vinculante porque no puede alterar el presupuesto que entrará en vigencia de manera independiente de las observaciones que pueda realizar la Asamblea Nacional.
Esa capacidad discrecional también se advierte al momento de establecer las preasignaciones establecidas en los Art. 271 y Art. 298 de la Constitución, así como en las disposiciones decimoctava y vigesimosegunda que establece incrementos anuales a los presupuestos de educación y salud, respectivamente. Gracias a esa capacidad de definir el presupuesto a sectores claves el gobierno pudo disciplinar a los gobiernos territoriales, universidades, entre otros. Aquellos que se orillaban hacia el ajuste podían sufrir consecuencias menos onerosas que aquellos que se decidían por la confrontación directa.
La necesidad de plegar al ajuste a la oposición política
Pero eso no quita el hecho de que en una democracia liberal las elecciones siempre generan y abren el espacio para la oposición política. La democracia se legitima tanto desde las elecciones cuanto desde la oposición. Sin oposición la democracia liberal pierde su sustancia, deviene en totalitarismo. Por ello, toda sociedad democrática necesita que su sistema político albergue a la oposición y que esta tenga todas las posibilidades y las garantías necesarias para su existencia.
La oposición política es el germen del futuro gobierno. Al menos, ese es el fundamento de procedimientos y recambios políticos en la democracia liberal. Por tanto, cabe la inquietud: ¿cómo procesa el ajuste a la oposición política? Por definición, la oposición al ajuste supone, como mínimo, una revisión de sus metas o una suspensión de sus efectos. En ambos casos, el ajuste se cae y el programa diseñado por el FMI fracasa.
Ante ese escenario, el FMI plantea lo siguiente:
En el caso de que el gobierno tenga una capacidad limitada para implementar un programa económico acordado debido a la falta de apoyo político o cuando las elecciones puedan dar lugar a un cambio en el gobierno, el Directorio del FMI puede necesitar salvaguardas adecuadas de los partidos de oposición que proporcionen garantías de que el programa económico se puede implementar en caso de un cambio de gobierno durante el curso de un programa
La oposición política puede jugar a ser oposición dentro del sistema político, pero no en el territorio del ajuste. Ahí la oposición debe “proporcionar garantías de que el programa económico se puede implementar en caso de un cambio de gobierno” durante la puesta en marcha del ajuste. Como puede apreciarse, trazar el margen de maniobra política a la oposición en un ámbito tan delicado como el ajuste, definitivamente, no es un mecanismo democrático, pero, en cambio, sí es un procedimiento disciplinario.
La fragmentación, el oportunismo, el hiperpresidencialismo, neutralizaron la capacidad del sistema político de oponer la más mínima resistencia al ajuste. Devinieron en palancas del ajuste. La democracia y su debate se transformaron en mecanismos de garantía del ajuste. Es por ello que la hipótesis de la democracia disciplinaria del ajuste demuestra ser plausible y coherente.
La neutralización y cooptación de la Corte Constitucional
Sin embargo, hay otro actor político clave que también fue neutralizado y cooptado por el FMI y el Banco Mundial. Se trata de la Corte Constitucional. Sin el apoyo cómplice y connivente de la Corte Constitucional las reformas estructurales habrían sido imposibles de aprobar. La Corte Constitucional tiene en sus manos un arma poderosa: el control de constitucionalidad.
Hay varias reformas legales que se hicieron al tenor de las reformas estructurales del FMI y del Banco Mundial y que son, evidentemente, inconstitucionales. Puede, por tanto, certificarse en el periodo que se analiza, la complicidad con el ajuste estructural por parte de la Corte Constitucional. Todas las reformas legales que se aprobaron en el ajuste estructural podrían haberse truncado si actuaban los filtros de control abstracto de constitucionalidad de la Corte Constitucional.
De todas las instancias legales existentes esta es la última barrera que pudieron atravesarla, sin ningún problema, el FMI y el Banco Mundial. Así, por ejemplo, en el año 2019, la Corte Constitucional, ante el pedido de control de constitucionalidad e impugnación de las reformas legales contenidas en el Acuerdo SAF-2019 con el FMI, solicitada por varios colectivos ciudadanos, resolvió lo siguiente:
7. De la revisión de la demanda y la relación precedente, este tribunal constata que la carta de intención y el memorando de entendimiento impugnados no constituyen actos administrativos pues no corresponden a relaciones jurídico administrativas y, por ende, no surten efectos jurídicos para los administrados. Consecuentemente, estos tipos de acto no pueden ser impugnados por esta vía.
8. En relación a la autorización de una operación de financiamiento entre Ecuador y el Fondo Monetario Internacional, esta no genera efectos jurídicos directos y, por lo tanto, constituye un acto de simple administración y no un acto administrativo; en consecuencia no puede ser impugnado por este tipo de acción. (Corte Constitucional del Ecuador, 2019, pág. 18, énfasis agregado).
Se ha demostrado de forma fehaciente que las reformas estructurales del FMI y del Banco Mundial no son actos de “simple administración” y que, por supuesto, que generaron “actos jurídicos directos”; sin embargo, en el país fallaron los controles de constitucionalidad y eso dio vía libre a las reformas estructurales del FMI, porque al aprobarse las leyes demandadas por el FMI se generaba un derecho ilegítimo porque afectaban al principio lógico de no-contradicción de las leyes con respecto a la Constitución.
La cuestión, por tanto, sigue abierta ¿por qué el fallo de la Corte Constitucional fue favorable al FMI? ¿Qué procesos constitucionales fueron convenientemente invisibilizados por la Corte Constitucional en su pronunciamiento sobre la Carta de Intención con el FMI del año 2019? Y, ¿por qué lo hicieron?
Pueden enunciarse algunas hipótesis con respecto al comportamiento de la Corte Constitucional pero la imposibilidad de demostrarlas rigurosamente impide que sean utilizadas como argumentos válidos. La cuestión es que la Corte Constitucional del Ecuador relajó sus controles de constitucionalidad y fue eso lo que permitió que el ajuste no tenga límite alguno.
El Staff del FMI tenía claro que la Corte Constitucional podía convertirse en obstáculo para las reformas estructurales. Es por ello que, en las recomendaciones realizadas para la gestión del ajuste, el FMI recomienda a su staff:
en el caso de la reforma estructural, puede ser útil considerar si se han intentado antes tales reformas y la naturaleza y la fuerza de la probable oposición, incluida la susceptibilidad a impugnaciones y revocaciones legales.
El bloqueo estratégico a la Corte Constitucional fue condición para que el país entre en la dinámica del Estado fallido.
Ajuste estructural, consenso y hegemonía
Otro aspecto que resalta del periodo 2018-2024 y que tiene que ver con la democracia disciplinaria del ajuste, fue la necesidad de controlar el debate político y social sobre el ajuste.
Para ciertos sectores relacionados con el FMI “los opositores a la reforma, incluso si son una minoría, pueden estar muy motivados a organizar la resistencia”
Existen dos episodios que el mismo FMI los resalta en sus evaluaciones: las movilizaciones sociales de octubre del año 2019 y aquellas del mes de junio del año 2022. Ambos eventos están íntimamente relacionados con el programa de ajuste estructural del FMI.
Es por ello que en cada uno de los acuerdos SAF del FMI, existen evaluaciones de riesgos y, como riesgo al programa de ajuste estructural, está el descontento social por las medidas económicas condicionadas por el FMI.
Así, en el SAF-19 existe la siguiente matriz de riesgos:
Matriz de riesgos | ||||
Fuente del riesgo | Probabilidad del riesgo | Impacto | Criterio político | |
Clasificación | Canal | |||
Riesgos específicos del país | ||||
Oposición política y social a los cambios de políticas en el marco del programa | Media | Alta | Un retroceso en los compromisos con las medidas fiscales podría resultar en el incumplimiento de los objetivos del programa. | Una calibración cuidadosa de los subsidios a los combustibles, los impuestos y las reformas salariales, y una estrategia de comunicación bien pensada |
Fuente: (IMF, 2019a, pág. 59, énfasis agregado).
Puede advertirse que el FMI estaba muy claro de que existía una “oposición política y social a los cambios de políticas en el marco del programa”. De su parte, en el SAF-2020, el FMI está consciente que el escenario de elecciones puede plantear riesgos al programa de consolidación fiscal y de reforma estructural, conforme lo siguiente:
La fragmentación política y las próximas elecciones pueden plantear riesgos importantes para la implementación del programa, por lo que las salvaguardias son aún más importantes … El hecho de que el presidente haya enviado una carta de apoyo al programa y la carta parlamentaria de apoyo a los objetivos del programa demuestran una fuerte apropiación y capacidad política.
El país nunca supo que el presidente de ese entonces había enviado “una carta de apoyo al programa” así como la existencia de una “carta parlamentaria de apoyo”. La falta de transparencia en los procedimientos democráticos es otra de las características de la democracia disciplinaria del ajuste.
Ahora bien, por supuesto que el FMI es consciente de los riesgos políticos de su programa económico y, por ejemplo, para evitar que el programa de ajuste suscrito en el año 2020 tenga problemas en su aplicación, el FMI, habida cuenta del apoyo del presidente Lenin Moreno al programa de ajuste, exigió que muchas de las condicionalidades sean consideradas como acciones previas y como “puntos de referencia tempranos” de tal manera que se pueda neutralizar la incidencia del ciclo político sobre el ajuste estructural, conforme lo demuestra lo siguiente:
Las autoridades han completado cinco acciones previas en áreas que mejoran la capacidad institucional, la transparencia y la formulación de políticas. También se han comprometido a una serie de puntos de referencia estructurales tempranos en áreas similares, lo que refleja su determinación de dejar al país con políticas e instituciones más sólidas para la próxima administración.
Es decir, tomar medidas de ajuste incluso antes de firmar la respectiva Carta de Intención con el FMI y actuar desde la política de los hechos consumados. El gobierno de Lenin Moreno, en ese sentido, aprobó el Plan de Prosperidad que era el marco jurídico que necesitaba el ajuste y, al tenor de este Plan de Prosperidad, llevó adelante una serie de medidas económicas que anticipaban el ajuste. Es decir, eran condiciones previas que, en la jerga del ajuste, se conocen como acciones previas.
El FMI se da cuenta perfectamente que esta manera de actuar sobre el ciclo político, anticipándose a los hechos y neutralizando aquellos que podrían afectar la trayectoria del ajuste, porque eso “demuestra la capacidad política de tomar medidas y fortalecer las perspectivas de éxito del programa más allá de la administración actual”
En el Acuerdo SAF-2024, el FMI ya se anticipa a las elecciones del año 2025 y establece que, a pesar de que las autoridades el país se han comprometido a aplicar las medidas para cumplir con los objetivos del programa económico “la evaluación sigue estando sujeta a riesgos considerables derivados de una Asamblea Nacional fragmentada y de las próximas elecciones generales a principios de 2025.”
La cuestión es que el FMI ha podido resolver muy bien los impasses políticos y sus desafíos. Ha logrado importantes apoyos políticos tanto de la derecha política del país y de sectores empresariales, así como de sectores progresistas y de los grandes medios de comunicación que se han integrado de manera plena, coherente y articulada a las necesidades políticas y estratégicas del FMI.
En efecto, para el FMI “Será importante que estos cambios de políticas se calibren cuidadosamente y se comuniquen bien para lograr el consenso social”
¿De qué forma el FMI logró ese “consenso social” a favor del ajuste estructural? Pues, a partir de la construcción hegemónica de universos simbólicos que se posicionaron en la conciencia social y que fueron altamente funcionales al ajuste, es decir, lo que ellos denominan una “buena comunicación del ajuste”.
En efecto, los medios de comunicación relacionados con las elites y el gobierno, posicionaron muchos significantes vacíos que fueron claves para controlar los disensos y administrar el consenso, como por ejemplo: “el Estado Obeso”, la “irresponsabilidad fiscal de los gobiernos anteriores”, la “indisciplina fiscal que llevó al país al déficit fiscal”, el “excesivo gasto fiscal”, “el sobreendeudamiento público”, la “necesidad de cubrir el alto déficit fiscal”, “las medidas económicas dolorosas pero necesarias”, “la inexistencia de ahorros fiscales para tiempos difíciles”, la “excesiva deuda con China”, la “corrupción de toda la obra pública”, etc. Todos estos significantes vacíos eran también otra forma de operar de la democracia disciplinaria del ajuste.
La ausencia de la academia
Este consenso ideológico sobre los significantes vacíos producidos desde el ajuste y que calaron en la población necesitaba de un contrapeso que los critique y que pueda deconstruirlos. El sector llamado a hacerlo es, fundamentalmente, la academia, porque desde ahí existen las condiciones institucionales para llevarlo a cabo. De hecho, la academia está conformada precisamente para eso, para reflexionar críticamente los problemas que atraviesa la sociedad. Empero de ello, uno de los aspectos que permitió la proliferación de los significantes vacíos del ajuste y su falta de crítica o, en todo caso, el carácter más bien tenue de su crítica, fue la inmovilidad del sistema universitario y la academia con respecto a sus capacidades críticas ante la situación que vivía el país con respecto a la imposición del programa económico del FMI.
Las investigaciones que la academia del país hizo al respecto son, sorprendentemente, mínimas. Entre los pocos estudios al respecto se puede señalar aquel de: Bravo Jiménez, (2023) que, lamentablemente confunde el instrumento de financiamiento rápido (IFR por sus siglas en inglés) de 2016 con los acuerdos SAF que se firman a partir de 2019 (los IFR no implican condicionalidad) y eso le impide comprender la complejidad y alcance del ajuste. Está también la tesis de Benítez López, (2020) que, lastimosamente carece de información suficiente, análisis y rigurosidad. Está también el artículo de Rivadeneira Jaramillo & Buitrón Chávez, (2020), que desgraciadamente, en su mayor parte es una paráfrasis de varios párrafos de la Carta de Intención del FMI de 2019 que rozan con el plagio y sin ningún análisis crítico. También está la tesis de Jiménez Encalada, (2019) quien confunde conceptos básicos (como el Consenso de Washington) y describe conceptos generales sin problematizar en absoluto los programas económicos del FMI y su relación con el neoliberalismo, entre otros. El artículo de Jijon-Gordillo, (2022) intenta demostrar la relación entre el ajuste y la desigualdad, pero en su artículo no hace mención a las ecuaciones de su modelo y tampoco hay especificaciones estadísticas ni econométricas al respecto, además que considera al gobierno neoliberal de Lucio Gutiérrez (2003-2005), como un “gobierno de izquierda” cuando una movilización social convocada por la izquierda del país fue el motivo de su destitucion en el año 2005.
Quizá uno de los textos más interesantes que se han escrito sobre el programa de ajuste del FMI en esta coyuntura y para el programa SAF del Ecuador, sea aquel de Fernandez & Santillana Ortiz, (2019), quienes utilizan un enfoque crítico con perspectiva feminista y una lectura marxista para comprender la Carta de Intención con el FMI de marzo de 2019. Por sus propias características este artículo subraya temas de la teoría feminista pero realiza una apreciación muy superficial del programa de ajuste estructural y no desentraña en absoluto las particularidades que asumió el ajuste en el país.
Un texto importante de esta coyuntura es el libro El Fondo Monetario Internacional y la deuda pública en la Historia Económica de América Latina, de la Universidad Católica Santiago de Guayaquil y coordinado por Gonzalo Paredes Reyes y David Coello (2023); sin embargo, no hay en este libro ningún análisis ni estudio con respecto a los programas de ajuste del periodo 2019-2024.
Es esta debilidad conceptual y la falta de capacidad crítica la que impuso como elementos hegemónicos los significantes vacíos que, a la larga, legitimaron el ajuste en el periodo analizado.
La utilización del “lawfare” en el periodo de ajuste
Otra de las características que pueden ser descritas entre los procesos de la democracia disciplinaria del ajuste, es la utilización de la violencia jurídica en contra de lo adversarios al ajuste. Esta violencia jurídica adquiere la forma de persecución legal que hace caso omiso de los derechos fundamentales, del Estado de derecho y de las formas y procedimientos que, de rigor, deben observar y cumplir todos los procesos jurídicos, en especial aquellos que tienen que ver con el área penal y la antijuridicidad.
El ajuste se especializó, al menos en el periodo de estudio, en la violencia jurídica y creó procesos de persecución jurídica contra los opositores al ajuste que se convirtieron en emblemáticos. Uno de esos procesos de violencia jurídica la sufrió la militancia del partido político Revolución Ciudadana, así como los líderes sociales del movimiento indígena.
Al replegarse la Revolución Ciudadana y los movimientos sociales e indígenas en momentos tácticos en los que el ajuste se radicalizaba, todos ellos esperaban de alguna manera atenuar el rigor de la judicialización y persecución que provenía, principalmente, desde la Fiscalía General del Estado que, es necesario indicarlo, se había convertido en una de las piezas claves en la democracia disciplinaria del ajuste. Pero la dureza del lawfare nunca cejó durante el ajuste, más bien en una especie de vuelta de tuerca se hacía cada vez más insidiosa.
El lawfare que el ajuste puso en marcha es el complemento y correlato de la situación de anomia y de represión violenta a todos los contradictores del ajuste. Es la continuidad de la represión estatal, pero por otros medios.
En síntesis, la democracia disciplinaria del ajuste indica la presencia de los siguientes procesos políticos claves:
(i) la persecución y el lawfare a todo movimiento político, social y popular que se oponga al ajuste para replegarlos de tal manera que sean incapaces de oponerse al ajuste y que más bien intenten ponerse de su lado para atenuar o mitigar la persecución legal;
(ii) la cooptación y neutralización de la Corte Constitucional en especial a varios de sus miembros relacionados directamente con grupos de poder económico;
(iii) la represión a la sociedad con niveles incluso de lesa humanidad para generar una heurística del miedo en los sectores sociales con respecto a cualquier crítica al ajuste y la reforma estructural;
(iv) la imposibilidad de situar dentro del debate social cualquier crítica o alternativa al ajuste económico; y,
(v) la permeabilidad de la institucionalidad del Estado al cumplimiento de las directrices emanadas desde el FMI y el Banco Mundial.
En ese ambiente que restringe la participación ciudadana, que degrada el nivel de vida de la sociedad, que destruye la contractualidad social y emerge el Estado hobbesiano de todos contra todos, el FMI y el Banco Mundial radicalizan aún más el ajuste y profundizan el alcance de la reforma estructural. La economía empeora y necesita, como si fuese una adicción, de niveles cada vez más importantes de deuda pública para sobrevivir.
Bibliografía
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entrada de Pablo Dávalos @ 10:38
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