El Ajuste recargado:
La Carta de Intención (EFF) con el FMI
de septiembre de 2020
Pablo Dávalos
Foro de Economía Alternativa y Heterodoxa
Elementos de contexto
En septiembre de 2020 el Ecuador suscribe un nuevo acuerdo con el FMI por 6,5 mil millones de USD, bajo el programa de Acceso Excepcionalpara una Estrategia de Financiamiento Extendido (EFFpor sus siglas en inglés: Extended Fund Facility), para 27 meses y que había sido aprobado por el Directorio del FMI a fines de agosto de ese mismo año.
Los antecedentes más inmediatos a esta nueva Carta de Intención con el FMI son: (i) la necesidad de dar continuidad a las reformas estructurales planteadas en la EFF de marzo de 2019 y que se quedaron inconclusas por las movilizaciones populares de ese mismo año y la oposición parlamentaria a aprobar las leyes que alteraban la política fiscal y monetaria en la Ley de Crecimiento Económico que fue negada por la Asamblea Nacional en noviembre de 2019; (ii) la renegociación de los bonos soberanos de 2020; (iii) el crédito de financiamiento rápido (RFI) con el FMI por 643 millones de USD aprobado el 1 de mayo de 2020 en pleno contexto de la pandemia del Covid-19; (iv) la cancelación de la EFF en marzo de 2019, según el FMI por “notificación errónea”; (v) la nueva EFF por 6.5 mil millones de USD (661% de la cuota del país en el FMI, equivalente a 4.615 millones de Derechos Especiales de Giro (SDR), la moneda del FMI) en agosto-septiembre de 2020; y, (vi) el contexto de la pandemia del Covid-19 como argumento de legitimidad política para el apresuramiento en la aprobación de esta nueva EFF.
Este nuevo acuerdo con el FMI tiene la particularidad que se traslapa y se superpone a los tiempos electorales del país. Suscrito en septiembre de 2020 para un periodo de 27 meses, este acuerdo tiene la intención de trazar y definir la hoja de ruta del gobierno entrante de manera independiente de los contenidos de su programa de gobierno y del respaldo obtenido por sus electores; en efecto, la séptima y última revisión estaba prevista para el 1 de diciembre de 2022 (IMF, 2020, p. 44)). Las reformas legales que propone este acuerdo son trascendentes para cualquier gobierno de cualquier tendencia política. Por ejemplo, se tiene previsto, en este nuevo acuerdo:
“Enactment of amendments to the Central Bank’s legal framework, elaborated in consultation with Fund staff as committed to under the 2019 EFF” (“Promulgación de enmiendas al marco legal del Banco Central, elaboradas en consulta con el personal del Fondo según lo comprometido en el marco del EFF 2019”); previsto para fines de enero del año 2021 (IMF, 2020, p. 87);
“Enactment of a tax reform, elaborated in consultation with Fund staff, aimed at generating revenue and improving the overall efficiency of the tax system” (“Promulgación de una reforma tributaria, elaborada en consulta con el personal del Fondo, destinada a generar ingresos y mejorar la eficiencia general del sistema tributario”);previsto para fines de septiembre de2021 (IMF, 2020, p. 87)
Es decir, se supone que el nuevo gobierno tendrá que aprobar las leyes que definirán la independencia del Banco Central y, con ello, amputarse el control sobre las reservas internacionales y transferir el control de la liquidez a la banca privada, al tiempo que también deberá aprobar las leyes que incrementen los impuestos regresivos (sobre todo el incremento en al menos tres puntos porcentuales del IVA). Cualquier gobierno que adopte esas decisiones comprometerá, sin duda alguna, sus márgenes de gobernabilidad y confrontará el desgaste de su administración ante las más que seguras protestas y movilizaciones sociales. Con este acuerdo, el FMI quiere prácticamente dinamitar la gobernabilidad del siguiente gobierno.
Es decir, se suscribió un acuerdo EFF con el FMI en pleno contexto electoral y de transición de un gobierno hacia otro. Un contexto muy parecido a aquel de Argentina y la transición entre Macri y Fernández.
Si el plan de gobierno elegido por los electores entra en contradicción con la hoja de ruta diseñada por el FMI, como efectivamente sucedió, entonces, el nuevo gobierno tendrá que asumir la lógica de la consolidación fiscal y someterse al rigor y a la disciplina fiscal de la austeridad y los recortes fiscales, aunque haya prometido lo opuesto a sus electores, al parecer tal es la lógica del FMI, aunque la evidencia histórica, al menos en América Latina, le demuestre al FMI lo contrario.
En efecto, esto ya sucedió en Ecuador en la transición del gobierno de Lucio Gutiérrez en el año 2005 y el nuevo gobierno de Alfredo Palacio, cuando el nuevo equipo económico de Palacio decidió no solo separarse del FMI sino romper con todo el programa de consolidación fiscal que se había llevado adelante en ese entonces. Lo mismo con Argentina y el nuevo gobierno de Alberto Fernández a fines de 2019. Este particular contexto político plantea ya una interpretación sobre el rol anti-democrático del FMI y su eventual indiferencia a todas las formas de participación y decisión ciudadana sobre la política económica.
Ahora bien, la nueva EFF (septiembre-2020), no solo que se impone sobre los tiempos políticos y los irrespeta, sino que en realidad representa la continuidad en aquellos puntos que no se pudieron concretar en la anterior EFF-marzo-2019, es decir, aquellas reformas jurídicas e institucionales que debilitan al Estado y transfieren al control del sector privado aspectos claves de la sociedad, y que en la jerga neoliberal del FMI se denominan “reformas estructurales” (“advanced the structural reform agenda initiated under the previous EFF” (IMF, 2020)).
Las reformas estructurales (structural reform), en efecto, son un conjunto de decisiones que transforman de forma radical y trascendente la política económica, los marcos jurídicos que la definen y la estructura institucional que la pone en marcha y articula; en ese sentido y de acuerdo a la nueva EFF-sept-20: “El gobierno está dispuesto a seguir la agenda de reforma estructural iniciadas bajo el anterior acuerdo EFF (aquel de marzo de 2019, P.D.), esto es, avanzar en áreas clave y dejar a la próxima administración con una economía bien administrada y en Ecuador más fuerte” (IMF, 2020, p. 12). En este nuevo acuerdo puede leerse que:
“The current administration (se refiere al gobierno de Lenin Moreno, P.D.) is committed to preparing a plan for these reforms so as to ensure a smooth transition and for the next administration to be able to implement as son as possible” (“La presente administración está comprometida a preparar un plan para estas reformas de tal manera que pueda asegurar una transición relativamente suave para que la siguiente administración pueda implementarla tan pronto como sea posible”) (IMF, 2020, p. 80).
El documento de la primera revisión que el FMI publicó el mes de diciembre de 2020, también es taxativo al efecto: los créditos del FMI se asumen para “ayudar al país a restaurar la estabilidad macroeconómica y proseguir en la inconclusa (unfinished) agenda de reformas estructurales del programa anterior” (IMF, 2020, p. Sumario Ejecutivo). Lo que implica que el FMI asume una especie de solución de continuidad entre la administración de Lenin Moreno y el siguiente gobierno en materia de reformas estructurales, de manera independiente del color político de la nueva administración.
El Acuerdo EFF de 2020 con el FMI considera que las reformas estructurales que deben ser llevadas adelante son las siguientes:
(i) Reforma fiscalque implica elevación de los impuestos regresivos (como el IVA), exoneraciones fiscales a las empresas (disminución de la presión fiscal sobre las empresas), ampliación de la base contributiva y eliminación de exoneraciones (sobre todo de los bienes de la canasta básica de los trabajadores);
(ii) Control en la provisión de los servicios gubernamentales para reducir el tamaño del gobierno (“reduce the size of the government” (IMF, 2020, p. 81)) y orientarlos hacia Doing Businness Targets(Banco Mundial);
(iii) Flexibilización laboralpara mejorar la competitividad del país (esto es, establecer nuevas formas de contratos laborales por fuera de los derechos laborales establecidos en la legislación vigente);
(iv) Privatización de la seguridad social a través de la implementación de los “fondos de pensiones” por la vía de “cambios estructurales” al IESS y al BIESS (la banca pública de la seguridad social); y,
(v) Liberalización de la balanza de pagos y la integración a los nuevos bloques comerciales como la Alianza del Pacífico y que está bajo la hegemonía norteamericana (“Ecuador is committed to join the Pacific Alliance in the near future” (IMF, 2020, p. 81).
En consecuencia, las reformas estructurales que se establecen en esta “nueva” EFF de septiembre de 2020 mantienen una solución de continuidad con aquellas que ya se habían planteado en marzo de 2019. La Carta de Intención de septiembre de 2020 es la continuación de aquella de marzo de 2019.
De otra parte, es interesante constatar que el FMI reconoce que este nuevo acuerdo pone al Ecuador entre los seis programas más importantes por su volumen después de aquel de Grecia:
“On approval of the arrangement, the proposed access would reduce Fund’s liquidity by about 3 percent. Ecuador will become the sixth-largest borrower after the first-year drawings, after Greece” (“Una vez aprobado el acuerdo, el acceso propuesto reduciría la liquidez del Fondo en aproximadamente un 3 por ciento.Ecuador se convertirá en el sexto mayor prestatario después de los sorteos del primer año, después de Grecia”) (IMF, 2020, p. 115)
Esto significa que el FMI considera a este acuerdo de forma estratégica para sus intereses geopolíticos. Es precisamente por ello que esta nueva EFF ha sido calificada como de Acceso Excepcionala partir de los siguientes criterios claves, según el FMI:
Criterio 1:“El país miembro está experimentando o tiene el potencial de experimentar presiones excepcionales en la balanza de pagos en la cuenta corriente o la cuenta de capital, lo que genera una necesidad de financiamiento del Fondo que no se puede satisfacer dentro de los límites normales”. (IMF, 2020, p. 25);
Criterio 2: Los análisis del FMI dan cuenta que la deuda pública del país sea sostenible en el mediano plazo, “Cuando la deuda del país miembro se considera sostenible pero no con una alta probabilidad, el acceso excepcional estaría justificado si el financiamiento proporcionado por fuentes distintas al Fondo, aunque puede no restaurar la sostenibilidad con alta probabilidad, mejora la sostenibilidad de la deuda y mejora suficientemente las salvaguardias para los recursos del Fondo”.(IMF, 2020, p. 25);
Criterio 3: El FMI considera que el programa de ajuste y la consolidación fiscal le permitirá al país recuperar el acceso a los mercados internacionales de capital;
Criterio 4: El FMI espera que el país miembro pueda aplicar con éxito el programa de ajuste. (IMF, 2020, p. 25)
Entonces, de acuerdo al FMI, el Ecuador, para cumplir el criterio de excepcionalidad de esta nueva Estrategia de Financiamiento Extendido, estaría: (i) muy próximo a experimentar una crisis en balanza de pagos (es decir, un déficit importante y sostenido en el tiempo); (ii) tiene problemas de sostenibilidad de la deuda pública que lo sitúan próximo a un default (declaración de imposibilidad de pago); (iii) necesita emitir nuevamente bonos soberanos; y, (iv) el sistema político y la sociedad estarían de acuerdo en la implementación de las políticas de ajuste.
Sin embargo, ninguno de estos criterios son pertinentes para el caso del Ecuador. Incluso en el año de la crisis sanitaria provocada por el Covid-19, el Ecuador no estuvo cerca de ninguna crisis de balanza de pagos, el único argumento de acuerdo al Convenio Constitutivo del FMI que justificaría un nuevo acuerdo de facilidad ampliada y con cláusulas de excepcionalidad.
Puede advertirse que desde el año 2019 y durante todo el año 2020 el Ecuador tuvo superávit en cuenta corriente de balanza de pagos. Estos datos, en consecuencia, no justificarían la intervención del FMI en el Ecuador y, menos aún, el tamaño de esta intervención (la sexta más importante luego de aquella de Grecia como ya se indicó).
Es necesario establecer que producto de la crisis sanitaria del Covid-19, al mismo tiempo que se estancaron las exportaciones también se estancaron las importaciones, así como las transferencias en balanza de rentas. Sin embargo, las remesas de trabajadores alcanzaron, en esa coyuntura, niveles importantes, por lo que la balanza de pagos pudo presentar niveles de superávit.
El FMI esperaba, no obstante, que en el 2020 se produzca una crisis en balanza de pagos por el colapso en los precios del petróleo, los daños en el oleoducto, la disminución del turismo por la crisis sanitaria, la disminución de las remesas de migrantes, y el decline de la exportación de servicios que se compensaría por la compresión de las importaciones debido a la debilidad de la demanda interna:
“In 2020, the current account is expected to deteriorate to roughly -2 percent of GDP, due to the collapse in oil prices coupled with domestic disruptions in oil production from pipeline damages, and lower tourism- related income and subdued remittances inflows amid the pandemic—the decline in goods and services exports is projected to be partly offset by the sharp import compression on the back of weak domestic demand”. (IMF, 2020, p. 62)
Pero los cálculos del FMI fuero erróneos. La cuenta corriente de balanza de pagos no tuvo un deterioro del 2% del PIB como el FMI había calculado sino más bien exactamente lo contrario, tuvo un superávit de aproximadamente el 2% del PIB para el año 2020. Estos datos dejarían sin sustento la intervención del FMI en el Ecuador, porque al no estar inmerso en una crisis de balanza de pagos, entonces el país podía gestionar su liquidez sin necesidad de los recursos del FMI. El mismo FMI reconoce en la primera revisión del programa realizada en diciembre de 2020:
“The better than expected growth outturn in 2020:Q2 and subsequent improvements in high frequency indicators suggest that the contraction in growth in 2020 should be milder than forecasted at the time of program approval” (IMF, 2020, p. 10)… The 2020 deficit is projected to be 0.6 percent of GDP for 2020 (from a near balance in 2019), significantly better than anticipated at program approval, due to strong performance of non-oil exports and import compression. In the medium term, the current account is expected to strengthen to 2.1 percent of GDP, supported by a partial recovery in global oil prices” (“El resultado de crecimiento mejor de lo esperado en 2020: el segundo trimestre y las mejoras subsiguientes en los indicadores de alta frecuencia sugieren que la contracción del crecimiento en 2020 debería ser más leve de lo previsto en el momento de la aprobación del programa ”(FMI, 2020, p. 10)… El déficit de 2020 Se prevé que sea el 0,6 por ciento del PIB para 2020 (desde un saldo cercano en 2019), significativamente mejor de lo previsto en la aprobación del programa, debido al sólido desempeño de las exportaciones no petroleras y la compresión de las importaciones. A mediano plazo, se espera que la cuenta corriente se fortalezca hasta el 2,1 por ciento del PIB, respaldada por una recuperación parcial de los precios mundiales del petróleo.”) (IMF, 2020, p. 11).
Con respecto a la sostenibilidad de la deuda pública, que es otro de los argumentos que utiliza el FMI para justificar su intervención, es necesario indicar que el gobierno ecuatoriano había llevado adelante una estrategia de renegociación de los bonos soberanos emitidos desde 2014-2020, y tuvo acceso a fuentes de financiamiento sobre todo multilateral de cerca del 20% del PIB en el año 2020. En consecuencia, al menos al momento de suscribir la EFF, el Ecuador no tenía una crisis de balanza de pagos ni tampoco problemas de cumplimiento de sus obligaciones externas. Y con respecto a la nueva emisión de bonos soberanos, eso dependerá de las decisiones que adopte el nuevo gobierno incluso si mantiene o no los acuerdos con el FMI.
De otra parte, del sistema político, el FMI solo pudo obtener acuerdos de los partidos de la derecha política que en las elecciones de febrero de 2021 perdieron las elecciones y su representación parlamentaria también disminuyó. Los partidos políticos que ganaron las elecciones se manifestaron como férreos opositores al FMI y sus programas de ajuste, de hecho la campaña electoral de 2021 tuvo al rechazo al FMI como parte de su principal estrategia electoral que determinó que dos partidos de izquierda (Centro Democrático/ Revolución Ciudadana y Pachakutik), disputen el balotaje; en consecuencia, tampoco se cumple el criterio que prevé que el país pueda aplicar con éxito el programa de ajuste por acuerdos con el sistema político.
En realidad, el programa EFF-sept-2020, está atado a la reestructuración de los bonos soberanos, a la consecución de nuevos créditos bilaterales, nuevos créditos con instituciones financieras internacionales y nuevas emisiones de deuda, a las privatizaciones de empresas públicas y a la continuidad de las reformas estructurales. Es decir, es una puerta de entrada para mayor deuda pública y forma parte de los procesos de sobre-endeudamiento del periodo 2017-2021, y busca exacerbar más aún la dependencia del país de la deuda externa conforme puede apreciarse:
“On the financing side, the framework envisages budget support from IFIs of US$3.6 billion in 2020, US$3.2 billion in 2021, and US$1.8 billion in 2022, excluding the EFF financing from the IMF; financing from China of US$1.7 billion in 2020 and $0.7 billion in 2021, and market access of US$0.5-2 billion from 2022 onwards. (IMF, 2020, p. 53).
Esto significaría que en el periodo 2020-2022, el Ecuador añadiría a su deuda externa (de 52 mil millones de USD para diciembre de 2020 (Banco Central del Ecuador, 2020)), entre 17,9 mil millones y 19,4 mil millones de USD adicionales, de acuerdo a las expectativas y cálculos del FMI. Una deuda de ese tamaño produciría a mediano plazo un colapso económico del país. El FMI apunta precisamente a eso.
Se pueden resaltar, en consecuencia, dos elementos fundamentales en esta nueva EFF-sept-20: (i) la necesidad de dar continuidad a las reformas estructurales; y, (ii) garantizar y empujar cada vez más al sobreendeudamiento. De esta manera el país tendría que continuar con la consolidación fiscal porque sus niveles de deuda pública serían tan grandes que tendría que recortar gastos y transferir ingresos fiscales al pago de la deuda externa, y precisamente para garantizar ello están las reformas estructurales. La nueva EFF-sept-20 en realidad es una estrategia que le sume al país en una vorágine de nueva deuda externa.
Sin embargo, se produce una desconexión estratégica entre la deuda pública y el Plan Nacional de Desarrollo así como la disposición constitucional que vincula deuda pública específicamente con la adquisición de infraestructura pública, y se articula más bien la deuda pública como una necesidad de liquidez fiscal lo que, de hecho, está prohibido en los artículos 126 y 129 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
Esta vorágine de nuevo endeudamiento no tiene relación alguna con la inversión pública, el pago de atrasos del presupuesto público, o la inversión social, sino que va directamente a las reservas internacionales y sirven como garante o colateral para el pago de las obligaciones externas del país y como fondo de reserva que el Banco Central puede utilizar como prestamista de última instancia en contextos de crisis financiera y bancaria. En diciembre de 2020 el FMI transfirió 2 mil millones de USD luego de la primera revisión de esta EFF-sept-20 (IMF, 2020). Esos recursos, en medio de lo más duro de la pandemia y cuando el país necesitaba comprar vacunas para su población, fueron depositados en las Reservas Internacionales que pasaron de 5.2 mil millones a 7.1 mil millones a inicios de 2021 (Banco Central del Ecuador, 2020).
Ahora bien, quien administra las reservas internacionales es el gobierno a través del Banco Central de conformidad con lo establecido en el artículo 303 de la Constitución (Art. 303.-La formulación de las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera es facultad exclusiva de la Función Ejecutiva y se instrumentará a través del Banco Central. (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008)) . El gobierno, en consecuencia, tiene todas las posibilidades y todo el derecho constitucional para utilizar las reservas internacionales en función de su programa económico y sus prioridades. El FMI advierte el peligro de ello, y justamente por eso insiste en la autonomía e independencia del Banco Central, y por ello pone como condición fundamental y antes de la segunda revisión prevista para el 15 de abril de 2021, el envío por parte del gobierno de las reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero que aseguren la autonomía e independencia del Banco Central (IMF, 2020, p. 87). Con la independencia del Banco Central el FMI intenta neutralizar la utilización de los recursos de las reservas internacionales para las necesidades del país.
Si bien el FMI está consciente que se hicieron avances importantes a partir de las medidas económicas que se adoptaron al tenor de las condicionalidades establecidas en la EFF-marzo-2019, y que: “se tomaron pasos para fortalecer la independencia del banco central” (“initial steps to strangthen the Independence of the central bank” (IMF, 2020, p. 5)), considera que hubo un desfase que dejó varios puntos sin resolver, entre ellos: (i) carencia de la independencia de la institución y mandatos claros para el Banco Central; (ii) débil gobernanza de esta institución; (iii) baja cobertura a los depósitos del sector financiero privado; (iv) un rol indefinido del Banco Central para la estrategia de consolidación fiscal (IMF, 2020, p. 18). Precisamente por ello:
“… se presentará a la Asamblea Nacional, las enmiendas a la COMYF (Código Orgánico Monetario y Financiero), elaboradas en consulta con el personal del Fondo y según lo comprometido en el marco de la EFF 2019 (…) y se presentará esta ley para ser aprobada por la Asamblea en ejercicio de sus competencias, a finales de enero de 2021 (…). Esta reforma histórica, entre otras cosas contiene:
• Fortalecer la autonomía operativa del BCE, incluso mediante el establecimiento de un Directorio independiente que tenga responsabilidades fiduciarias con el Banco Central;
• Poner al BCE en una senda de acumulación gradual de reservas internacionales para respaldar íntegramente tanto los depósitos de las instituciones financieras públicas y privadas en el Banco Central como las monedas en circulación. (IMF, 2020, p. 77).
Los objetivos del FMI son producir cambios institucionales en el Banco Central para hacerlo girar hacia la consolidación fiscal, convertirlo en prestamista de última instancia, neutralizar las reservas internacionales para que no puedan ser utilizadas por el gobierno central en ninguna estrategia de reactivación de la economía, crear un directorio que provenga directamente desde el sector privado, y transferir a este sector el manejo de la liquidez y también el control de la regulación financiera. El 8 de febrero de 2021 el gobierno enviará a la Asamblea Nacional el proyecto de ley económico urgente: “Ley para Defensa de la Dolarización que reforma el Código Monetario y Financiero”.
Puede advertirse que el énfasis cambia entre la EFF de marzo de 2019 con aquella de septiembre de 2020. En la EFF de marzo la prioridad era la incidencia sobre la política fiscal para ponerla a tono con las reformas estructurales, de ahí la insistencia en el concepto de “resultado primario no petrolero”, como pivote conceptual y metodológico sobre el cual descansa la consolidación fiscal. Es por ello, que se aprueban varias leyes que provocan transformaciones importantes en la política fiscal: (i) la ley de reactivación económica; (ii) la ley de fomento productivo; (iii) la ley de simplificación y progresividad tributaria; (iv) la ley de ordenamiento fiscal; y, (v) la ley de apoyo humanitaria. En apenas dos años se transforma de manera radical toda la política fiscal que altera el eje de derechos establecidos en la Constitución hacia las reformas estructurales del FMI. La EFF de septiembre de 2020, en cambio, quiere consolidar el avance realizado y poner en sintonía las reformas monetarias, la flexibilización laboral que se había avanzado con la denominada Ley Humanitaria, y la apertura de la economía.
La “notificación errónea” o los impasses políticos del FMI
Es necesario indicar, por otra parte, que el conjunto de condicionalidades en política económica y que estaban contempladas en la EFF-marzo-19, finalmente, no pudieron ser adoptadas por la Asamblea Nacional en el año 2019 en conformidad con los compromisos adquiridos en ese entonces por el gobierno, lo que “dio lugar a retrasos en la implementación o la dilución de reformas clave”, según el FMI y, “se diluyó una importante reforma fiscal antes de ser aprobada por la Asamblea, mientras que las reformas del banco central fueron sustituidas por una legislación parcial que abordaba a algunos de los riesgos clave”, en consecuencia, todo ello condujo a una “notificación errónea en diciembre de 2019” que llevó a la cancelación de la EFF-marzo-2019.
En realidad, el FMI utiliza el eufemismo de la “notificación errónea” para soslayar dos situaciones claves que se produjeron en 2019 y que tienen que ver de forma directa con la EFF de marzo de 2019: (i) la incapacidad política del gobierno por aprobar por parte de la Asamblea Nacional el incremento al IVA en al menos tres puntos porcentuales, por lo que tomó una medida sustitutiva en el Decreto 883 que eliminó los subsidios a los combustibles, lo que a su vez originó la movilización social de Octubre de 2019, la más grande movilización social de las últimas décadas que obligó al gobierno a derogar ese decreto; y, (ii) la derrota del régimen en la Asamblea Nacional cuando envió las reformas fiscales y monetarias en el proyecto de ley orgánica: “Para la Transparencia Fiscal, Optimización del Gasto Tributario, Fomento a la Creación del Empleo, Afianzamiento de los Sistemas Monetario y Financiero, y Manejo Responsable de las Finanzas Públicas”, calificado como urgente y enviado a la Asamblea Nacional el 18 de octubre de 2019, es decir, cinco días después del encuentro entre el gobierno y la organización indígena Conaie en donde el régimen derogó el Decreto 883.
Esta propuesta de ley económica urgente que constaba de 404 artículos y en la cual se reformaban más de veinte cuerpos legales, entre ellas el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, y el Código Orgánico Monetario y Financiero, fue rechazada y negada por la Asamblea Nacional un mes después de su envío por el Ejecutivo.
Estos dos evento dejaron sin posibilidad de ejecución ni de implementación a la EFF de marzo de 2019, y da cuenta que el desprecio que el FMI tiene por la democracia finalmente pasa la factura. Es por ello que el FMI decide en el año 2019 atenerse a la “notificación errónea” para dar por concluida esta EFF, pero no el ajuste ni la consolidación fiscal. El gobierno, de hecho, aprovechará la pandemia y los protocolos de salud pública de confinamiento social para radicalizar el ajuste e implementar aquellas medidas económicas que podían provocar movilización social, pero que pudieron neutralizarse políticamente gracias a la pandemia, como la eliminación del subsidio a los combustibles y varias reformas legales.
En efecto, en plena coyuntura de la pandemia el gobierno envió a la Asamblea Nacional varias reformas al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP), se suprimieron los subsidios a los combustibles, se redujeron el gasto público, se despidieron a miles de trabajadores públicos, entre otras medidas, tal como incluso lo certifica la misma EFF-sept-20:
“The amendments to the organic budget code (COPLAFIP) that had not passed the previous year were resubmitted and adopted, albeit with presidential intervention. The authorities took advantage of lower oil prices to implement an ambitious fuel subsidy reform to reprioritize spending, which will help domestic fuel prices gradually converge to international levels. They have also implemented corrective actions to address key weaknesses that had led to the issue of the misreporting, and made further progress in improving the institutional frameworks, with tangible improvements already materializing” (“Las enmiendas al Código Orgánico de Presupuesto (COPLAFIP) que no habían sido aprobadas el año anterior fueron reenviadas y aprobadas, aunque con intervención presidencial. Las autoridades aprovecharon los menores precios del petróleo para implementar una ambiciosa reforma de los subsidios a los combustibles con el fin de volver a priorizar el gasto, lo que ayudará a que los precios internos de los combustibles converjan gradualmente a los niveles internacionales. También han implementado acciones correctivas para abordar las debilidades clave que habían llevado al problema de la notificación errónea, y avanzaron más en la mejora de los marcos institucionales, con mejoras tangibles que ya se están materializando”), (IMF, 2020, p. 6).
Este acuerdo con el FMI, por lo que puede apreciarse, emprende el camino en donde se quedó la EFF de marzo de 2019 (la “reforma inconclusa” la denominará el FMI). Por ello, para el FMI era fundamental reemprender con las reformas fiscales y monetarias.
Ante la “reforma inconclusa” el Ajuste reloaded
Ahora bien, esta nueva EFF-setp-20 es una especie de Carta de Intención reloaded(recargada) con respecto a aquella de marzo de 2019. Para el FMI, esta vez no se trata solamente de cumplir con las “reformas inconclusas” sino incluso ir más allá: cambiar la estructura misma de las finanzas públicas, de la balanza de pagos, de la liquidez monetaria, de las instituciones fiscales, de la estructura económica entera del país, es decir, profundizar las reformas estructurales.
Es por ello que la nueva EFF-sept-20 es más que una tradicional Estrategia de Facilidad Ampliada. Esta institución considera tan importante y tan estratégica a esta Carta de Intención que decidió ampliar la cuota del país y entregarle un financiamiento extendido plus, al que se puede llamar como financiamiento “reloaded” (recargado), y que en la jerga del FMI se denomina “Acceso Excepcional”: “Dadas las necesidades excepcionales de la balanza de pagos, el nivel de acceso propuesto está por encima del límite de acceso normal y está sujeto a los criterio de acceso excepcional” (IMF, 2020, p. 6).
Pero hemos visto que no existen “necesidades excepcionales de balanza de pagos”, y que el criterio de excepcionalidad se toma más por razones estratégicas y políticas que por razones macroeconómicas. Se trataba de dar continuidad a las reformas inconclusas de 2019 en pleno contexto de pandemia y crisis sanitaria para radicalizar el ajuste y entrar en un proceso de reformas que no puedan ser bloqueadas ni suspendidas por los tiempos electorales.
En consecuencia, el FMI asigna una importancia estratégica a esta nueva Carta de Intención, y no por el tamaño del país ni por el monto del crédito sino por razones de geopolítica. Luego de la derrota de Macri en Argentina y los problemas de la EFF en ese mismo país, para el FMI era fundamental garantizar su retorno a la región y, sobre todo, inscribir su signatura y presencia en las elecciones presidenciales del Ecuador. Se convertía, de este modo, en la presencia invisible pero determinante de esas elecciones.
El mismo FMI dice al efecto que: “las garantías políticas se consideran adecuadas; han sido recibidas de una amplia gama de candidatos presidenciales, que apoyan los objetivos del programa y sus políticas clave” (IMF, 2020, p. 2), (Primicias.ec, 2020). El FMI considera que “las debilidades en la capacidad institucional y un panorama político fragmentado antes de las elecciones de febrero de 2021, plantean un entorno desafiante para las reformas” (IMF, 2020, p. 6). El tiempo habría de darle la razón al FMI. Quienes ganaron las elecciones en Ecuador decidieron mantener distancias con esta institución.
Como puede apreciarse, para el FMI el centro neurálgico de este “entorno desafiante” son las reformas estructurales en un contexto de elecciones y cambio político. Los programas de crédito del FMI son, en realidad, la clave de acceso al sistema político para llevar adelante estas reformas estructurales. Sus aparentemente bajas tasas de interés (que de otra parte se compensan por sus altos costos de transacción), son un anzuelo ideológico para disfrazar el control sobre la política económica de los países que caen bajo su control. Para el efecto, el FMI tiene aliados claves en los grandes medios de comunicación, en las universidades privadas, en las cámaras empresariales y en think tanks neoliberales.
El FMI está claro con respecto al escenario político del país: “la implementación exitosa de las políticas respaldadas por el programa dependerá de la aceptación y la voluntad política de la próxima administración y legisladores en la Asamblea Nacional” (IMF, 2020, p. 6). En consecuencia, la pervivencia de las reformas depende de la política no de la economía y, menos aún, de la técnica económica. Las reformas que plantea el FMI son, básicamente, políticas.
Sin embargo, es asombrosa la capacidad del FMI para torcer la realidad e interpretarla de acuerdo a sus propias conveniencias. En diciembre de 2020 el FMI estaba claro que el escenario electoral se definía entre tres candidatos (de 16 inscritos y aceptados por la autoridad electoral). También era público que de esos tres candidatos, solo uno de ellos apoyaba el programa del FMI, en la ocurrencia el candidato del partido CREO, el banquero Guillermo Lasso. Los otros dos se declararon totalmente alejados de este programa (Andrés Arauz y Yaku Pérez, de la Alianza UNES y del movimiento Pachakutik, respectivamente). A pesar de eso, en su primera revisión de la EFF-sept-20, el FMI expresa lo siguiente:
“Three presidential candidates are widely seen to be the main contenders. At this stage, they broadly support the main objectives and key policies of the program to achieve these objectives, including strengthening the institutional foundations of dollarization and a tax reform to anchor fiscal sustainability”. (“Se considera que tres candidatos presidenciales son los principales contendientes. En esta etapa, apoyan ampliamente los principales objetivos y políticas clave del programa para lograr estos objetivos, incluido el fortalecimiento de las bases institucionales de la dolarización y una reforma tributaria para anclar la sostenibilidad fiscal”). (IMF, 2020, p. Sumario Ejecutivo).
Según el FMI, los tres principales candidatos a la Presidencia “apoyan ampliamente (broadly support)” los objetivos y las políticas claves del programa, aunque líneas más abajo el mismo FMI reconoce que: “the candidates have not yet fully specified all of their policies” (“los candidatos aún no han especificado sus políticas”) (Ibid). Cabe entonces preguntarse: Si los candidatos aún no han especificado sus políticas, entonces ¿puede afirmarse que ellos “apoyan ampliamente” el programa del FMI? En la misma primera revisión, el FMI establece que: “Moreover, both Mr. Arauz and Mr. Perez have publicly expressed their intent to renegotiate the IMF-supported program if elected” (“De otra parte, ambos, Arauz y Pérez, han públicamente expresado su intención de renegociar el programa apoyado por el FMI si son electos” (IMF, 2020, p. 5). En consecuencia, un inminente escenario de renegociación no significa en absoluto un “amplio apoyo” al programa, más bien todo lo contrario: su suspensión y, de ser posible, su cancelación.
El programa del FMI en la EFF-sept-20
Lo primero que puede indicarse con respecto a los objetivos y a la hoja de ruta trazada por este programa con el FMI es, como se había indicado previamente, que se inscribe de forma directa con la anterior EFF-marzo-19; es decir, que las condicionalidades que se establecen y que forman parte de las reformas estructurales tienen relación directa con aquellas establecidas en el anterior acuerdo. Se trata, por tanto, de un solo programa de consolidación fiscal que tiene dos momentos, marzo de 2019 y septiembre de 2020, que por razones de resistencia y movilización social obligaron al FMI a clausurar el programa de marzo de 2019:
“The government is keen to pursue the structural reform agenda initiated under the previous EFF arrangement, advance it in key areas and leave the next administration with a well-managed economy and a stronger Ecuador” (IMF, 2020, p. 12).
En programa de reformas estructurales constan los siguientes objetivos básicos:
· Restaurar la sostenibilidad fiscal a través de un agresivo programa de consolidación fiscal (IMF, 2020, p. 14);
· Fortalecer la estructura fiscal y la gobernabilidad a través de mayor transparencia por un seguimiento más estricto por parte del FMI a las finanzas públicas (IMF, 2020, pp. 17-18);
· Fortalecer la estructura institucional del Banco Central a partir de su independencia con respecto al gobierno central (IMF, 2020, p. 18);
· Salvaguardar la estabilidad financiera a través de la flexibilización de los controles a los bancos privados (IMF, 2020, p. 19);
· Fortalecer la competitividad a través de la privatización de las empresas públicas, la flexibilización laboral y la apertura (IMF, 2020, p. 20).
No hay que llevarse a error con respecto a las “semiosis” (es decir las frases y la retórica con un discurso técnico) utilizadas por el FMI. Por ejemplo, ahí donde el FMI dice “consolidación fiscal” hay que leer “ajuste y recesión”; donde dice “Fortalecer la gobernabilidad” debe leerse “control y vigilancia”; donde dice “independencia del Banco Central” debe leerse: “subordinación del Banco Central al FMI y al sector financiero privado”; ahí donde dice “fortalecer la competitividad” debe leerse: “bajos salarios y pérdida de derechos laborales”.
Así pues estos son los lineamientos fundamentales que definen y estructuran este acuerdo con el FMI. Es conveniente, por tanto, que revisemos los contenidos de cada uno de ellos.
(i) El programa de consolidación fiscal
El nombre de “consolidación fiscal” es la denominación actual al clásico paquete de ajuste económico del FMI. La consolidación fiscal tiene un solo marco epistemológico y un mismo esquema metodológico: la hipótesis de los mercados eficientes, y la distorsión a los equilibrios económicos por el déficit fiscal, respectivamente.
Para que el ajuste o la consolidación fiscal sea creíble y obtenga el aval del sistema político, el FMI manipula los datos y los somete a su propio marco metodológico. Por ejemplo, según el FMI el entorno económico de 2020 se vio sometido a cambios y “these changes would result in the higher fiscal deficit reaching $8.3 billion in 2020, around $5 billion higher compared to 2019” (“estos cambios podrían resultar en un alto déficit fiscal alcanzando 8,3 mil millones de USD en 2020, alrededor de 5 mil millones de USD más altos que aquellos de 2019”) (IMF, 2020, p. 13). Empero los datos del Banco Central establecen un resultado primario de -911,6 millones de USD (el 1% del PIB), y un resultado global (sobre la línea) de -3.484,1 millones de USD (el 3,6% del PIB) (Banco Central del Ecuador, 2020), para el periodo enero-octubre de 2020. Hay una distancia importante entre 8 mil millones y 3,4 mil millones. En el primer caso incluso se podría justificar el ajuste, en el otro caso no.
La asimetría de los datos del FMI con respecto a los datos reales, son parte de las distorsiones de su propia metodología. El FMI, por tanto, amplifica el tamaño del déficit fiscal para justificar su intervención. Al FMI le tiene sin cuidado que el déficit fiscal en el caso del Ecuador esté delimitado por el constitucionalismo económico. Para el FMI el déficit fiscal es un dato contable sin relación alguna con derechos humanos, con la institucionalidad vigente, con disposiciones constitucionales, o con cualquier marco jurídico nacional.
La reforma fiscal.- Una vez justificada la intervención del FMI en virtud del abultado déficit fiscal que se magnifica según su propia metodología de cálculo, laEFF-sept-20 retoma los puntos en los que se había quedado su precedente: incrementar los ingresos fiscales por la vía de un aumento en al menos tres puntos del impuesto al valor agregado (IVA), ampliar la base de recaudación tributaria para que puedan pagar impuesto a la renta los trabajadores, incluir en el impuesto a la renta la décimo tercera y décimo cuarta remuneración de todos los empleados y trabajadores, disminuir la presión fiscal sobre las grandes empresas, entre otras medidas (IMF, 2020, p. 14).
Se trata de un agresivo programa fiscal que acentúa su carácter regresivo y que entra en plena contradicción con lo que establece la propia Constitución de país (“Art. 300.- El régimen tributario se regirá por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria. Se priorizarán los impuestos directos y progresivos” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2008)).
Racionalización en la contratación pública.-El FMI propone un conjunto de medidas que podrían comprender un mix de reducción de empleo público y disminución salarial (“the wage bill rationalization would comprise a mix of employment reduction and lower salaries” (IMF, 2020, p. 15). A mediano plazo las medidas podrían incluir recortes salariales para las nuevas contrataciones, congelamiento (freeze) de las expectativas salariales, y ampliar la racionalización hacia sectores considerados no prioritarios (IMF, 2020, p. 15).
Programa de ahorro en el gasto de bienes y servicios del sector público.-El programa considera ahorros por alrededor del 0,7% del PIB proyectados hacia el 2025. El FMI considera, conjuntamente con el Banco Mundial, que muchos de estos ahorros pueden llevarse a cabo sin necesidad de cambios legislativos. (IMF, 2020, p. 15).
Redireccionar el gasto en subsidios a los combustibles hacia la asistencia social.-Este componente del programa de consolidación fiscal relaciona dos dinámicas diferentes con el objetivo de justificar la eliminación de los subsidios a los combustibles, una medida que, además, provocó las movilizaciones sociales de octubre de 2019. Para el efecto, el FMI manipula una vez más las cifras, y presenta el costo de importación de combustibles (alrededor de 3 mil millones de dólares en el año 2020), como si fuese el dato real del subsidio, sin considerar que los combustibles se venden en el mercado interno a un precio, efectivamente subsidiado. De tal manera que el subsidio real, en el año 2020, fue de 1,2 % del PIB y no de 3 mil millones (Banco Central del Ecuador, 2020). Según el FMI:
“Part of those fiscal savings (about 0.9 percent of GDP) will finance higher priority public spending, including the increase in social spending as the coverage of poor families improves under social programs. The expansion of coverage will allow the government to compensate families in need from the planned consolidation measures and higher fuel prices under the smoothing mechanism. A sound communication campaign around the underpinnings and benefits of the mechanism for the broader Ecuadorian society would be extremely important to ensure its sustainability” (“Parte de esos ahorros fiscales (alrededor del 0,9 por ciento del PIB) financiará el gasto público de mayor prioridad, incluido el aumento del gasto social a medida que mejora la cobertura de las familias pobres bajo los programas sociales. La expansión de la cobertura permitirá al gobierno compensar a las familias necesitadas con las medidas de consolidación planificadas y los mayores precios de los combustibles bajo el mecanismo de suavización. Una campaña de comunicación sólida sobre los fundamentos y beneficios del mecanismo para la sociedad ecuatoriana en general sería de suma importancia para asegurar su sostenibilidad”). (IMF, 2020, p. 16).
Empero, la transferencia entre los recursos por la eliminación de subsidios hacia el gasto en asistencia social es imposible en virtud de la particular manera que tiene el FMI de clasificar y asignar recursos del presupuesto del Estado.
Moderación en los gastos de capital del sector público.-Para el FMI el país tiene niveles relativamente altos de inversión pública, de ahí que el programa considere la priorización de los gastos de capital del sector público para los siguientes años para generar un ahorro sobre el 2,1% en al menos cinco años, aunque con protección a la inversión pública en el sector petrolero (IMF, 2020, p. 16).
(ii) ¿Qué entiende el FMI por transparencia?
Uno de las dimensiones del programa de consolidación fiscal de septiembre de 2020 hace referencia a la necesidad de transparencia en la administración de fondos públicos, un objetivo loable pero cuyas coordenadas semióticas y epistemológicas se transforman dentro del programa de consolidación fiscal. La apelación a la transparencia fiscal y a la gobernabilidad se debe en realidad a la necesidad de evitar los errores que condujeron al fracaso de la anterior EFF-marzo-19:
“The institutional and capacity weaknesses identified in the previous EFF arrangement have been partially addressed as part of corrective actions for misreporting”. (“Las debilidades de las capacidades institucionales identificadas en el acuerdo previo de EFF, han sido abordadas parcialmente como parte de las acciones correctivas de la notificación errónea”) (IMF, 2020, p. 17)
El FMI acusa a su fracaso del programa de marzo de 2019 no a las movilizaciones sociales ni al desgaste político del gobierno producto de la aplicación de las medidas de austeridad, sino a las “deficiencias institucionales” que llevaron a la “notificación errónea” del acuerdo de marzo de 2019 y su posterior cancelación. El FMI quiere corregir esas falencias y estructura toda una serie de medidas para hacerlo:
· Poner en marcha el reglamento que permita operacionalizar las reformas estructurales al presupuesto fiscal;
· Mejorar la visibilidad de la ejecución presupuestaria (“improves the visibility on Budget execution”), incluyendo todas las operaciones previstas para el año 2021 así como los atrasos en deuda, al monitoreo y vigilancia permanente del FMI (IMF, 2020, p. 17);
· Poner en marcha las reformas desarrolladas por el Banco Mundial para todas las compras y adquisiciones del sector público, y su visualización por parte del FMI;
· Determinar un equipo de expertos a largo y corto plazo de la nómina del FMI, para una tarea de “asistencia técnica” al Ministerio de Economía y Finanzas, así como al Banco Central en cuestiones de presupuesto;
· Transparentar el debate sobre la deuda pública.
Este conjunto de medidas suponen, para el FMI, el control y la vigilancia sobre la marcha del programa de consolidación fiscal hasta en sus detalles más mínimos. Se ejerce, a través de la gobernabilidad y la transparencia, una especie de tutelaje directo y permanente sobre las autoridades económicas del país.
(iii) La independencia del Banco Central
Sin duda alguna, la independencia del Banco Central es el corazón de las reformas estructurales previstas en la EFF-sept-20. Las reformas al Banco Central ya constaban como prioridad en la EFF-marzo-19, sin embargo las movilizaciones sociales y la presión ciudadana sobre la Asamblea Nacional, impidieron que estas reformas sean aprobadas en la coyuntura de octubre-noviembre del año 2019. Como ya se había indicado, el FMI intenta neutralizar el uso de los créditos del programa del FMI para la reactivación o cualquier otro motivo que pueda tener el gobierno por fuera del programa impuesto por el FMI.
De acuerdo a la Constitución, la política monetaria, crediticia, financiera y cambiaria es facultad exclusiva de la Función Ejecutiva, es decir, el gobierno central. Si el gobierno central tiene posibilidades de acceder de forma directa a la política monetaria entonces puede utilizarla para compensar sus necesidades de liquidez, para pagar proveedores, para generar mecanismos de liquidez a través de operaciones de ventanilla u operaciones de redescuento, instrumentos monetarios que constan en el Código Orgánico Monetario y Financiero.
Puede también disminuir la tasa de interés, y establecer líneas de crédito directas para los sectores que el gobierno estime convenientes. Si se produce este escenario, entonces el gobierno no tiene necesidades de acudir al FMI, ni tampoco a los mercados financieros de capital, salvo en determinadas circunstancias. Si a eso se suma la posibilidad de manejar el dinero electrónico y los canales de asignación de recursos por vía de pagos en línea, el gobierno puede expandir la liquidez monetaria dentro de los límites de la dolarización de la economía. Se trata de un escenario que deja sin posibilidad alguna para la intervención del FMI.
De hecho, ese fue el escenario desde el año 2007 y desde el año 2014 en el que se aprobó el Código Orgánico Monetario y Financiero. Por ello la vinculación de la liquidez tanto de la economía como aquella del gobierno a los mercados financieros internacionales fue mínima durante todo ese periodo. El gobierno incluso llegó a desplegar la moneda electrónica para ampliar los márgenes de la liquidez interna. Por ello, en el periodo 2007-2016 no hay atrasos del gobierno central con proveedores, ni con gobiernos autónomos descentralizados, ni con pagos de nómina, entre otros. El manejo directo de la política monetaria le permitía al gobierno asignar la liquidez de manera estratégica y reducir la vulnerabilidad del presupuesto fiscal en contextos de crisis de liquidez. El retorno a los mercados internacionales de capitales se produjo en el año 2014 con una emisión de 2 mil millones de dólares en bonos soberanos, luego en el año 2015 con una emisión de 1.500 millones de dólares en bonos soberanos, en ambos casos, alrededor del 1,5% del PIB, y se trataba de créditos vinculados al financiamiento de la inversión pública.
El gobierno de Lenin Moreno, en su giro hacia posiciones de derecha y neoliberales, empezó con la Ley de Reactivación Económica de diciembre del año 2017, a través de la cual le quitó al Banco Central el dinero electrónico y lo trasladó directamente a la banca privada. En el periodo 2017-2021, la banca privada nunca consolidó el dinero electrónico más allá de algunas iniciativas marginales. El traslado del dinero electrónico hacia la banca privada no tenía que ver tanto con la liquidez cuanto con su manejo. En efecto, el canal que administra la liquidez a casi todos los actores económicos, financieros y hogares, es la empresa Banred del grupo Banco del Pichincha.
La existencia del dinero electrónico y su manejo por parte del Banco Central amenazaban de manera directa el monopolio de Banred sobre el manejo de la liquidez en la economía. En las reformas legales del año 2018 en la Ley de Fomento Productivo, el gobierno le quitó la atribución al Banco Central de comprar las obligaciones emitidas por el ente rector de las finanzas públicas. En adelante, el gobierno tendría que compensar sus posiciones de liquidez directamente en los mercados internacionales de crédito a través de la emisión de bonos soberanos, precisamente por ello se eleva de forma importante la emisión de bonos en los años 2018 y 2019.
Es decir, se habían avanzado en reformas estructurales en materia de política monetaria pero faltaba quizá la más importante de todas, la independencia del Banco Central, de tal manera que el gobierno no pueda utilizar ningún instrumento de política monetaria. Para el FMI, el fracaso de noviembre de 2019 cuando la Asamblea Nacional negó el proyecto de ley de Crecimiento económico, en el cual constaban las reformas legales que declaraban la independencia del banco Central condujeron a fallas importantes en la reforma estructural:
“(…) the failure to pass amendments to the monetary and financial code (COMYF) in late 2019 left the BCE with several unresolved issues, including: lack of independence and a clear mandate; weak governance; low coverage of financial sector deposits with liquid reserve assets; and no clearly defined role for the BCE in financial stability”. (“… la imposibilidad de aprobar enmiendas al código monetario y financiero (COMYF) a fines de 2019 dejó al BCE con varios problemas sin resolver, que incluyen: falta de independencia y un mandato claro; gobernanza débil; baja cobertura de los depósitos del sector financiero con activos líquidos de reserva; y ningún papel claramente definido para el BCE en la estabilidad financiera”),(IMF, 2020, p. 18).
De ahí la urgencia de enviar a finales de enero de 2021 esas reformas y de manera independiente del tiempo electoral. Mientras tanto, el FMI trabajó en la selección de una auditoría externa para crear ya el marco institucional sobre el cual pueda alinearse la independencia del Banco Central con aquello que el FMI denomina “best international practices” (las mejores experiencias internacionales), de bancas centrales como prestamistas de último recurso y como garantes del capital financiero.
(iv) Estabilidad financiera a través de la flexibilización de los controles a los bancos privados
Para comprender la preocupación del FMI con respecto al sistema financiero es necesario, previamente, visualizar algunos datos que pueden dar contexto a esas preocupaciones. En el periodo enero-2017 a diciembre-2019, la cartera bruta de los bancos privados pasó de 20,3 mil millones de USD a 30,03 mil millones de USD. El porcentaje de intermediación financiera (cartera bruta/depósitos), pasó del 75,79% en enero de 2017 a 93,44% en diciembre de 2019. El porcentaje de la cartera bruta del sistema financiero privado con respecto al PIB pasó del 19,47% al 27,95% en el periodo enero-2017 a diciembre-2019. Asimismo, las utilidades sumadas de esos tres años (2017-2019), sumaron 1.565,34 millones de USD que comparados con los 1.804,8 mil millones de utilidad del periodo 2011-2016 (seis años), es decir, en promedio los bancos privados tuvieron una utilidad de 521,78 millones de USD entre 2017 y 2019, mientras que en el periodo 2011-2016 tuvieron una utilidad promedio anual de 300 millones de USD (Superintendencia de Bancos, 2020).
Ahora bien, lo que llama la atención es que el ritmo de crecimiento de la cartera, del porcentaje de intermediación financiera, y de las utilidades de los bancos privados en el periodo 2017-2019 no tienen relación alguna con el sector real de la economía. Esto puede apreciarse por el comportamiento de dos indicadores claves: el retorno sobre los activos (ROA), y el retorno sobre el capital propio (ROE).
El comportamiento de estos indicadores da cuenta de un proceso económico que puede ser caracterizado por una separación entre el sector real y el sector financiero. Mientras que el crecimiento del PIB para todo ese periodo fue del 3% (el PIB pasó de 104,2 mil millones de USD en 2017 a 107,4 mil millones de USD en 2020 (Banco Central del Ecuador, 2020)), el sector bancario tuvo un crecimiento promedio anual del 14,7% para esos mismos años (Superintendencia de Bancos, 2020). Es por eso que cuando se produce la crisis sanitaria del año 2020 el sistema financiero cae de manera importante.
La crisis sanitaria cambió la dinámica entre el sector real y el sector financiero. El proceso de separación entre el sector real y el sector financiero que se produjo durante el periodo de Lenin Moreno y gracias a una serie de desregulaciones y apoyos al sector bancario, finalmente colapsa durante la crisis sanitaria.
Ahora bien, la intención del FMI a partir del programa de consolidación fiscal es establecer las condiciones de posibilidad para devolverle al sistema financiero la posibilidad de recuperarse de la crisis a través de mecanismos como la disminución de los coeficientes de liquidez doméstica, la reducción del encaje bancario, la entrega de líneas de crédito desde el gobierno hacia el sector bancario, entre otros mecanismos de desregulación financiera que constan en las reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero:
“The authorities need to establish contingent arrangements in light of COVID-related uncertainties, though a more definitive solution will only be possible via reforming the Organic Code (COMYF)”. (IMF, 2020, p. 19).
Para el FMI la solución definitiva pasa por la desregulación del sistema financiero, y ello implica desarticular el marco institucional que regula al sistema financiero y que está codificado en el Código Orgánico Monetario y Financiero. Como puede constatarse, las reformas monetarias para el FMI son imprescindibles.
(v) Las políticas estructurales de la competitividad
El discurso de la competitividad en la visión del FMI y del Banco Mundial está atado a una visión de oferta de la economía (o también un enfoque empresarial), que relaciona la competitividad con los salarios y no con la tecnología ni los procesos de gestión e integración horizontal y vertical de la actividad productiva. En ese sentido, dentro del programa de consolidación fiscal y como parte de esa visión empresarial de la competitividad, el FMI ancla su visión de competitividad con los siguientes ejes:
(a) Privatizaciones de empresas e infraestructura del sector público.- Para el efecto el FMI y el BID trabajan en cambios en los marcos legales que permitan hacer más fáciles y seguras las transferencias de activos públicos al sector privado, en especial bajo el mecanismo de las “monetizaciones”; esta reforma legal deberá estar alineada, además, con el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas;
(b) El FMI considera que estos cambios legales pueden “mejorar el clima empresarial” y busca crear cambios legales a las leyes que norman las alianzas público-privadas, en virtud de los cuales las transferencias de activos públicos gocen de seguridad jurídica (el FMI lo denomina “el Estado de derecho”); se trata de una referencia importante habida cuenta que la Constitución prohíbe la privatización de los activos públicos (Art. 316);
(c) Concomitante a la visión empresarial de la competitividad, el FMI es partidario de la flexibilización de los mercados de trabajo, de tal manera que se pueda “alinear el salario mínimo con la productividad” (IMF, 2020, p. 20). El FMI reconoce que: “The authorities adopted several measures to reduce labor market rigidity as part of their policy response to the pandemic under the Humanitarian Law (la ley humanitaria). (IMF, 2020, p. 20). EL FMI reconoce, además, que las autoridades están trabajando con el Banco Mundial para anclar el salario mínimo en factores macroeconómicos como la inflación y la productividad;
(d) Otro aspecto vinculado a la visión empresarial de la competitividad es la inclusión financiera. El FMI reconoce que las “autoridades han diseñado, en colaboración con el Banco Mundial una estrategia para promover la inclusión financiera mediante la reducción del número de segmentos de tasas de interés reguladas, cuya implementación comenzará a fines de enero de 2021” (IMF, 2020, p. 20). De otra parte, el FMI promueve también el uso de canales electrónicos de pago.
Estas reformas están en marcha y, la mayoría de ellas, se anclan en las reformas legales al Código Orgánico Monetario y Financiero. Por ello, uno de los núcleos claves de este programa pasa por las reformas monetarias.
La Carta de Intención de septiembre de 2020 y la deuda externa
El programa de consolidación fiscal se sustenta en una supuesta necesidad financiera del gobierno central que atraviesa una crisis de liquidez interna por el déficit fiscal y externa por el déficit de balanza de pagos. Hemos visto que este argumento no se sostiene en absoluto; sin embargo, existe un elemento que es fundamental como pivote de esta carta de intención y tiene que ver con la renegociación de la deuda externa que el gobierno de Lenin Moreno empezó en la segunda mitad del año 2020. Hay una relación directa entre la renegociación de la deuda emitida en bonos y la firma de la Carta de Intención de septiembre de 2020:
“Previendo la creciente vulnerabilidad de la deuda, las autoridades reestructuraron proactivamente sus bonos globales en una operación favorable al mercado con una participación muy alta. Las autoridades completaron con éxito un canje de bonos con el apoyo del 98 por ciento de los tenedores de bonos que poseen $ 17.4 mil millones de bonos globales de Ecuador. Los parámetros de la operación se estructuraron en torno a las metas de sostenibilidad de la deuda previstas en el RFI, que debían alcanzar una relación deuda / PIB de 55 y 45 por ciento en 2025 y 2030, respectivamente, y necesidades de financiamiento brutas promedio de 6 por ciento durante 2025. - 30. Los nuevos bonos extienden el vencimiento promedio de los bonos externos de Ecuador en 10 años, hasta 2040, llevan cupones con tasas de aproximadamente la mitad que los bonos antiguos y, lo que es más importante, comienzan la amortización del principal en 2026, proporcionando un amplio alivio de liquidez en los próximos 5 años” (IMF, 2020, p. 10).
La renegociación de la deuda externa se constituye en el elemento central de esta estrategia de financiamiento extendido y, en parte, explica porqué su carácter de excepcionalidad.
Para comprenderlo con mayor precisión son necesarios algunos antecedentes, el primero de ellos tiene que ver con las reformas legales emprendidas por el régimen de Moreno en agosto del año 2018 y contenidas en la “Ley de Fomento Productivo”.
En esa reforma se logró incluir en la ley un pedido especial del FMI: la “prohibición para que el BCE compre nuevos valores y bonos públicos” (IMF, 2019, p. 6). Asimismo, esta ley obligó a que las instituciones financieras públicas “mantengan fondos de inversión nacionales del BCE como un medio indirecto para invertir en valores emitidos por otras entidades del sector público” (IMF, 2019, p. 6). En efecto, la Asamblea Nacional, aprobó varias reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero, entre ellas la eliminación de la función constitucional del Banco Central de adquirir títulos y obligaciones emitidas por el ente rector de las finanzas públicas (Asamblea Nacional del Ecuador, 2018).
De otra parte, la ley también aprobó “un ancla de deuda formal con una regla que limite el crecimiento del gasto público (a la tasa de crecimiento de largo plazo de Ecuador), respaldada por cláusulas de escape y mecanismos de corrección automática” (IMF, 2019, p. 6). Estas reformas prácticamente liquidaron la posibilidad de utilizar el ahorro nacional y privatizaron, de hecho, la deuda pública. En adelante, cualquier necesidad de liquidez del gobierno solamente podrá ser cubierta por la emisión de bonos soberanos.
Empero, para comprender con más precisión el proceso de renegociación de la deuda externa es necesario comprender la transformación radical que se hizo en el periodo 2017-2021 sobre las políticas de endeudamiento externo.
El cambio estructural de la deuda pública durante la Administración de Lenin Moreno
Durante el gobierno de Lenin Moreno el país experimentó un fuerte proceso de sobre-endeudamiento que, además, se desconectó de las disposiciones constitucionales que lo vinculan al Plan Nacional de Desarrollo y al financiamiento de infraestructura. No puede comprenderse la EFF-sept-20 sin explicar ese proceso de sobreendeudamiento, sobre todo porque durante el año de la pandemia, el gobierno priorizó los pagos puntuales de los bonos soberanos y, cuando su capacidad de pago a los bonos soberanos llegó al límite, realizó una renegociación de estos bonos con un alto costo financiero para el país, pero con el aval y apoyo del FMI en todo el proceso de renegociación.
Es precisamente para garantizar este proceso de renegociación que el FMI define y estructura una nueva Carta de Intención, aquella de la EFF-sept-20, con un carácter de excepcionalidad y con condicionalidades estrictas de utilización de los recursos del FMI para las reservas internacionales y para el pago de la deuda.
Es por ello que el comportamiento de la emisión de bonos soberanos, así como el crédito con organismos internacionales (el Banco Mundial, el FMI, el BID, la CAF, el FIDA y el FLAR) presenta las siguientes características:
Tabla 1Deuda emitida en bonos soberanos y Organismos Internacionales 2014-2020, en millones USD
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total |
Bonos Soberanos | 2.000 | 1.500 | 2750 | 5479 | 3.000 | 4.300 | -1.110 | 17.919 |
Organismos Internacionales | 6.560 | 1367 | 320 | 240 | 1.000 | 2.500 | 7.000 | 18.987 |
Fuente: Boletín de la Deuda Pública, Ministerio de Economía y Finanzas, diciembre 2020
Para que se pueda tener una mejor perspectiva del crecimiento de la emisión de bonos soberanos en los mercados de capitales, y que forma parte del proceso de sobre-endeudamiento durante la administración de Lenin Moreno.
Se advierte un nítido crecimiento de la deuda pública en el breve periodo de 2017 a 2020, tanto en emisión de bonos soberanos cuanto en deuda con organismos internacionales. Empero, es necesario establecer algunas precisiones al respecto: (1) puede apreciarse que la mayor cantidad de emisión de bonos soberanos en los mercados financieros internacionales (el 67%) se emitieron en apenas tres años (de 2017 a 2019), es decir durante la administración de Lenin Moreno; (2) en el año 2020, en plena pandemia del Covid-19, el gobierno canceló 1.100 millones del Bono soberano 2015-2020, emitido en el año 2015 por 1.500 millones de USD. La diferencia se había abonado previamente a su maduración en el año 2019, por ello se observa una disminución en 1.110 millones de USD; (3) la deuda con organismos internacionales se incrementa en 2,89 veces de 2014 al año 2020, y pasa de 8,2 mil millones de USD a 10.7 mil millones de USD. Hasta el año 2018 el país no tenía ningún crédito con el FMI. Para el año 2021 esa deuda asciende al 8% del PIB (IMF, 2020).
Existe, por tanto, un cambio estructural en la composición de la deuda externa durante la administración de Lenin Moreno, en la cual se acentúa la emisión de bonos soberanos en los mercados financieros internacionales, se incrementa la participación de organismos internacionales, entre ellos los créditos con el FMI, y se neutraliza la capacidad de utilizar el ahorro interno del Banco Central para solventar las necesidades de liquidez del gobierno central, al mismo tiempo que se neutraliza y se desconecta también la relación entre el endeudamiento público y el financiamiento al Plan Nacional de Desarrollo como lo establece la ley.
Es por ello que la calificación de riesgo, en especial el índice EMBI (Emerging Market Bonus Index), de J.P. Morgan (también conocido como Riesgo-País), no tiene ninguna relevancia en el periodo 2007-2016, porque la emisión en los mercados internacionales era mínima y solamente se empezó a emitir en el año 2014 y en cantidades marginales. El riesgo país empieza a ser determinante a partir del año 2018 y en el año 2020, en plena pandemia del Covid-19, fue el mecanismo utilizado por los mercados financieros internacionales para obligar al país a la renegociación de la deuda externa. En efecto, la pandemia implicó la disminución del precio del petróleo. Al mismo tiempo, el gobierno de Moreno se quedó sin liquidez porque el año 2019 había pagado de manera anticipada parte del capital del bonos soberano emitido en 2015-2020, al tiempo que tuvo que pagar una operación a Goldman Sachs por derivados financieros sobre los bonos soberanos. Para el inicio de la pandemia, la liquidez del gobierno de Moreno llegó a niveles críticos, situación que fue interpretada por los tenedores de bonos de la deuda soberana como un escenario de crisis inminente.
La deuda pública, de otra parte, está sometida a disposiciones constitucionales y a leyes específicas (sobre todo el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas) que estructuran y definen la relación entre gastos e ingresos fiscales y deuda pública y que prohíben su utilización en gasto corriente. El Art. 286 de la Constitución establece que: “Los egresos permanentes se financiarán con ingresos permanentes” por lo que los ingresos no permanentes (en especial las transferencias de la renta petrolera) financian el egreso no permanente; mientras que el numeral 3 del artículo 290 de la Constitución establece que: “Con endeudamiento público se financiarán exclusivamente programas y proyectos de inversión para infraestructura, o que tengan capacidad financiera de pago”.
No obstante, si se revisan con atención los datos de deuda externa pública, inversión pública e ingresos no permanentes, puede advertirse una serie de desconexiones estratégicas, conforme la siguiente tabla:
Tabla 2Relación entre ingresos fiscales no permanentes, deuda pública e inversión pública en el periodo 2017-2020, en millones de USD
| 2017 | 2018 | 2019 | oct-20 |
Ingresos fiscales no permanentes | 5.839,90 | 8.181,40 | 7.784,70 | 3.928,40 |
Deuda externa contratada (Bonos + OI) | 5.719 | 4.000 | 6.800 | 7.000 |
Inversión Pública | 8.648,30 | 9.940 | 7.882,90 | 4.813,60 |
Fuente: Boletín Estadístico mensual, Banco Central del Ecuador, diciembre 2020
De acuerdo a los datos anteriores puede apreciarse que existe una desconexión real entre los ingresos que provienen de la deuda externa con respecto a la inversión pública. En efecto, la cantidad de recursos que el gobierno de Lenin Moreno tuvo a su disposición en ingresos no permanentes y en deuda pública no guarda relación alguna con la inversión pública efectivamente realizada.
Así, el gobierno habría violentado la disposición constitucional que establece que la deuda pública se destine de forma específica a la inversión pública. Se habría creado de forma intencional una desconexión entre deuda externa pública e inversión pública, que entra en contradicción directa con el numeral tres del artículo 290 de la Constitución y también el artículo 286.
Además era imposible que la deuda pública externa vaya a inversión pública porque el FMI lo había prohibido de forma expresa, conforme lo establecido en las condicionalidades del FMI, tanto en la EFF-marzo-19, cuanto en aquella EFF-sept-20:
“Reducción en gastos de capital. El Ecuador tiene altos niveles de gastos de capital con relación a otros países de la región. No obstante, hay evidencia que parte de los registros de gastos de capital -probablemente más del 20 por ciento- correspondan más bien a gasto corriente. El gobierno intenta reducir su gasto de capital en alrededor del 1 por ciento del PIB hasta el 2021…” (IMF, 2019, p. 17)
En la EFF-sept-20, también se ratifica esta condicionalidad de reducir el gasto de capital. En efecto, el FMI reconoce que el gobierno tomó medidas para “racionalizar el gasto”, estas medidas comprenden: “agudas reducciones en gasto de capital, reducción temporal en el número de horas trabajadas en el hogar por empleados públicos (…), con una correspondiente reducción en los contratos salariales …” (IMF, 2020, p. 9).
De hecho, la Carta de Intención de 2020 es aún más agresiva en la reducción del gasto público en inversión e incrementa la meta del 1% del PIB de reducción anual prevista en la Carta de Intención de marzo de 2019, al 2,1% del PIB, conforme la siguiente condicionalidad:
“Moderación en gastos de capital. Ecuador mantiene aún altos niveles de inversión pública, con un ya robusto stock de capital público … el programa considera priorizar los gastos de capital en los siguientes años hacia nuevos proyectos que generen más desarrollo y creen más empleos. Tales esfuerzos podrían ahorrar alrededor del 2,1 por ciento del PIB en los próximos 5 años, mientras se protegen las inversiones en el sector petrolero …” (IMF, 2020, p. 16).
La desinversión programada en el sector público obedece a una condicionalidad específica que al efecto había diseñado el FMI. Esta desinversión desconectó la deuda pública de la inversión, y sobre esa desconexión multiplicó el endeudamiento externo. Ahora bien, esa desconexión y esa desinversión programada, para ser consistente, también tenía que reducir los recursos a los gobiernos autónomos descentralizados, uno de los principales agentes de la inversión pública en los territorios. Para inicios del año 2021, el gobierno acumulaba una deuda de alrededor de 2.000 millones con los GAD, de los cuales dos tercios correspondían a los municipios.
La emisión de bonos soberanos en los mercados de capitales internacionales es una deuda contratada al corto plazo y con altas tasas de interés y altos costos de transacción (16.233,8 millones de USD emitidos en bonos soberanos se negociaron con tasas de interés que oscilaron entre 5,1% y 8% (Ministerio de Economía y Finanzas, 2020)). Por ello, cuando se produjo la crisis sanitaria por la pandemia del Covid-19 y el precio del petróleo cayó, los mercados financieros comprendieron inmediatamente que el gobierno de Moreno no tendría las posibilidades de cumplir con el pago de los bonos soberanos emitidos, y eso se expresó en el súbito incremento del riesgo país.
En efecto, el riesgo país se incrementó de menos de mil puntos a inicios de enero de 2020 a más de seis mil puntos en la última semana de marzo del mismo año. En el mes de marzo pasa de 2 mil puntos a más de seis mil puntos. El incremento corresponde a la incertidumbre con respecto al pago de intereses y amortizaciones de bonos soberanos en un contexto de debilidad de las reservas internacionales y de disminución del precio del petróleo, además de la reducción de la demanda agregada interna producto de la pandemia del Covid-19. Los operadores de los mercados financieros internacionales de bonos soberanos también estaban al corriente que la operación en derivados financieros de títulos soberanos de la deuda externa que las autoridades económicas realizaron en 2019 con Goldman Sachs, una operación fallida que le habría significado una pérdida importante para el país. Precisamente el mes de marzo de 2020, el país tuvo que pagar a Goldman Sachs para saldar esa operación y la caja fiscal entró en periodo de falta de liquidez; de hecho, las reservas internacionales descendieron de 3.280 millones de USD en febrero de 2020 a 1.990 en marzo de ese mismo año (Banco Central del Ecuador, 2020).
Es en ese contexto y bajo esas circunstancias que el gobierno, de la mano del FMI entra en el proceso de renegociación de la deuda emitida en bonos soberanos, la mayor parte durante su propia administración y que, previamente, habían sido desconectadas de la inversión pública y neutralizadas del Banco Central.
La renegociación de la deuda externa de 2020 y el FMI
El 20 de julio, el Ecuador presentó un Memorándum de entendimiento a los tenedores de bonos soberanos del Ecuador emitidos desde 2014 en el cual ofrece un canje por nuevos bonos cuya madurez se extiende en cuatro tramos todos ellos se cumplen el 31 de julio de los años 2030, 2035, 2040, y también la conversión de intereses en capital en un bono 2030 (Nex PDI Bond) al 0% de interés.
Con esta renegociación, el gobierno extendió la madurez de los bonos en deuda soberana, emitidos casi la mayoría en su gobierno, del año 2030 a los años 2035 y 2040, y en donde el pago de las amortizaciones empieza en el año 2026.
La institución que lideró la convocatoria fue el Citigroup, y su dirección de Global Markets, y contó con la participación de Global Bonholder Services Corporation, y los bufetes de abogados: Hogan Lovell US LLP, Cleary Gotlieb Steen & Hamilton LLP, y Pérez Bustamante & Ponce, y bajo la Coordinación Jurídica General del Ministerio de Economía y Finanzas. En este Memorándum se establecía un plazo hasta agosto de 2020 para que los tenedores de bonos soberanos acepten las nuevas condiciones (THE REPUBLIC OF ECUADOR, 2020), finalmente el 98% de los tenedores de bonos soberanos aceptaron la propuesta (IMF, 2020).
La renegociación alcanzaba un volumen de 17.375 millones de USD emitidos en bonos, y en las primeras páginas de Memorándum se observa la siguiente declaración:
“The Invitation is also contingent upon the satisfaction of the condition that, on or prior to the Settlement Date, the International Monetary Fund (the “IMF”) shall have announced an IMF staff-level agreement on a new funded program for Ecuador (the “IMF Condition”). The IMF Condition cannot be waived by us.”
(THE REPUBLIC OF ECUADOR, 2020, p. iv).
Lo que conviene señalar es la frase: “The IMF Condition cannot be waived by us” (La condición del FMI no puede ser renunciada por nosotros”), que vincula directamente esta renegociación con un nuevo programa de consolidación fiscal con el FMI. Asimismo, el documento hace referencia a la “GLC Opinion Condition”, en referencia al compromiso del Ministerio de Economía y Finanzas con este proceso. En consecuencia, el Memorándum está sometido a dos condiciones básicas: el apoyo irrestricto del FMI y el compromiso ineludible del Ministerio de Economía y Finanzas con este proceso. Son las: IMF Conditiony GLC Opinion Condition respectivamente.
Las negociaciones con tenedores de bonos soberanos se producen al constatar la disminución de la reservas internacionales, la disminución del precio del petróleo durante el primer trimestre de 2020 y como consecuencia de la pandemia del Covid-19. En esa oportunidad y de acuerdo al Memorándum de entendimiento:
“El 17 de abril de 2020, los Tenedores de los Bonos Elegibles dieron su consentimiento a ciertas enmiendas propuestas a cada uno de los Bonos Elegibles de Ecuador de conformidad con dos solicitudes de consentimiento en virtud de las cuales modificamos las escrituras aplicables de los Bonos Elegibles para diferir hasta el 15 de agosto de 2020 ( o el 10 de agosto de 2020 si el FMI y Ecuador no anunciaron públicamente un nuevo programa sucesor respaldado por el FMI para esa fecha (la “Condición del FMI de abril”), todos los pagos de intereses programados que vencen bajo Bonos Elegibles entre 27 de marzo de 2020 y el 15 de julio de 2020”. (THE REPUBLIC OF ECUADOR, 2020, p. 20).
Esto significa que la posición de liquidez del gobierno es muy débil en el primer trimestre del año 2020 y, precisamente por ello, el riesgo país se incrementa de forma tan importante. Si el gobierno de Moreno no alcanza algún tipo de acuerdo con los tenedores y un apoyo del FMI el default, al menos para ciertos tramos de los bonos soberanos, era inminente:
“If the September 2020 Specified Waiver is not obtained with respect to any one Series, this could result in a payment default under such Series on August 15, 2020, or August 10, 2020, if the April IMF Condition is not reached by then”. (THE REPUBLIC OF ECUADOR, 2020, p. 20)
El gobierno reconoce en este Memorándum de entendimiento a los tenedores de bonos soberanos que la cuarentena y el confinamiento provocados por la crisis sanitaria del Covid-19 tuvieron impactos significativos en la economía y en las recaudaciones fiscales, empero señalan a los tenedores de deuda que el gobierno recibió “un total de 1.832 millones de dólares en créditos externos para ayudar a combatir los efectos de esta crisis” (THE REPUBLIC OF ECUADOR, 2020, p. 29). Para afianzar la credibilidad del régimen con el proceso de renegociación con los tenedores de deuda, el régimen indica a los tenedores de bonos soberanos que en abril de 2020 “el gobierno anunció que ha gestionado cortes en gastos por 1.400 millones de dólares, y el 19 de mayo de 2020, anunció sus planes para más recortes en gastos públicos por 4.000 mil millones de dólares” (THE REPUBLIC OF ECUADOR, 2020, p. 29).
Puede apreciarse que el gobierno piensa ajustar la economía en alrededor del 6% del PIB para el año 2020 a través de varios recortes fiscales. Además, de los 1.832 millones obtenidos, 643 millones de USD corresponden al crédito RFI (Instrumentos de Financiamiento Rápido) otorgado por el FMI a inicios de mayo, y 500 millones al Banco Mundial.
Los recortes fiscales que se anuncian y que de hecho se producen, en consecuencia, no obedecían al ciclo económico ni tampoco a la situación fiscal creada por la pandemia, sino a la necesidad de alcanzar la suficiente credibilidad ante los tenedores de bonos soberanos de la deuda externa y lograr así la renegociación. Pero esa credibilidad tenía que ser sustentada con un acuerdo con el FMI. Para los tenedores de bonos soberanos, las declaraciones del gobierno podían tener un mejor aval y ser totalmente creíbles si este lograse alcanzar un acuerdo con el FMI. De hecho, uno de los riesgos que señala el Memorándum de entendimiento es no alcanzar un acuerdo con el FMI:
“Si la República no logra con éxito un nuevo acuerdo respaldado por el Fondo con el FMI, o no implementa sus políticas y no cumple con los criterios de desempeño, metas y puntos de referencia contenidos en dicho acuerdo, tal como lo presenta el FMI, ello podría impedir futuros desembolsos del FMI, lo que a su vez podría afectar negativamente la capacidad de la República para cumplir con sus otras obligaciones de deuda interna e internacional, incluidos los nuevos bonos soberanos.” (THE REPUBLIC OF ECUADOR, 2020, p. 39)
El acuerdo con el FMI, por lo que puede apreciarse, está en directa relación con la renegociación de los nuevos bonos soberanos. La agencia Bloomberg, publicó el 25 de agosto lo siguiente: “The Trump administration is calling on the International Monetary Fund to proceed with a new loan program for Ecuador, paving the way for the nation to complete its debt accord with bondholders” (Bartenstein, 2020, subrayado el original).
A fines del mes de agosto de 2020, el FMI ya anunciaba que la negociación de un nuevo acuerdo EFF con acceso excepcional había sido alcanzado, y que este nuevo acuerdo complementa con éxito la renegociación de la deuda por 17,4 mil millones que había realizado el país, y abre las puertas a más créditos bilaterales y multilaterales:
“The new arrangement complements a successful and market-friendly debt exchange of US$17.4 billion in global bonds between the authorities and their bondholders, and is expected to catalyze additional bilateral and multilateral financial support”. (IMF, 2020)
Es por ello que en la Estrategia de Financiamiento Extendido de carácter excepcional suscrita a fines de septiembre de 2020 entre el FMI y el Ecuador, puede apreciarse la íntima relación entre este proceso de renegociación de la deuda y el programa de consolidación fiscal del FMI:
“Las autoridades completaron con éxito un canje de bonos con el apoyo del 98 por ciento de los tenedores de bonos que poseen $ 17.4 mil millones de bonos globales de Ecuador … Los nuevos bonos extienden el vencimiento promedio de los bonos externos de Ecuador en 10 años, hasta 2040, llevan cupones con tasas de aproximadamente la mitad que los bonos antiguos y, lo que es más importante, comienzan la amortización del principal en 2026, proporcionando un amplio alivio de liquidez en los próximos 5 años” (IMF, 2020, p. 10)-
La deuda de 17,4 mil millones de USD a 2030, se transformó en una deuda de 24 mil millones a 2040, y comprometió las posiciones de liquidez de los futuros gobiernos. Esta renegociación está atada a los recortes fiscales y al programa de consolidación fiscal del FMI. Si el nuevo gobierno no ajusta a través de sucesivos nuevos recortes fiscales, entonces el riesgo país puede subir porque los tenedores de bonos soberanos pueden considerar que el gobierno no cumple con sus compromisos establecidos en el memorándum de entendimiento (la GLC Opinion Condition).
Existen varias críticas a este proceso de renegociación, por ejemplo: (Observatorio de la dolarización, 2020), sin embargo conviene señalar la relación directa entre el proceso de renegociación de bonos soberanos con el nuevo acuerdo FFF-sept-20 con el FMI. Las medidas económicas de recorte de gasto fiscal, de nuevos impuestos regresivos, de reducción de los gastos de capital, de privatizaciones, de autonomía para el Banco Central, entre otras, constan de forma explícita en el memorándum del gobierno ecuatoriano a los tenedores de bonos soberanos; la Carta de Intención con el FMI, de hecho, los avala y los convierte en condicionalidad de política económica y están atadas al riesgo país y a los procesos de endeudamiento con las IFIs y con los mercados financieros internacionales.
El sistema político, de su parte, será el encargado de llevar adelante las reformas legales y los cambios constitucionales que harán efectivas las condiciones impuestas por el FMI y que fueron exigidas por los tenedores de bonos soberanos, como ya pasó con las reformas a varios cuerpos legales y con las reformas monetarias.
La legitimidad forzada: pandemia del Covid-19 y política social
Un aspecto que llama poderosamente la atención es el contexto en el cual se suscribió la EFF-sept-20, y es la crisis sanitaria derivada por la pandemia del Covid-19. El choque de la pandemia sobre la economía tanto nacional como mundial fue potente. Dependiendo de la estructura de sus gobiernos, de sus sistemas de salud pública, del tamaño de la economía, de la distribución del ingreso, de su vinculación con los mercados mundiales y de la talla de su diversificación, los diferentes países tuvieron impactos diferenciados. Los países de la Unión Europea acudieron a las cláusulas de escape para amortiguar a través de la política monetaria los efectos de la pandemia sobre la economía.
El Ecuador se convirtió en los primeros meses de la pandemia en un caso de atención mundial por el número de víctimas de la pandemia y el colapso de su sistema de salud pública. Las imágenes de cadáveres abandonados en las calles, o de familiares que buscaban a sus parientes fallecidos en los hospitales públicos, o los muertos por la pandemia que pasaban en sus respectivos hogares varios días antes que sean recogidos, entre otros fenómenos, se convirtieron en el lado numinoso de la pandemia a nivel mundial. Es en ese contexto tan dramático que el Ecuador suscribe un acuerdo excepcional de facilidad ampliada y que radicaliza el programa de ajuste. Ahora bien, precisamente por ese contexto, era de suponer que el FMI relaje de alguna manera la consolidación fiscal y sea más flexible en las reformas estructurales; es decir, que las metas de recortes de gasto público se revisen y se exceptúen durante la pandemia, que los despidos de empleados públicos se suspendan durante la pandemia, que la desinversión pública se ralentice durante la pandemia, y que los recursos que se obtengan sean utilizados en gasto público corriente, en especial para salud, educación, conectividad, subsidios directos a la población más vulnerable, programas de acceso de medicamentos, etc.
Nada de eso sucedió durante la pandemia. El FMI nunca relajó la presión y el control del programa de consolidación fiscal. Para el programa de consolidación fiscal del FMI la pandemia del Covid-19 fue un evento externo que alteró las cuentas fiscales, los ingresos del Estado, las cuentas externas, y los equilibrios fiscales, por tanto debían ser restaurados a través de un agresivo programa de ajuste fiscal, recorte y reducción del gasto fiscal. En la lógica del FMI los ingresos fiscales habían disminuido drásticamente por la pandemia del Covid-19, entonces era necesario restaurar el equilibrio y llevar los gastos fiscales a un nivel incluso menor que los ingresos, para poder obtener un ahorro adicional con el cual garantizar las reservas internacionales y, por tanto, generar una señal positiva para los tenedores de bonos soberanos de deuda externa.
Puede apreciarse esta lógica y esta dinámica en el siguiente párrafo de la Carta de Intención:
“The government is keen to pursue the structural reform agenda initiated under the previous EFF arrangement, advance it in key areas and leave the next administration with a well-managed economy and a stronger Ecuador. Consistent with the authorities’ homegrown Plan de Prosperidad, the EFF-supported program will aim to: first, mitigate the crisis by protecting the lives and livelihoods of the population and restoring macroeconomic stability; and second, as the economy recovers, ensure the sustainability of public finances and strengthen domestic institutions, including the foundation for dollarization, for strong, job-rich, and long-lasting growth that benefits all Ecuadorians. Improving transparency, governance and data quality and timeliness, will be key objectives that will be pursued throughout” (IMF, 2020, p. 12).
Para el FMI lo fundamental de la coyuntura no pasaba en absoluto por la defensa de la sociedad en un contexto tan dramático como la crisis sanitaria provocada por la pandemia, sino la continuidad de las reformas estructurales que habían empezado un año antes cuando la situación de salud pública era totalmente diferente. Por ello, para el FMI es clave: “to pursue the structural reform agenda”.
El FMI establece que es necesario “mitigar la crisis a través de la protección a las vidas y los medios de vida de la población” pero vincula esta legítima acción con algo que la contradice: “y restaurar la estabilidad macroeconómica”. No se puede restaurar la estabilidad macroeconómica y al mismo tiempo proteger a la población y sus medios de vida, porque son dimensiones opuestas. En efecto, para “mitigar la crisis a través de la protección a las vidas y los medios de vida” se necesitan recursos fiscales que, precisamente por la pandemia, son escasos, por lo que implica un ejercicio de prioridades y de incrementos de gastos que se financian por emisión de deuda o por políticas monetarias. La estabilización macroeconómica, en cambio, es todo lo contrario, es reducción de gastos, incremento de ingresos y creación de fondos de ahorro.
El FMI también afirma que pretende “asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas y fortalecer las instituciones del país”, pero esto también es imposible, porque el método contable del FMI no tiene nada que ver con la Constitución y con la arquitectura institucional que define, codifica y regula las finanzas públicas en el país. Un claro ejemplo de ello es la contradicción y los problemas institucionales que acarrea la noción de “resultado primario no petrolero” del FMI y gracias al cual logra inflar el déficit fiscal y convertir al déficit en una cuestión puramente contable, y otra son las reglas fiscales de la Constitución que prohíben el “resultado primario no petrolero”. Lo mismo puede decirse con respecto a las apelaciones a la gobernabilidad, la transparencia, entre otros conceptos.
En realidad, el fenómeno de la crisis sanitaria fue utilizado por el gobierno como un vector político para avanzar en la radicalización de la consolidación fiscal sin oposición política y movilización social. Las continuas referencias a la pandemia que existen en la Carta de Intención (o EFF) de septiembre de 2020, son para señalar la profundidad de la crisis fiscal y de balanza de pagos que justificaban la intervención del FMI sobre la economía.
