El Proyecto “TEEIPAM”del Banco Mundial y la estrategia de intervención sobre el movimiento indígena ecuatoriano

 

El Proyecto “TEEIPAM”del Banco Mundial y la estrategia de intervención sobre el movimiento indígena ecuatoriano

(Este texto forma parte del Undécimo capítulo, titulado: De la condicionalidad a la sombra a la Deep Conditionality, pags. 352-360, del libro: Los que entráis en el ajuste, perded toda esperanza. Los Acuerdos del FMI y el Ecuador 2019-2024)

 

Pablo Dávalos

 

Las fuertes movilizaciones sociales que tuvieron lugar en el mes de octubre del año 2019 en Ecuador, generaron una señal importante para el FMI y el Banco Mundial: aquella que daba cuenta de que el ajuste podía estar en peligro.

En efecto, en varios de sus informes y reportes ambas instituciones se refieren a la trascendencia que tuvieron estas movilizaciones sociales con respecto al programa económico que fueron, de hecho, el motivo por el cual el FMI decidió suspender, súbitamente, sus misiones al país y dar por cancelado de forma anticipada el acuerdo SAF-2019. Se trató, en todo caso, de la primera derrota efectiva a un programa de ajuste producto del descontento social y la movilización popular. 

El Banco Mundial, también lo reconoce como puede apreciarse en la siguiente cita:

A principios de octubre de 2019, el Gobierno de Ecuador anunció un fuerte aumento de la noche a la mañana en los precios del combustible que condujo a la declaración del estado de emergencia después de que organizaciones de pueblos indígenas así como de jóvenes desempleados y  trabajadores de clase baja y media, realizaran masivas protestas que daban cuenta del descontento y el malestar resultante por la creciente desigualdad y el desempleo, lo que provocó una ruptura entre gobierno y sociedad civil. (World Bank, 2020a, pág. 2)

Hay un consenso en identificar a las organizaciones indígenas como el epicentro del liderazgo social en esas movilizaciones sociales. Si bien el FMI y el Banco Mundial están conscientes del malestar social que provoca el ajuste, también es cierto que harán todo lo posible para que ese malestar social no genere desestabilización política como sucedió en octubre de 2019, porque eso puede provocar el fracaso del ajuste.

Para evitar que el malestar provocado por el programa de ajuste suscite “nuevos disturbios civiles y mayores riesgos de desestabilización” (World Bank, 2020a, pág. 2), el Banco Mundial diseñó un proyecto de desarrollo enfocado específicamente a los pueblos indígenas, que son el núcleo duro de la resistencia social al ajuste. Se trata de un proyecto de “etno-desarrollo” que actúa como una estrategia de contención y neutralización política ante la capacidad de movilización y veto social de las organizaciones indígenas.

No era la primera vez que el Banco Mundial diseñaba un proyecto de estas características. Efectivamente, ante la contundencia de las movilizaciones sociales lideradas por pueblos indígenas en las décadas de los noventa del siglo pasado e inicios del siglo XXI en oposición a las medidas de ajuste, el Banco Mundial llevó adelante el proyecto denominado PRODEPINE:

PRODEPINE, como es comúnmente conocido, hace referencia a un proyecto de desarrollo financiado por el Banco Mundial para pueblos indígenas y afroecuatorianos (Operación P040086), que fue satisfactoriamente implementado entre 1998 y 2003. PRODEPINE se estructuró de tal manera que permitió a las comunidades de pueblos indígenas y afroecuatorianos planificar e implementar inversiones y subproyectos destinados a mejorar su calidad de vida. (World Bank, 2020a, pág. 7).

Aunque el Banco Mundial considera al proyecto PRODEPINE como una experiencia “satisfactoriamente implementada”, la cuestión es que las organizaciones indígenas del país se opusieron a su renovación: 

En una asamblea realizada durante la última semana del mes de junio de 2005, la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) resolvió solicitar al Estado ecuatoriano … que no acordara con el Banco Mundial la financiación de la segunda fase del Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador (PRODEPINE). (Bretón Solo de Zaldívar, 2005).

Las organizaciones indígenas veían en el PRODEPINE solamente “políticas asistencialistas para tratar de implementar mecanismos de control al movimiento indígena” (ICCI, 2005) y por ello impidieron, en efecto, la continuación de este proyecto de etno-desarrollo. 

Sin embargo, gracias a ese experimento en “etno-desarrollo” el Banco Mundial puede, esta vez, poner en marcha una especie de Prodepine 2.0, para desarrollar una estrategia de contención política y neutralización social al interpelante y contradictor más potente que tiene el programa de ajuste del FMI: el movimiento indígena ecuatoriano.

De esta manera, el Banco Mundial diseña el proyecto de Empoderamiento Territorial Económico de Pueblos y Nacionalidades Indígenas, Afrodescendientes y Montubios (TEEIPAM, por sus siglas en inglés (Operación P173283)), por 40 millones de USD y previsto para el periodo 2020-2026. Este proyecto de etno-desarrollo no está por fuera de las coordenadas del CPF (Estrategia de Asistencia al País del Banco Mundial), es decir, se trata de un proyecto que cabe totalmente dentro de la lógica del ajuste. Además, es un proyecto diseñado de forma tan flexible que admite exenciones y excepciones (waivers) de las políticas del Banco Mundial, de tal forma que puede incorporar aquellos temas que el Banco Mundial considere relevantes en su monitoreo, evaluación y continuidad.

Al formar parte integral del CPF 2019-2023 (Marco de Cooperación con el País), es un proyecto que buscará el modo de fortalecer y eslabonarse al programa de consolidación fiscal y de reforma estructural del FMI; es decir, el proyecto TEEIPAM continúa el ajuste con otros medios y a otra escala.

Este proyecto de “etno-desarrollo” condensa, aplica y sintetiza las prácticas de intervención, control, biopolítica y disuasión de los proyectos sectoriales de reforma estructural del Banco Mundial. Es uno de los proyectos políticamente más significativos aunque financieramente tenga una importancia marginal con respecto a la cartera total de proyectos del Banco Mundial (representa menos del 1% del total de la cartera de proyectos en el país para el periodo de análisis 2019-2024). 

La relación de este proyecto con las movilizaciones sociales de octubre de 2019 es directa como lo reconoce el propio Banco Mundial: “A principios de octubre de 2019, el Gobierno de Ecuador anunció un fuerte aumento de la noche a la mañana en los precios del combustible, lo que provocó protestas masivas”, lo que:

desencadenó una movilización masiva tanto de organizaciones la sociedad civil como de otros miembros agraviados de la población… (World Bank, 2020b, pág. 5)

El Banco Mundial reconoce que el “Gobierno de Ecuador  declaró el estado de emergencia después de que miles de manifestantes se enfrentaran con la policía en Quito y Guayaquil, a lo que siguieron 11 días de protestas violentas”  (World Bank, 2020b, pág. 5). Ante este “malestar social” se “ha compilado una lista de deseos de cambios de políticas e inversiones y se están llevando a cabo negociaciones con el Gobierno de Ecuador para priorizar las acciones de respuesta.” (World Bank, 2020b, pág. 5). Demás está decir que nunca se cumplieron, por parte del gobierno, ninguna de las demandas que, en esa coyuntura, se habían planteado desde las organizaciones sociales que se movilizaron contra el ajuste, pero este es el contexto social y político que posibilita el diseño y la puesta en marcha de este proyecto TEEIPAM.

Por consiguiente, es lícito encuadrar al proyecto de Empoderamiento Territorial Económico de Pueblos y Nacionalidades Indígenas, Afrodescendientes y Montubios (TEEIPAM), como parte de las “acciones de respuesta” política ante el malestar al ajuste provocado por las protestas sociales de octubre de 2019.

Es por ello que uno de los componentes claves de este proyecto es la creación de una plataforma de diálogo político entre el gobierno y las organizaciones indígenas para solventar problemas que tienen que ver con el programa económico, vale decir, el ajuste. Con esta plataforma el Banco Mundial intentaba evitar el desborde a la condicionalidad estructural y encausarlo dentro de la institucionalidad existente que, además, es controlada, de una manera u otra, por el Banco Mundial, el FMI y la BMD (Banca Multilateral de Desarrollo). 

Es por ello que cuando se define el contrato de préstamo para este proyecto, el Banco Mundial impone como compromiso del país lo siguiente:

(a) el establecimiento y puesta en funcionamiento de una plataforma nacional para la planificación, consulta y diálogo del desarrollo entre organizaciones IPAM (Pueblos Indígenas, Afroecuatorianos y Montubios) nacionales o de tercer nivel y actores gubernamentales nacionales, garantizando una cuota del treinta por ciento de representantes femeninas; (b) apoyar la planificación y consulta continua del proyecto a nivel nacional con los líderes del IPAM y facilitar los compromisos del Proyecto a nivel territorial (World Bank , 2021b, pág. 5).

Las organizaciones de tercer nivel son, en la dinámica de los pueblos y nacionalidades indígenas, las organizaciones regionales como Ecuarunari en la sierra, Confeniae en la amazonía y Conaice en la costa del país. Las organizaciones nacionales son la CONAIE (de hecho la más importante de todas), la FEINE (que aglutina a los indígenas evangélicos) y la FENOCIN (que agrupa a organizaciones afroecuatorianas y organizaciones de campesinos). Como puede apreciarse, la dimensión política de este proyecto es evidente. El pedido de que un tercio de esa representación sea asumida por mujeres desconoce la estructura de gobierno de las comunidades indígenas.

Aunque la narrativa del Banco Mundial haga referencia a “aumentar las oportunidades de generación de ingresos” para pueblos indígenas, afroecuatorianos y campesinos de la costa (conocidos como “montubios”)  (World Bank, 2020b, pág. 2), la cuestión es que se trata de un proyecto con objetivos básicamente políticos: desarticular las resistencias y oposiciones al programa económico del FMI, al cambiar de andarivel las preocupaciones de las organizaciones indígenas hacia pequeños proyectos de desarrollo económico. Esta estrategia que ya se llevó adelante con el proyecto PRODEPINE, intenta convertir a las organizaciones indígenas en una suerte de semilleros o incubadoras de emprendimientos en la línea del capital humano y capital social del Banco Mundial. De esta forma desvirtúa su razón de ser y las adscribe a las dinámicas del emprendurismo y del capital humano.

El proyecto TEEIPAM, como no puede ser de otra manera, está “alineado con el Marco de Asociación País (CPF) para el año fiscal 2019-23 para Ecuador, que busca apoyar tanto los fundamentos para el crecimiento sostenible e inclusivo como la protección de los grupos vulnerables”. (World Bank, 2020b, pág. 7). En otros términos, no puede ser asumido ni comprendido por fuera del ajuste y la consolidación fiscal. 

La estructura política de este proyecto de “etno-desarrollo” se comprende mejor al analizar sus componentes específicos:

(i) el establecimiento y puesta en funcionamiento (identificación de partes interesadas, costos logísticos y secretaría) de plataformas nacionales y territoriales para el diálogo entre líderes de los IPAM (Pueblos y Nacionalidades Indígenas, Afroecuatorianos y Montubios) y funcionarios gubernamentales en ambos niveles, planificar e implementar inversiones alineadas con los IPAM; (ii) elaborar subproyectos de gobernanza y medios de vida para los IPAM; (iii) promover el acceso a financiamiento, educación superior y oportunidades de empleo para los IPAM mediante la conexión de las empresas de los IPAM con instituciones financieras y apoyándolas para cumplir con los requisitos, programas de tutoría y becas …. (World Bank, 2020c, pág. 8).

Establecer “plataformas nacionales y territoriales para el diálogo entre pueblos indígenas y funcionarios gubernamentales” cuando existe ya la arquitectura institucional para ello, como es el caso de la Secretaría de la Gestión de Pueblos y  Nacionalidades Indígenas de la Presidencia de la República, o el Consejo nacional para la igualdad de pueblos y nacionalidades indígenas, significa asumir un rol político de mediador directo entre las organizaciones indígenas, el gobierno y el ajuste pero sin tener ningún aval previo. Se trata de una tarea delicada porque, habitualmente, las organizaciones indígenas como CONAIE, FEINE o FENOCIN no necesitan de esa intermediación para dialogar con los gobiernos o actuar sobre el sistema político. Tienen por sí mismos el peso político suficiente para hacerlo.

Además, los subproyectos de “gobernanza y medios de vida” en un contexto de más de dos décadas desde el proyecto PRODEPINE da cuenta que el Banco Mundial aún está constreñido a una visión asistencialista que no tiene nada que ver con el enorme peso político que han acumulado las organizaciones indígenas en ese periodo. De hecho, las organizaciones indígenas son la segunda fuerza política territorial del país y una de las fuerzas políticas más importantes dentro del sistema político. De ahí que este proyecto evidencie una falta de lectura y comprensión con respecto a la trayectoria política de las organizaciones indígenas y afroecuatorianas de las últimas décadas.

El proyecto está construido a escala del anterior proyecto PRODEPINE pero esta vez incorpora directamente un vector político, aquel de las “plataformas de diálogo” entre la dirigencia indígena y el gobierno. 

Eso puede apreciarse de los componentes y subcomponentes que lo estructuran:

·       Componente 1: Fortalecimiento de la gobernanza y la planificación de inversiones para el desarrollo del IPAM [USD 2,5 millones].

o   Subcomponente 1.1. Gobernanza territorial y planificación de inversiones (US$ 1,5 millones).

o   Subcomponente 1.2. Diálogo Nacional y Planificación del Desarrollo (USD 1 millón)

·       Componente 2: Preparación e implementación de subproyectos territoriales [US$ 25,5 millones]

o   Subcomponente 2.1: Preparación del subproyecto (US$1,5 millones).

o   Subcomponente 2.2: Inversiones en subproyectos de gobernanza territorial y medios de vida (USD 20 millones)

o   Subcomponente 2.3: Apoyo a la inclusión financiera (US$2 millones)

o   Subcomponente 2.4: Ayuda y recuperación de la COVID-19 (USD 2 millones)

·       Componente 3: Promoción de la educación superior y generación de empleo para los IPAM (US$ 5 millones).

o   Subcomponente 3.1: Promoción de la educación superior (US$3 millones)

o   Subcomponente 3.2: Oportunidades de empleo (US$2 millones)

·       Componente 4: Administración, Comunicación, Evaluación y Monitoreo del Proyecto (World Bank, 2020c, págs. 9-14).

El proyecto TEEIPAM es, en realidad, una réplica descontextualizada del proyecto PRODEPINE que se quedó congelado en el tiempo y que no supera la visión asistencialista de hace algunas décadas. 

El subcomponente 2.3, por ejemplo, plantea apoyo a la inclusión financiera a los pueblos indígenas, cuando las cooperativas de ahorro y crédito indígenas están en el segmento 1 de mayor volumen de activos y, en conjunto, manejan activos financieros por miles de millones de dólares. En efecto, los datos de algunas de ellas dan cuenta de que son instituciones financieras importantes como las siguientes cooperativas: Mushuc Runa (614,84 millones USD); Fernando Daquilema (596,65 millones USD); Chibuleo (457,10 millones USD); Kullki Wasi (332,37 millones USD); Pilahuin Tío (266,24 millones USD), (Superintendencia Economía Popular y Solidaria, 2024).

El subcomponente 3.1. sobre “promoción de educación superior” aparece desconectado de la Universidad Indígena Amawtay Wasi que tiene incluso reconocimiento oficial.

De otra parte, el Banco Mundial quiere “fortalecer la capacidad institucional de las comunidades objetivo a nivel territorial”  (World Bank, 2020b, pág. 8), en un contexto en el que la capacidad institucional de las comunidades indígenas las ha proyectado con fuerza al sistema político nacional; de hecho, para el año 2024, manejaban directamente el 30% de las prefecturas, y el 15% de las alcaldías del país. 

En las elecciones del año 2021 las organizaciones indígenas estuvieron a un paso muy pequeño de disputar el balotaje en las presidenciales. Entonces, cabe preguntarse, ¿incorpora el Banco Mundial esa trayectoria política de las comunidades indígenas para proponer su fortalecimiento organizativo? ¿En qué términos el Banco Mundial propone fortalecer esta capacidad institucional de las organizaciones indígenas? ¿Quiere quizá el Banco Mundial que los movimientos políticos de las organizaciones indígenas ganen las próximas elecciones? ¿Quiere que tengan la fuerza suficiente para sus próximas movilizaciones en contra del ajuste?

Es muy probable que esa no sea su intención por supuesto, pero es claro que el fortalecimiento a las organizaciones indígenas supone, por definición, consolidar su capacidad de movilización y su presencia en el sistema político, porque su trayectoria histórica da cuenta de ello. 

Pero esto suscita una aporía porque una organización indígena fortalecida es un peligro mayor para el ajuste, a condición de que el Banco Mundial entienda el fortalecimiento institucional de las comunidades en otro sentido, es decir aquel de fracturar sus procesos organizativos, dividirlos y orientarlos a la generación de pequeños proyectos productivos por fuera de sus actuales preocupaciones políticas. Crear otros clivajes por fuera del sistema político, a fin de extraerlos de sus roles políticos y de crítica al ajuste. Algo que quizá era plausible hace algunas décadas pero que, al momento, es imposible porque va en contra de la trayectoria histórica y social del movimiento indígena.

Pero el Banco Mundial no se da por enterado de este proceso histórico y asume a las comunidades indígenas con la visión del siglo XX y dentro de un asistencialismo a-histórico y por fuera de toda relación con la realidad política del movimiento indígena. Es por eso que en esta oportunidad el Banco Mundial pretende cambiar su metodología de intervención por otra en la cual los gobiernos comunitarios de los pueblos y nacionalidades escojan ellos mismos los proyectos que, según el Banco Mundial, podrían “aumentar sus oportunidades de ingresos”; a esta nueva metodología, el Banco Mundial la denomina: enfoque de desarrollo impulsado por la comunidad (DDC):

El Proyecto emplearía un enfoque de desarrollo impulsado por la comunidad (DDC) en el que los beneficiarios seleccionarían los tipos de inversiones y servicios a financiar basándose en un proceso de identificación y priorización de oportunidades estratégicas y factibles de generación de ingresos reflejadas en instrumentos de planificación territorial (es decir, programas de vida), planes de desarrollo, etc. (World Bank, 2020b, págs. 8-9)

Sin embargo, las comunidades indígenas del país tienen una estructura organizativa y política que les otorga una gran capacidad de movilización nacional. A nivel de Juntas Parroquiales y de gobiernos comunitarios, las comunidades tienen la obligación legal de diseñar sus planes de desarrollo de conformidad al régimen autonómico. El Banco Mundial no empata su intención de apoyar los instrumentos de planificación territorial con el marco jurídico existente en el país.

De otra parte, asumir que las comunidades indígenas ahora tengan capacidad de seleccionar por ellas mismas los proyectos e inversiones cuando manejan gobiernos autónomos y son importantes actores sociales, políticos y económicos de sus territorios, revela una posición bastante retrógrada y racista del Banco Mundial y totalmente fuera de contexto.

Por consiguiente, se puede advertir que el objetivo real del Banco Mundial no es tanto el impulsar el desarrollo de los territorios indígenas sino más bien intervenir sobre los entramados comunitarios para acoplarlos a las lógicas del ajuste y, al mismo tiempo, neutralizarlos políticamente.

Esto puede apreciarse con el componente 3 del proyecto que busca: “facilitar oportunidades de asistencia y permanencia en programas de educación superior/profesional/técnica por parte de poblaciones objetivo y conocimiento ancestral de los Pueblos Indígenas, Afroecuatorianos y Montubios”  (World Bank, 2020b, pág. 8), sin tomar en cuenta al sistema de educación intercultural bilingüe y a la universidad indígena. 

Si el Banco Mundial considera que el eje epistemológico de toda estrategia de educación es el capital humano, y si a ello se añaden las lógicas del capital social, capital natural, entre otros conceptos de su matriz epistemológica, puede colegirse que este componente, al menos, intenta cambiar la subjetividad y los entramados  comunitarios de los pueblos indígenas por aquellos que son altamente funcionales para la operación del programa económico del FMI y, en el caso de los territorios indígenas, permitir el avance del extractivismo; en efecto, el Banco Mundial ha comprometido recursos importantes a través de la Corporación Financiera Internacional para ampliar las actividades mineras en el país:

La CFI apoyará el fortalecimiento de la gobernanza de sectores clave, como la minería, para lograr ganancias sustanciales de productividad. (World Bank, 2019, pág. 24).

De esta manera, el capital humano deviene en estrategia política de intervención sobre la subjetividad de las comunidades, lo que indica que el Banco Mundial pretende llevar al ajuste a términos cada vez más profundos.

Este proyecto también territorializa el ajuste. Lo traslada al nivel micro territorial de forma precisa y rigurosa. En efecto, el Banco Mundial indica lo siguiente:

El Proyecto apoya un enfoque territorial del desarrollo. Las intervenciones financiadas por el proyecto se llevarían a cabo a nivel territorial de acuerdo con la presencia espacial de los Pueblos y Nacionalidades (P/N) … que, a menudo, abarcarán varias parroquias diferentes (…). Se han priorizado quince territorios, que cubren aproximadamente 300 parroquias, para las inversiones del Proyecto de acuerdo con los siguientes criterios: (i) los IPAM comprenden un número absoluto grande o una alta concentración del total de habitantes (que se medirá según la densidad de población de IPAM específica); y (ii) los niveles de pobreza multidimensional son altos (como lo demuestra un índice NBI ≥ 70 por ciento).. (World Bank, 2020c, pág. 9)

El Banco Mundial quiere entrar directamente hacia el entramado comunitario a propósito de su estrategia de “reducción de la pobreza” y “protección a los vulnerables”. Quiere interferir en los gobiernos comunitarios. Quiere intervenir sobre territorios que son manejados desde la estructura política indígena porque quiere abrirlos al extractivismo, sobre todo el extractivismo de la minería abierta a gran escala. Por supuesto que no quiere entrar a los territorios para consolidar a esas estructuras comunitarias sino para desarticularlas. Para integrarlas, de grado o por fuerza, al ajuste y al extractivismo. Para impedir su capacidad de movilización social y de veto. Su proyecto es una estrategia de control y disuasión. De intervención y disciplina.

Sin embargo, se trata de una estrategia que no se corresponde con la realidad. Para entrar a los territorios indígenas es necesario, de manera previa, pasar por los filtros de la organización política de las comunidades y el proyecto TEEIPAM no lo ha hecho y, probablemente, nunca lo haga porque no tiene ningún aval de ninguna de las organizaciones de los pueblos indígenas.

Si el proyecto PRODEPINE en su mejor momento no logró el consenso ni la aprobación de las estructuras políticas indígenas nacionales y por ello fracasó, el proyecto TEEIPAM ni siquiera forma parte del debate y preocupación política del movimiento indígena del país porque estas organizaciones lo consideran demasiado intrascendente; de hecho, el proyecto, hasta el año 2024, no había logrado cumplir ni uno solo de sus objetivos.

Las principales organizaciones indígenas nacionales del país no han hecho mayor referencia a este proyecto y, en la coyuntura de las movilizaciones sociales indígenas del mes de junio del año 2022, el proceso de diálogo entre la dirigencia indígena y el gobierno que siguió a esta movilización fue mediado por representantes de la Iglesia Católica. El proyecto del Banco Mundial, en esa coyuntura, no jugó ningún rol.

Es por ello que han existido varias reestructuraciones de este proyecto que, definitivamente, no cuadra políticamente con el país; como lo indica el Banco Mundial:

El proyecto fue reestructurado por tercera vez en enero de 2024 para (a) cambiar el organismo ejecutor principal de la Secretaría de Gestión y Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades al Instituto de Economía Popular y Solidaria (Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria - IEPS ) y (b) agregar un Componente de Respuesta a Emergencias de Contingencia. El IEPS se encuentra actualmente en el proceso de (a) restablecer la Unidad de Implementación del Proyecto (UEP) para que asuma las funciones de agencia implementadora líder; (c) prepararse para el despliegue de las actividades del proyecto en el campo. Se espera que las actividades se aceleren hacia finales de 2024. (World Bank, 2024d, pág. 2)

Este proyecto es ya un fracaso a pesar de la experiencia y el conocimiento del Banco Mundial en “etno-desarrollo”. Es tan intrascendente que las organizaciones indígenas del país ni siquiera lo mencionan como parte de sus preocupaciones, algo que no sucedía con el proyecto Prodepine. Ha transitado de diferentes espacios institucionales y aún no logra ninguno de sus objetivos y, lo más seguro es que nunca lo haga. Es un proyecto que se diseñó desde una visión de pasado y que considera a los indígenas como materia prima del desarrollo económico por la vía de los mercados, precisamente por eso se denomina “etno-desarrollo”. Forma parte de una matriz teórica de violencia, racismo y discriminación que no asume a los pueblos y nacionalidades indígenas y afrodescendientes como sujetos políticos sino como objetos de intervención.

Empero, es un proyecto que desnuda la estructura de la condicionalidad a la sombra y que da cuenta de un proceso aún más denso y es que la focalización, la sectorialización y la territorialización del ajuste llevan su lógica a niveles de profundización que revelan que el ajuste es más complejo, más insidioso y más radical de lo que puede aparecer prima facie. 

Bibliografía

World Bank. (2020a). Territorial Economic Empowerment for the Indigenous, Afro-Ecuadorians, and Montubian Peoples and Nationalities (TEEIPAM) PROJECT Report No: PAD3911. Washington DC: International Bank for Reconstruction and Development.

Bretón Solo de Zaldívar, V. (Septiembre de 2005). ¿Más allá del neoliberalismo étnico? Enseñanzas desde los andes del Ecuador Parte I. Obtenido de Boletín ICCI-ARY Rimay: http://icci.nativeweb.org/boletin/78/breton.html

ICCI. (Julio de 2005). La CONAIE, dice no al Banco Mundial. Obtenido de http://icci.nativeweb.org: http://icci.nativeweb.org/boletin/76/editorial.html

World Bank. (19 de Feb de 2020b). Project Information Document (PID) Territorial Economic Empowerment for the Indigenous, Afro-Ecuadorians and Montubian Peoples and Nationalities (TEEIPAM) (P173283). Obtenido de https://documents1.worldbank.org: https://documents1.worldbank.org/curated/en/542171584508412790/pdf/Concept-Project-Information-Document-PID-Territorial-Economic-Empowerment-for-the-Indigenous-Afro-Ecuadorians-and-Montubian-Peoples-and-Nationalities-TEEIPAM-P173283.pdf

World Bank . (2021b). Loan Agreement (Ecuador Territorial Economic Empowerment for the Indigenous, Afro-Ecuadorians and Montubian Peoples and Nationalities (TEEIPAM) Project) LOAN NUMBER 9163-EC.Washington DC: International Bank for Reconstruction and Development.

World Bank. (2020c). Territorial Economic Empowerment for the Indigenous, Afro-Ecuadorians, and Montubian Peoples and Nationalities (TEEIPAM) PROJECT. Washington DC: International Bank for Reconstruction and Development.

Superintendencia Economía Popular y Solidaria. (30 de Septiembre de 2024). Portal Estadístico SEPS. Obtenido de https://estadisticas.seps.gob.ec: https://estadisticas.seps.gob.ec/index.php/estadisticas-sfps/

World Bank. (11 de Jun de 2019). Country Partnership Framework for the period FY19-FY23. Obtenido de https://documents1.worldbank.org: https://documents1.worldbank.org/curated/en/633491560564064529/pdf/Ecuador-Country-Partnership-Framework-for-the-Period-of-the-FY19-FY23.pdf

World Bank. (2024d). Territorial Economic Empowerment for the Indigenous, Afro-Ecuadorians and Montubian Peoples and Nationalities (TEEIPAM) (P173283) Implementation Status & Results Report. Washington DC: International Bank for Reconstruction and Development.

 

 

Las elecciones de 2025 y la trayectoria política del movimiento indígena ecuatoriano

 Análisis de coyuntura

Las elecciones de 2025 y la trayectoria política del movimiento indígena ecuatoriano

Pablo Dávalos

Siempre he considerado que la trayectoria política del movimiento indígena del Ecuador forma parte de un proceso de ontología política que ha transformado profundamente al país. A inicios del 2025, y una vez cumplidos todos los requisitos del sistema político para participar en elecciones, el movimiento indígena disputa su entrada al balotaje con candidato propio, el líder indígena, Leonidas Iza. 

No sé si lo logren pero el solo hecho que se hayan puesto como meta disputar el gobierno, y querer ser gobierno es bastante. Indica una trayectoria política, con todos sus altibajos, que certifican ese proceso de ontología política. Lo han asumido desde sus propias posibilidades. Han puesto a trabajar a toda su estructura organizativa en función de esta candidatura, lo que es relativamente inédito. En anteriores circunstancias y por diferentes motivos la estructura organizativa participaba marginalmente o se abstenía de hacerlo, pero ahora está totalmente involucrada.

Hace algunas décadas, cuando recién emergían políticamente, muy pocos apostaban por su pervivencia y, menos aún, por su trascendencia. Se los veía en una especie de crisis permanente. Se asumía, desde algunos sectores, que eran un proceso corporativo y en desgarre continuo por sus aparentes contradicciones que los empujaban hacia su posible disolución; sin embargo, esos sombríos pronósticos no se cumplieron pero evidenciaron que su trayectoria política es compleja y para nada lineal. 

Se puede también advertir, en esa trayectoria, que casi todos los gobiernos, así como varios partidos políticos de izquierda e incluso la misma cooperación internacional, intentaron dividirlos, cooptarlos, manipularlos o someterlos a sus propios requerimientos. En ciertas ocasiones tuvieron un relativo éxito y, en otras, no tuvieron ninguna posibilidad de hacerlo, así que el movimiento indígena ha tenido que sobrevivir a todos ellos y aprender a hacerlo.

De otra parte, también han sido materia prima de la academia. En un contexto en el cual la academia tiene que replegarse sobre sí misma y abandonar cualquier posibilidad de incidir sobre la estructura de sus sociedades porque tiene que cumplir parámetros cuantitativos de rendimiento (las reformas de Bolonia), el movimiento indígena les brindó a los académicos el material necesario para un ejercicio de interpretación que abarcaba todos los matices posibles. Tanto su praxis política cuanto los conceptos que generaba como, por ejemplo, plurinacionalidad, interculturalidad, Sumak Kawsay, entre otros, fueron (y son) ejes epistemológicos para debates académicos importantes y para un importante número de publicaciones. 

Pero la academia ha tratado de inscribir la trayectoria del movimiento indígena dentro de sus propias coordenadas y certezas epistemológicas; así, por ejemplo, la academia anglosajona y sus corifeos criollos, comprenden y registran a las luchas indígenas dentro de la matriz liberal de la política calificándolas como acción colectiva.  En el caso del marxismo hay que reconocer que se les hace difícil a los marxistas comprender e interpretar cuestiones que están por fuera de su marco epistemológico. Un ejemplo de ello es el concepto de territorio que es visto por ellos como tierra, es decir, como recurso económico que genera una renta determinada en función de procesos económicos asimismo determinados. Empero, en el mundo indígena no existe el concepto de tierra desvinculado de aquel de territorio.

De otra parte, si bien no han existido muchas reflexiones sobre el Estado Plurinacional, en cambio, hay una variada, intensa y amplia reflexión sobre el Sumak Kawsay, otro de sus conceptos pioneros y que trata de disputar los sentidos a la noción moderna de “desarrollo” y “crecimiento económico”. Pero, fuerza es decirlo, ninguno de esos debates ha entrado a definir o a alterar la estructura misma del movimiento y su proceso de ontología política ni sus batallas políticas o ideológicas. Esta vez el movimiento indígena tiene importantes intelectuales propios y ha acompañado sus procesos de ontología política con reflexión y análisis propios.

El movimiento indígena también ha debido salir de varios corsés que han tratado de imponérseles. En el periodo de la Revolución Ciudadana, 2007-2017, se les etiquetó como movimiento corporativo y se les arrebató algunos procesos que formaban parte de su ontología política como la educación intercultural o la gobernanza comunitaria del agua. La Revolución Ciudadana, en ese sentido, solo recogía una propuesta política que había sido creada por el Banco Mundial bajo el concepto de “etnodesarrollo”, y que consideraba que los pueblos y nacionalidades indígenas eran susceptibles de políticas asistencialistas para sacarlos de la pobreza e integrarlos a la modernización capitalista en mejores condiciones. Fueron las épocas del proyecto “Prodepine” del Banco Mundial. Curiosamente, y en un ejercicio que da cuenta que el Banco Mundial se quedó petrificado en la historia, ahora intentan un nuevo proyecto Prodepine 2.0 pero con un nombre impronunciable, lo denominan TEEIPAM (Operación de crédito No. P173283), por 40 millones de USD y previsto para el periodo 2020-2026. Es tan intrascendente este proyecto de “etnodesarrollo” que la dirigencia indígena no tiene la más mínima idea de su existencia.

Sin embargo y más allá de todas estas contingencias, en las elecciones de inicios del año 2025, el movimiento indígena tomó la decisión de participar en ellas y apostar por ser gobierno. En ocasiones anteriores siempre avalaron o apoyaron a alianzas programáticas que coincidían de alguna manera con su proyecto político. En pocas ocasiones han ido solos a las elecciones generales. Lo hicieron en el año 2006 con la candidatura de Luis Macas que tuvo una participación marginal en ese entonces. Luego lo hicieron en el año 2020 con la candidatura de Yaku Pérez que disputó de forma cerrada el paso al balotaje con el banquero Guillermo Lasso producto de las importantes movilizaciones sociales de octubre de 2019. Lo volvieron a intentar en una alianza de izquierdas en el año 2023 luego de que se había decretado la muerte cruzada y con la misma candidatura de Yaku Pérez. En esa ocasión el movimiento social, por varias razones, se abstuvo de apoyar esa candidatura y el resultado fue que Pérez solo alcanzó una votación marginal sin relación con su anterior participación electoral.

Pero antes de eso lo intentaron en 1996 con el periodista Freddy Ehlers, y obtuvieron un tercer lugar en las elecciones, y en el año 2002, luego de su participación política en la destitución del ex presidente Jamil Mahuad, hicieron una alianza con el coronel Lucio Gutiérrez y ganaron las elecciones, pero el coronel Gutiérrez apenas ganó las elecciones traicionó al movimiento indígena y viró radicalmente hacia la derecha.

Esta vez, en cambio, el movimiento social, la CONAIE, se ha comprometido de manera íntegra en la candidatura de su líder, Leonidas Iza. Por lo que es una elección particular para el movimiento indígena porque se trata de la confluencia de sus estructuras organizativas con su brazo político, el movimiento Pachakutik.

Ahora bien, definitivamente, no puede entenderse la política reciente en el Ecuador sin su presencia.  Han cambiado la geometría de la política y son ellos quienes han provocado los cambios políticos más importantes y un ejemplo de ello es la Constitución de 2008. Esa Constitución es inédita a escala global porque incorpora una serie de conceptos que provienen de la matriz de las luchas indígenas.

En muchos textos he indicado que aquello que los transformó cualitativamente fue su propuesta de Estado Plurinacional. Gracias a este concepto pudieron transitar de movimiento social hacia sujeto político. Es algo que, por ejemplo, nunca comprendió la Revolución Ciudadana. Ahora este concepto está ya en la definición del Estado y en el artículo primero de la Constitución. Pero su registro no cambia la estructura ontológica de lo real. Si bien la Constitución del país dice que se trata de un Estado Plurinacional e intercultural, aún falta dar contenidos a esa noción de Estado Plurinacional y, precisamente por eso, participan en el sistema político.

Su presencia ha evitado la emergencia de la extrema derecha, al estilo Milei o Bolsonaro en un contexto en los que la precarización de la acumulación capitalista ha puesto de moda al fascismo. Las elites criollas han sucumbido a esa “tentación fascista” e, incluso, copian textualmente las propuestas, las poses y los eslóganes del fascismo para atraer la atención de los votantes. Si bien en otras sociedades el fascismo ha avanzado y ha logrado importantes posiciones en sus respectivos sistemas políticos, en el Ecuador, en cambio, aún son marginales y es muy probable que la muralla de contención sea, precisamente, el movimiento indígena.

El movimiento indígena ha puesto también límites a la imposición liberal y ha sido una traba para algunos aspectos de esa modernización neoliberal, como la flexibilización laboral, o la eliminación de los subsidios a los combustibles. En los últimos años se han dado algunas batallas entre el movimiento indígena y el FMI y han sido ganadas por los indígenas, aunque la guerra, hay que reconocerlo, y por el contubernio de las elites, la siga aún ganando el FMI.

Las elecciones de 2025 encuentra al movimiento indígena fortalecido. Entran a estas elecciones sin mayores problemas organizativos. En realidad, entran íntegros y con sus estructuras organizativas intactas. Tienen un plan de gobierno bastante potente que demuestra una visión de país muy atinada y pertinente. Su candidato corre en su propio carril y al momento las encuestas le otorgan el tercer lugar de un total de 16 binomios.

Así, están por encima de partidos de derecha importantes como, por ejemplo, el movimiento CREO (Creando Oportunidades) del banquero Guillermo Lasso y que ganó las elecciones en el año 2020; o el Partido Social Cristiano (PSC) uno bastión de las oligarquías agroexportadoras del país, o del partido CONSTRUYE de la ex ministra de Lenin Moreno, María Paula Romo, quien, además, ha sido acusada de crímenes de lesa humanidad por la represión a las movilizaciones sociales de octubre de 2019.

La principal amenaza al movimiento indígena es que entran a este proceso electoral casi sin recursos económicos. Por diferentes razones, las autoridades electorales han entregado los fondos electorales a casi todos los partidos políticos menos al movimiento indígena y su partido Pachakutik. Sus cuentas bancarias están en casi cero mas, a pesar de eso, han realizado una campaña electoral masiva y contundente. Lo han podido hacer gracias a su músculo organizativo. Tienen una estructura organizativa a nivel comunitario y a nivel político que lo evidencian como una de las estructuras políticas más potentes del país. Para cualquier organización política, correr en unas elecciones generales sin recursos económicos es un suicidio, menos para el movimiento indígena. Por tanto, correr en las elecciones de 2025 sin recursos económicos y, a pesar de eso, estar en los primeros lugares de las preferencias electorales, demuestra, justamente, su fuerza organizativa y su enorme legitimidad social.

En las próximas elecciones pueden ser el fiel de la balanza y contribuir a cambiar la correlación de fuerzas y la forma que asuma la transición política. Es probable que terminen entre los primeros lugares de la votación, y no es nada improbable que puedan llegar al balotaje.

He escrito varios textos sobre el movimiento indígena y la coyuntura política del Ecuador, el más reciente de ellos es Transiciones Hegemónicas en el Ecuador, publicado en el año 2024 por CLACSO y la Universidad Andina de Quito. Ahí establezco que la transición política se la juega entre la derecha (con el apyo irrestricto del gobierno americano), la Revolución Ciudadana y el movimiento indígena. Hasta el momento, las hipótesis planteadas en ese texto han demostrado ser pertinentes y justas. Son esos tres sujetos sociales los que disputan efectivamente la transición política. El escenario sobre el cual se sitúa esa transición está definido y estructura bajo el clivaje entre correismo y anticorreísmo que le ha sido muy funcional a la derecha y le ha permitido ganar hasta el momento la disputa de la transición política. 

Ahora bien, lo ideal sería que efectivamente el movimiento indígena gane las elecciones, pero es muy difícil que eso suceda dado el contexto y las particularidades que asume la coyuntura política en este escenario de disputas por la transición. Si las hipótesis planteadas en el texto de Transiciones Hegemónicas en el Ecuadorson correctas, entonces también será difícil que gane las elecciones la Revolución Ciudadana, lo que apuntaría a un eventual triunfo electoral de la derecha y la confirmación de un nuevo ciclo político hegemonizado por la derecha.

En ese contexto, el movimiento indígena tendrá que asumir nuevamente su rol de resistencia y movilización social. Afortunadamente para ellos, las elecciones de 2025 no los debilitan porque han mostrado unidad, coherencia y convergencia entre su brazo político, Pachakutik, y su movimiento social como pocas veces en su trayectoria política.

Me atrevo a pensar que es la primera vez que se produce esa sinergia y convergencia entre el movimiento social y el movimiento político al menos en las características que asume en estas elecciones. Por ello esta coyuntura es tan especial y amerita una atención tan extrema. 

Las elecciones de 2025 se inscriben como momentos de la trayectoria de la ontología política del movimiento indígena. Esto quiere decir que más allá de que pasen o no al balotaje, aquello que caracteriza a estas elecciones es la confirmación del movimiento indígena como sujeto que condensa tanto su capacidad de veto al ajuste neoliberal así como su propuesta de emancipación social. En otros términos, las elecciones del año 2025 son una etapa en su camino y serán parte del aprendizaje de la resistencia así como de la lucha por ser poder y gobernar al país. 

En algún momento de su trayectoria política, el movimiento indígena, como sujeto político, finalmente, gobernará el país y, cuando ese momento llegue (y puede ser en estas elecciones de 2025), tendrá que poner a prueba todo su aprendizaje y toda su capacidad porque comprenderá inmediatamente que el problema real no era tanto ganar las elecciones para gobernar el país sino sostenerse en el gobierno y, desde el gobierno, llevar adelante su propuesta de emancipación social que, de entrada, ya está limitada por los contenidos liberales de la política.

En estos momentos el modelo racista de dominación política los excluye de una participación más directa y los opaca en la discusión de temas claves. Pero están ahí. A pesar de ese racismo son importantes para definir la coyuntura. La Revolución Ciudadana no los ve como partido político ni como movimiento social, los ve como algo que hay que utilizar pero con guantes. Si bien es cierto que la presencia política del movimiento indígena ha impedido que la Revolución Ciudadana se consolide como hegemónica dentro del espacio que va del centro a la izquierda, también es cierto que la presencia indígena empuja a la revolución ciudadana más hacia el centro y lo desaloja del espacio de la izquierda. 

Es por ello, entre otras razones, que la Revolución Ciudadana los ha convertido en el chivo expiatorio de sus propios errores políticos. En virtud de que la Revolución Ciudadana quería un cheque en blanco para su retorno al poder y nunca hizo alianzas con el movimiento indígena ni con ningún otro sector social en las elecciones pasadas, ha culpado al movimiento indígena por haber perdido las elecciones.

Si la Revolución Ciudadana llega al balotaje y se da la circunstancia de que no llega al balotaje el candidato indígena, la cuestión a saber es ¿cuál será la política de alianzas de la Revolución Ciudadana? ¿Querrán un apoyo sin condiciones? Conociendo la praxis política de la Revolución Ciudadana lo más probable es que exijan un cheque en blanco. Pero será muy difícil que la sociedad acepte ese chantaje y, más difícil aún, que lo acepte el movimiento indígena. 

En todo caso, el escenario de transición política del país está en plena disputa. El movimiento indígena ecuatoriano forma parte fundamental de esa transición y sería una locura negarlo o menospreciarlo. Estoy seguro que si el movimiento indígena no entra al balotaje en estas elecciones, su aprendizaje y su músculo organizativo, lo convierten en la opción de poder y de gobierno más fuerte que tiene el país a futuro.

Los que entráis en el ajuste, perded toda esperanza: Los acuerdos del FMI y el Ecuador 2019-2024 (Introducción)

 Prólogo

 

El ajuste total del FMI y del Banco Mundial

 

El 12 de junio de 2024, la Comisión Especializada Permanente de Transparencia, Participación Ciudadana y Control Social de la Asamblea Nacional del Ecuador, me invitó a una comisión general de expertos para exponer los alcances, contenidos y consecuencias de los más recientes acuerdos del país con el Fondo Monetario Internacional (FMI). 

En esa intervención presenté a esta Comisión de la Asamblea Nacional un breve resumen de las intervenciones del FMI desde el año 2019 cuando se suscribió el primer acuerdo con el FMI desde aquel del año 2003, hasta el último suscrito en mayo de 2024 y sus consecuencias más generales para el país.

Ese documento, de alrededor de unas doce páginas, es el antecedente inmediato para la redacción del presente estudio. En esa oportunidad, estaba claro que se necesitaba conocer de forma más profunda y detallada los contenidos más específicos de lo que se había suscrito con el FMI y que se condensa en el programa de consolidación fiscal y reforma estructural que se puso en marcha incluso antes de la firma del acuerdo con el FMI en el año 2019. 

La Asamblea Nacional del Ecuador había emprendido con esta tarea y se trataba de la primera evaluación a una intervención continua, sistemática y profunda del FMI que había empezado, en realidad, desde el año 2017, es decir prácticamente desde el inicio del gobierno de Lenin Moreno. Finalmente, la Asamblea Nacional del Ecuador recomendaría que se declare ilegítima la deuda con el FMI porque incumplía con la garantía de derechos establecida por la Constitución.

En los pocos minutos de mi intervención en la Asamblea Nacional del Ecuador sentí que necesitaba decir todo lo que el FMI significaba para el país. Fue en ese momento que entendí con más claridad que había que explicarle a la sociedad la historia de terror que representaban sus acuerdos con el FMI y el Banco Mundial. Era un imperativo moral decirlo. Era una urgencia social hacerlo.

Para ello, había que sumergirse de lleno en ese universo tedioso, lleno de trampas y frases de doble sentido, así como de datos que, muchas veces, no correspondían a la realidad sino a las invenciones de las propias metodologías del FMI, para comprender de manera más cabal las consecuencias de la intervención del FMI y del Banco Mundial sobre el país. 

Se trataba de analizar, fundamentalmente, los tres acuerdos de financiamiento ampliado con el FMI (aquel de marzo de 2019, septiembre-octubre de 2020 y abril-mayo de 2024), y discernir la complejidad, vastedad, profundidad y radicalidad del programa de ajuste estructural que se impuso al país en ese periodo. Se trataba también de comprender, analizar y criticar el marco teórico del FMI con respecto al ajuste estructural pero sin caer en la discusión academicista sino proceder de tal manera que se pueda resaltar lo más importante: evaluar críticamente el impacto de los programas de ajuste estructural en el país y sus contenidos metodológicos y de procedimiento que afectaron la vida de la sociedad y que provocaron cambios en la economía e, incluso, en el orden jurídico.

Pero no era solamente el FMI, era también imprescindible conocer y analizar los pronunciamientos del Banco Mundial, del BID, de la CAF, entre otros, para tener un panorama más amplio de la intervención de todas estas instituciones en el programa de ajuste. 

¿Por qué hacerlo? Porque el país y el mundo necesitan conocer y evaluar uno de los momentos más importantes y trascendentes de la historia contemporánea. No era solamente la imposición de un programa de austeridad, sino la transformación institucional y política más profunda del país desde aquella del año 2008 cuando se aprobó la Constitución. El análisis demuestra que la intervención del FMI y del Banco Mundial fue total. Que produjeron los cambios políticos más fundamentales de la historia contemporánea del país y que si se llegó a tocar fondo y se pasó a ser un Estado fallido se debió, sin lugar a dudas, a esta intervención total y el estudio realizado sirve, precisamente, para demostrarlo.

Ahí, en esos programas de ajuste estructural constaba, en detalle, toda la hoja de ruta que habría de vivirse desde el año 2018 en adelante. La pobreza, la desinstitucionalización del Estado, la pérdida de derechos, la crisis económica, el auge de la delincuencia, la crisis de seguridad ciudadana, las masacres carcelarias, los apagones, las remisiones tributarias a los grandes grupos económicos, el exilio bajo la forma de la migración, los masivos despidos a empleados públicos, las movilizaciones sociales, el incremento de impuestos, el alza del precio de las gasolinas, la falta de medicamentos en los hospitales, el desempleo, los jóvenes que no pudieron ingresar a la universidad, las altas tasas de interés, entre otros aspectos, se explican por estos programas de ajuste estructural del FMI y del Banco Mundial como se demostrará en la presente investigación.

El presente estudio se divide en las siguiente partes: 

En una primera parte se detallan los antecedentes, los conceptos y las metodologías de lo que significa la intervención del FMI, del Banco Mundial, de las multilaterales de crédito y de la cooperación internacional al desarrollo, con una explicación de sus metodologías, las variables que utilizan y la disputa por la interpretación de los indicadores producto de esas metodologías con su correspondiente lógica de imposición (capítulos 1 y 2). 

Una segunda parte aborda la condicionalidad estructural y la reforma estructural y comprende un análisis detallado de lo que se considera el epicentro del programa de ajuste estructural, esto es, la dolarización y el sector bancario y financiero porque el ajuste busca crear ex nihilo activos de reserva y mantenerlos por fuera de toda relación con el financiamiento al desarrollo del país y fractura toda posibilidad de canalizar financiamiento para el desarrollo. El FMI expresa los miedos que tiene el capitalismo a que se repita o replique una crisis como aquella de las hipotecas subprime del año 2008. Por ello su exigencia a estar preparados para una próxima crisis sistémica. Aquí se analizan los cambios a la Constitución que fueron realizados en un proceso que puede ser denominado como reforma constitucional espuria porque provocó la independencia y autonomía del Banco Central cuando existe una prohibición constitucional expresa; hay también, por parte del FMI, la interdicción de utilizar el ahorro interno para el desarrollo nacional, aparte de provocar sobreendeudamiento externo, entre otros temas analizados, y corresponde al capítulo 3.

En una tercera parte se analiza más in fine la consolidación fiscal: su tamaño, sus objetivos, sus metas, sus límites, sus procedimientos, sus dinámicas. El análisis conduce al estudio de las medidas de austeridad fiscal y a las denominadas variables de compensación del ajuste y que corresponden al ajuste en las compras públicas, la arquitectura institucional que la soporta (el Servicio Nacional de Compras Públicas, SERCOP) y la inversión pública, además del control por parte del FMI a los depósitos del gobierno en el Banco Central como mecanismo disciplinario del ajuste y la imposición de reglas fiscales a todo el sector público en una dinámica que también se asienta sobre reformas constitucionales espurias. 

En esta parte también se analiza una de las reformas estructurales más importantes y, al mismo tiempo, desconocida, y es la eliminación del principio constitucional de presunción de inocencia y la generación de un régimen punitivo y disciplinario para toda la contratación pública como forma de garantizar el ajuste. Para el FMI, con esta reforma estructural, todos somos culpables o, al menos, sospechosos de serlo. Este análisis corresponde a los capítulos 4, 5 y 6.

En una cuarta parte se analiza la dimensión política y la intervención social del FMI y del Banco Mundial a partir del gasto social y de la necesidad de legitimar el ajuste y controlar a la población a través de ese gasto social del ajuste y la gobernanza de la pobreza. Ese análisis se expone en el capítulo 7.

En una quinta parte se analizan varias dinámicas que tienen que ver con una visión más amplia de la intervención del FMI y del Banco Mundial y que va desde el escalonamiento del ajuste estructural en un proceso al que defino como condicionalidad escalar, hasta las formas de compartir la condicionalidad estructural entre varias instituciones financieras internacionales y la cooperación internacional al desarrollo en algo que he denominado condicionalidad convergente, pasando por algo que denomino condicionalidad encubierta y que tiene que ver con la capacidad que tiene el ajuste para provocar cambios institucionales en el tejido social para que el ajuste sea permanente y, además, la comprensión del ajuste como parte de un proceso global y geopolítico. Este análisis corresponde a los capítulos 8, 9 y 10 respectivamente.

En una sexta parte se analiza el lado oscuro de la Luna, esa zona de penumbra del ajuste que no es visible de forma específica en la condicionalidad estructural pero que emerge de manera nítida a partir de la intervención del Banco Mundial y de la cooperación internacional al desarrollo, en especial, la banca multilateral relacionada con el ajuste. Se trata de algo que denomino como condicionalidad a la sombra.

Uno de los mecanismos claves tanto del ajuste como de la condicionalidad a la sombra es la transformación de la democracia liberal y representativa en una forma de replicar y garantizar la continuidad del ajuste estructural. Así, la democracia representativa se transforma en democracia disciplinaria. A esta parte del ajuste que no es tan visible pero que, no obstante, es fundamental para transformar a las sociedades desde dentro también la denomino como la deep conditionality, es decir, la condicionalidad profunda.

Finalmente, se realiza un análisis más específico de las consecuencias reales del ajuste y de la condicionalidad a la sombra en una conclusión más particular y que toma en cuenta la situación del país y utiliza como línea base a la sociedad y su economía antes del desembarco del FMI y del Banco Mundial. 

La conclusión es obvia: estas instituciones, prácticamente, destruyeron al país y lo llevaron a ser un Estado Fallido. Lo hicieron porque esa era la única forma por la cual se desarmaba todo el diseño constitucional, legal e institucional que el país había construido al tenor de las reformas constitucionales del año 2008, para reconstruir, desde el ajuste estructural, una nueva institucionalidad esta vez bajo coordenadas neoliberales y poner al país a girar bajo la órbita de Washington.

Trato, en la medida de lo posible, de ser muy puntual y objetivo en el análisis de la intervención del FMI y del programa de ajuste estructural. Coloco aquellos párrafos de los documentos del FMI, del Banco Mundial, del BID, CAF, entre otros, que me parecen pertinentes para ejemplificar las hipótesis planteadas y que necesitan de la evidencia correspondiente. Intento no discutir la pertinencia epistemológica de los conceptos del FMI ni del Banco Mundial en sí mismos porque no se trata de un debate academicista sobre el ajuste estructural sino de una evaluación crítica de sus resultados y consecuencias. Tampoco adscribo culpa alguna a estas instituciones financieras internacionales por los problemas del desarrollo del país, sino que intento evidenciar las consecuencias reales y la forma por la cual provocaron cambios en la política económica y en los marcos institucionales del país, por lo que no califico ni la pertinencia ni la conveniencia del ajuste sino las formas reales que asumió su imposición. Tampoco califico su legalidad sino más bien que registro su constitucionalidad (o inconstitucionalidad) y su contradicción con la Constitución lo que genera aquello que teoría constitucional se denomina aporías o antinomias jurídicas.

En las partes que es necesario un debate más académico, como por ejemplo aquel de los multiplicadores fiscales y la consolidación fiscal expansiva, o el enfoque monetario de balanza de pagos y el método de la absorción, trato de no abundar en los detalles técnicos de ese debate sino de resaltar sus consecuencias más pragmáticas con referencias a los propios documentos del FMI y del Banco Mundial y su relación con el ajuste.

He omitido todos los pies de página porque distraen de la lectura y concentración que amerita el texto. Hay veces en las que repito algunas ideas con un objetivo más pedagógico y para engarzar el debate con aquello que ese momento se discute y estudia y que, generalmente, está vinculado con procesos analizados de manera previa. También he evitado la proliferación de citas y me concentro en los documentos del FMI y de sus socios en el ajuste estructural más que en aquellos de la academia salvo que sean imprescindibles en el análisis. Las citas son puntuales y tienen como objetivo referir al lector al documento del cual se extrajeron con su respectivo número de página y que avalan y confirman las hipótesis presentadas. He tratado de traducir esas citas, que originalmente están en inglés, lo más fielmente posible.

Me he abstenido de presentar el amplio, profuso e intenso debate que se ha generado en la academia a propósito de la consolidación fiscal y que se reparte entre quienes lo respaldan y quienes lo critican, porque considero que ello me aleja del objetivo fundamental del estudio que es evaluar críticamente la intervención del FMI y el Banco Mundial en una experiencia histórica concreta y en un periodo determinado.

He tratado de redactar el presente estudio de una forma que sea accesible para el gran público. No está hecho con tecnicismos a pesar de que se trata de un tema tan complejo como es el ajuste estructural. Me habría gustado que el texto sea más breve pero la intervención del FMI y del Banco Mundial fue tan profunda y exhaustiva y la necesidad de analizarlo, contextualizarlo y evaluarlo también era tan importante que, muy a mi pesar, el texto excedió incluso mis previsiones iniciales. Sin embargo, es un estudio riguroso. Parte de hipótesis y se las valida con la información y los datos existentes conforme los requisitos académicos.

En el análisis y evaluación del programa de ajuste estructural, hay cuestiones que son complejas y exceden al campo económico estándar. Se trata de las denominadas reformas estructurales. De todas ellas, hay tres que me parecen claves y que han implicado un enorme esfuerzo teórico porque son, en definitiva, reformas constitucionales que se realizaron al tenor de las condicionalidades del FMI y del Banco Mundial. Para comprenderlas había que entender también los entramados teóricos y epistemológicos básicos de la teoría constitucionalista y la economía y, en especial, del neoconstitucionalismo. 

Empero, más allá de estas cuestiones teóricas del neoconstitucionalismo hay algo que me provoca asombro e indignación al mismo tiempo y es la forma por la cual el FMI pudo llevar adelante profundas reformas constitucionales en el país sin haber cumplido los requisitos constitucionales para hacerlo. Esas tres reformas constitucionales que me parecen importantes en su análisis tienen que ver con la independencia del Banco Central, con la imposición de reglas fiscales al régimen autonómico y a todo el sector público y con las reformas penales en la contratación pública que eliminan el derecho constitucional a la presunción de inocencia.

Me asombra porque el FMI fue en el Ecuador más allá de todo lo que parecía posible y porque nunca tuvo límites; y me indigna porque no es posible que la permisibilidad de la sociedad y la permeabilidad del Estado hayan posibilitado cambios institucionales tan profundos que afectaron el derecho constitucional a la seguridad jurídica de sus ciudadanos. Me llama la atención que las instituciones llamadas a proteger el orden jurídico permitieron ese acto de colonialismo extremo que le llevó al país a la anomia y, finalmente, a ser un Estado fallido.

El FMI del siglo XXI definitivamente no es aquel del siglo XX. Ahora el FMI es, evidentemente, una institución mucho más compleja. Creo que la imbricación entre el FMI y el Banco Mundial ha producido una mutación geopolítica de proporciones importantes que debe ser analizada sobre todo a partir de la crisis financiera del año 2008. Trato de intuirla brevemente en los capítulos de la condicionalidad encubierta, la condicionalidad convergente y la condicionalidad a la sombra y la deep conditionality en donde se devela el ajuste como un proceso global y geopolítico. Así, el ajuste en el Ecuador en el periodo que se analiza, solo fue un momento de una estrategia de más largo aliento que tiene en el G-20, el Foro de Davos y, en definitiva, Washington, su centro neurálgico; el ajuste, de hecho, es geopolítica pura y dura.

Considero que el país fue una especie de laboratorio para estas instituciones financieras porque al revisar situaciones parecidas, por ejemplo, los programas SAF de Argentina y Honduras que fueron casi concomitantes a los SAF del Ecuador, se registra que el FMI radicalizó el ajuste en Ecuador. Mientras que a Argentina el FMI le obligó a un ajuste de alrededor del 2,2% de su PIB y a Honduras del 1% de su PIB, en el caso del Ecuador, el ajuste rebasó el 10% del PIB del país. Por ello creo que comprender cómo trabajan el FMI y al Banco Mundial in situ es apreciar las formas que asume la geopolítica en el capitalismo tardío y las formas insidiosas que asume el imperialismo en la globalización.

La idea con este texto es contribuir a un debate necesario y a una comprensión de un momento importante en la historia del país y de la región. Este estudio da cuenta que la intervención del FMI y del Banco Mundial fue total. Que no quedó resquicio ni social ni institucional que no haya sido intervenido por estas instituciones financieras internacionales y eso explica la amplitud de la presente investigación. 

Que la crisis que vivió el país se debió, precisamente, a esta intervención y que la sociedad estuvo inerme porque no pudo articular defensa alguna para protegerse. Salvo esporádicas movilizaciones sociales y actuaciones como aquella de la Asamblea Nacional mencionada anteriormente, el FMI y el Banco Mundial pudieron utilizar al país como un verdadero laboratorio de pruebas casi sin oposición ni legal, ni institucional, ni, tampoco, social.

En el análisis del programa de ajuste y reforma estructural indagué los aportes realizados desde la academia del país y, para sorpresa mía, encontré que el ajuste del FMI y del Banco Mundial no había despertado ni la curiosidad ni el interés de la academia por producir una evaluación necesaria y suficiente. Los estudios al respecto son muy escasos a pesar de la importancia que tienen y, en su mayoría, sin la rigurosidad que el tema amerita. Queda para otra discusión el conocer el porqué la academia dio la espalda al país en sus horas más dramáticas aunque, es necesario decirlo, hay honrosas excepciones.

Por otra parte, me parece interesante que haya sido el mismo FMI quien haya decidido cancelar antes de tiempo su acuerdo de financiamiento ampliado suscrito el mes de marzo del año 2019 producto de las movilizaciones sociales de octubre de 2019 y que haya decidido también cortar abruptamente, a partir de ese mes, todas sus misiones al país y que haya acudido al argumento pueril de “información errónea”. El FMI siempre se confrontó a problemas de “información errónea” y supo resolverlas sin necesidad de cancelar anticipadamente sus programas de ajuste. Así, la némesis del FMI fue, en realidad, la organización indígena, CONAIE, no lo fue ningún partido político o cualquier otro liderazgo de ese estilo ni tampoco ninguna institución del país, que incluye, lamentablemente, a la Corte Constitucional. 

Algo que también me ha llamado la atención es que el FMI y el Banco Mundial nunca relajaron la intensidad del ajuste incluso en tiempos de pandemia del Covid-19. Mientras en otros contextos y otras circunstancia, muchos países acudieron a las cláusulas de escape del rigor del ajuste para poder afrontar el desafío de la pandemia, en el caso del país, el FMI y el Banco Mundial, por el contrario, pusieron el pie en el acelerador del rigor fiscal y de la austeridad para dejar a la sociedad casi sin posibilidad alguna de defenderse ante la pandemia del Covid-19. 

Esto condujo a que el Ecuador se convierta en un epítome global de lo peor de la pandemia. Me pregunto, ¿por qué intensificaron el ajuste en momentos tan dramáticos como aquellos de la pandemia del Covid-19?, ¿qué querían demostrar? Algún momento, dentro de la evaluación del ajuste, habrá que realizar también una estimación del rol del FMI y del Banco Mundial durante la pandemia del Covid-19 en el caso del Ecuador. Tengo la percepción que el FMI y el Banco Mundial, en esa ocasión, bordearon, por decir lo mínimo, la lesa humanidad.

Otro aspecto que me ha llamado mucho la atención es la corrupción inherente a los programas de ajuste del FMI y del Banco Mundial. Los recursos que estas instituciones comprometieron para llevar adelante las reformas estructurales fueron colosales: más de diez mil millones de dólares. Una inmensa cantidad de ese dinero fue a parar a manos de los especuladores de bonos soberanos en los mercados financieros internacionales; otra parte de esos recursos fueron a parar a las mismas multilaterales por comisiones, amortizaciones, recargos, e intereses, mientras que otra parte de esos recursos fueron a parar a manos de expertos, consultores y firmas de abogados relacionadas con el propio FMI y el Banco Mundial. Muchos de esos consultores pagados con recursos importantes correspondían a ex funcionarios o jubilados de las instituciones multilaterales de inversiones y sus grupos de interés. De toda esa formidable cantidad de recursos que se destinaron a las reformas estructurales, solo una mínima parte llegó efectivamente al país. 

Sin embargo, hay un tema cuya complejidad, alcance y proyección es tan vasto que amerita por sí solo una investigación aparte y que, lamentablemente, no pude desarrollarlo en la presente investigación, pero que, considero, es absolutamente importante para comprender al capitalismo del siglo XXI. Se trata de la línea de crédito RFS, Fondo de Resiliencia y Sustentabilidad, relacionado con la intervención del FMI en el cambio climático y en la industria financiera verde. Quizá a futuro puedan darse las condiciones para analizar la presencia del FMI en el discurso y la praxis de la mitigación del cambio climático. Ahí emerge algo que puede ser denominado como imperialismo verde.

Espero contribuir al debate y que el análisis presentado en esta ocasión permita a la sociedad y a la región, reflexionar sobre su permisibilidad ante esas prácticas de neocolonialismo al tiempo que se pueda, a futuro, buscar la forma de evitarlo.

Asumo plenamente los errores, la falta de perspicacia para, con los datos presentados, discernir otros procesos inherentes al ajuste, y espero que este estudio contribuya al debate sobre el rol del FMI y el Banco Mundial en Ecuador, en particular, y en América Latina y otras regiones, en general; y que otros investigadores puedan corregir esos errores y puedan vislumbrar aquellos procesos que, desgraciadamente, no fueron convenientemente analizados en la presente investigación.

Quiero agradecer la generosidad del Dr. Juan Montaña, experto constitucionalista para aclararme temas de neoconstitucionalismo y reformas constitucionales espurias y el “derecho ilegítimo”. También agradezco las conversaciones con mis colegas del Foro de Economía Alternativa y Heterodoxa. He dado múltiples talleres de capacitación popular que me han permitido calibrar de mejor manera aquellos temas que son más prioritarios, mientras que muchas hipótesis fueron propuestas y trabajadas en mis clases de economía, por lo que agradezco la paciencia de mis estudiantes sobre todo aquellos de posgrado. Algunos de los temas tratados en este estudio fueron publicados previamente, especialmente en mi blog personal (https://pablo-davalos.blogspot.com).

Tengo la secreta esperanza que, a partir de este estudio, con todos sus errores, el país y la región, finalmente, puedan empezar a retornar a ver y a evaluar uno de sus periodos más trágicos y sombríos con la esperanza de superarlos y no volver a permitir el neocolonialismo que representan el FMI y el Banco Mundial.

 

Quito, junio-noviembre de 2024