Economía Política de la acumulación de capital:
Las reformas legales de Guillermo Lasso y Daniel Noboa en Ecuador
Pablo Dávalos
Si un representante de las oligarquías más rancias del país gana las elecciones, ¿por qué la sociedad piensa que, una vez en el gobierno, va a proteger los intereses de los más humildes? Se trata, a no dudarlo, de una cuestión de hegemonía y consenso ideológico que impide ver la contextura de clase de la dominación política.
En Ecuador, por varias circunstancias, fue electo Presidente del país Daniel Noboa ante la coyuntura de muerte cruzada decretada por el ex Presidente Guillermo Lasso a mediados del año 2023. Sin embargo, Daniel Noboa es representante directo de uno de los grupos económicos más importantes del país, el grupo Exportadora Bananera Noboa. Es un grupo económico especializado en el agronegocio y la agroexportación y que se ha caracterizado por sus continuos intentos de capturar el Estado y que, además, ha sido denunciado varias veces por ser el principal deudor tributario del país y por sobreexplotación a sus trabajadores. Pero eso no fue óbice para que Daniel Noboa, hijo del jefe del grupo económico y que fue varias veces candidato a la Presidencia del país, Álvaro Noboa, gane las elecciones en el año 2023.
A la semana de haber ganado las elecciones y sin que tenga aún totalmente listo su equipo económico, el Presidente Noboa envió un proyecto de ley económico urgente al legislativo denominado: “Ley Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo”, y entregado a la Asamblea Nacional del Ecuador el 27 de noviembre de 2023.
El contexto en el cual envía este proyecto de ley económico urgente es, supuestamente, dramático, al menos según las expresiones del propio Presidente Noboa y parte de su equipo económico, por la presunta falta de liquidez en las cuentas públicas que, incluso, ponían en riesgo el pago de sueldos y salarios del sector público. No obstante, el proyecto de ley presentado a la Asamblea Nacional nada tiene que ver con las necesidades fiscales del país sino más bien con aquellas concretas y específicas de los grupos de poder económico a los cuales Noboa pertenece.
Se puede advertir, además, que hay un hilo conductor entre la propuesta presentada por Guillermo Lasso en el primer trimestre de 2022, denominada: Ley Orgánica para la Atracción de Inversiones, Fortalecimiento del Mercado de Valores y Transformación Digital”, y que la Asamblea Nacional negaría con dos terceras partes de los votos, con aquella presentada por Daniel Noboa apenas a una semana de posesionado del cargo en noviembre de 2023.
Ambas propuestas de ley subrayan en la necesidad de impulsar la desregulación, la liberalización y la privatización. Ambas corresponden a una visión de un neoliberalismo radical que entra en contradicción directa con el texto constitucional aprobado por el Ecuador en 2008. Ambas están relacionadas con intereses concretos de grupos de poder, corporaciones y monopolios. Ambas, además, están totalmente alineadas con el programa económico que el FMI ha diseñado para el país desde el año 2019. La propuesta de Lasso fracasó pero aquella de Noboa es plausible de aprobarse.
Este proyecto de ley económica urgente presentado por el Presidente Daniel Noboa puede ser sintetizado en tres ejes básicos:
(i) Desregulación tributaria a través de un conjunto de reformas fiscales para una nueva remisión tributaria en intereses, multas y recargos de los deudores tributarios, conjuntamente con el diseño de todo un esquema de exoneración de impuesto a la renta y devolución del impuesto al valor agregado para varias actividades económicas relacionadas con los grupos económicos;
(ii) Liberalización de la economía por medio de una serie de reformas legales para crear un régimen especial de exoneración absoluta de pagos de impuestos directos, en especial el impuesto a la renta y de responsabilidades, incluso laborales, a través de la generalización y extensión abusiva del sistema de zonas francas hacia todas las actividades económicas en todo el territorio nacional; y,
(iii) Privatización intensiva y extensiva tanto de la infraestructura del Estado cuanto de los servicios públicos, a través de un mecanismo denominado Asociaciones Público Privadas (APP), en virtud del cual el Estado se convierte en Entidad Delegante (o de Gestión Delegante), mientras que el sector privado se transforma en Gestión Delegada o Gestor Privado, y toda la infraestructura pública y todos los servicios públicos entran en la lógica de lo que el proyecto de ley denomina Valor por Dinero y se transforman en Proyectos de Inversión Pública a ser llevados adelante por la empresa privada quien tiene capacidad discrecional de definir las tarifas y condiciones de acceso.
El flamante gobierno de Daniel Noboa, así, toma el relevo de su antecesor Guillermo Lasso y lleva adelante aquellas reformas legales que son claves para las empresas que forman parte de su área inmediata de interés pero en un contexto político aparentemente diferente porque Noboa concitaría más consensos que Lasso. Como puede apreciarse, en Ecuador se aplicó la lógica del Gatopardo: se movió todo para que nada cambie.
No obstante, esta coyuntura se convierte en un marco adecuado para realizar una lectura, aunque breve, desde la economía política de las formas que asume la acumulación de capital a través de los intereses de los grupos económicos del país y la manera por la cual ellos inciden en las políticas públicas y en la política económica. Un análisis de las reformas económicas propuestas por el gobierno de Noboa, desde las dinámicas de acumulación de los grupos económicos, puede servir de marco heurístico para comprender esos procesos de captura del Estado que realizan los grupos económicos, porque son reformas que están hechas en función de esos procesos de acumulación de capital.
Acumulación de capital y captura del Estado
Es necesario indicar que en el Ecuador el patrón de acumulación de capital se alteró de manera importante a partir de la dolarización de la economía a principios del año 2000. Antes de la dolarización de la economía, los procesos de acumulación de capital más importantes tenían en la agroexportación y en la exportación de petróleo sus ejes más importantes. Fueron estos dos polos los que definían y establecían las condiciones y posibilidades de los procesos de acumulación de capital en el país y sobre ellos se definía la política económica.
Los grupos económicos dedicados a la agroexportación se convertían en el fiel de la balanza del poder. En esos años, esos grupos económicos se dedicaron a ampliar el margen de ganancia a través de la devaluación de la moneda con el apoyo entusiasta del FMI y del Banco Mundial. De esa forma, cada vez que la moneda se devaluaba, ellos incrementaban sus rentas y trasladaban hacia los trabajadores las consecuencias del proceso de renta monetaria asociado a la devaluación y el ajuste.
Pero ese proceso tuvo un final abrupto en la crisis del año 1999-2000 y cambió radicalmente con la dolarización de la economía. En efecto, la dolarización impuso nuevas dinámicas sobre un mismo patrón de acumulación de capital rentista y corrupto, pero que desplazó a los agroexportadores del centro de gravedad de la acumulación capitalista en el país.
Emerge un nuevo patrón de acumulación desde la dolarización en donde los ejes centrales ahora son:
(i) el control monetario de la dolarización, es decir, la definición de quién maneja la liquidez del país. En Ecuador esa discusión se zanjó casi inmediatamente a la promulgación de la dolarización cuando el Estado y el Banco Central fueron puestos de lado y convertidos en mecanismos auxiliares de la dolarización. Son los bancos privados quienes tienen el control de la liquidez monetaria del país. Así, los banqueros y los especuladores financieros desplazaron a los agroexportadores de las palancas del poder y, de hecho, controlan la política monetaria a su arbitrio;
(ii) la dolarización supuso un cambio en el sistema de precios relativos de toda la economía. Quienes asumieron el manejo de los precios en la dolarización fueron las empresas dedicadas a la importación, distribución y comercialización en el mercado interno. La dolarización se convirtió en la oportunidad para que los importadores y comerciantes impongan y controlen los precios relativos de toda la economía y extraigan rentas a partir de los precios en dólares;
(iii) un tercer eje importante de la acumulación de capital está conformado por las transnacionales de petróleo, de minería y de telefonía móvil que pudieron ampliarse y consolidarse gracias a la desregulación de sus respectivos sectores por parte de los diferentes gobiernos, incluido aquel de la Revolución Ciudadana;
(iv) un cuarto eje de la acumulación de capital está relacionada con el mercado interno, la producción, los servicios, el transporte, el turismo, el aseguramiento privado en salud, entre otros;
(v) un quinto eje de la acumulación tiene que ver con los agroexportadores, el agronegocio y sus estrategias de diversificación hacia áreas como el sector inmobiliario, el sector del aseguramiento en salud, energías renovables, entre otros.
(vi) Otros sectores dedicados a los medios de comunicación, universidades, editoriales, etc.
No significa que los agroexportadores y agronegocios hayan perdido poder económico. De hecho, se han incorporado más capitales a estos sectores y se han abierto más polos de agroexportación como aquellos de las flores y del camarón, pero ya no son el centro de gravedad de la acumulación capitalista como lo fueron antes de la dolarización.
Son grupos económicos con enorme poder económico que utilizan ese poder para diversificarse en un proceso intensivo de concentración de capital. Aunque el centro de su interés y de donde proviene la mayor parte de sus rentas sean actividades específicas, la mayoría de grupos económicos diversifican sus inversiones en el área inmobiliaria, energética, farmacéutica, distribución al por menor, medios de comunicación, entre otros.
Ahora bien, sobre estas dinámicas de la acumulación de capital y de desarrollo capitalista es necesario dar cuenta de un vector importante: el Estado. En los primeros años de la dolarización el Estado transfirió capacidades regulatorias hacia los grupos económicos y financieros más importantes; por ello, fueron los bancos privados, por ejemplo, quienes asumieron el control de la liquidez de la economía y los importadores el manejo directo del sistema de precios internos.
Sin embargo, el país vive un ciclo diferente durante el periodo 2007-2017. En este ciclo el Estado retoma sus capacidades regulatorias y, sobre todo, sus capacidades de inversión pública. El Estado llegó a desplazar a la inversión privada y se convirtió en el actor más importante de la economía. Su capacidad de regulación y, por tanto, de imponer reglas de juego sobre la acumulación de capital, se transformó en un objeto de disputas intensas; por ejemplo, la banca privada nunca dejó que la definición de las tasas de interés sea realizada desde el Estado ni tampoco permitió que funcione el dinero electrónico desde el Banco Central del Ecuador, porque no quería resignar su control sobre la liquidez monetaria.
Para los grupos económicos esa capacidad de regulación del Estado y esa enorme infraestructura pública creada en ese periodo así como la diversidad de servicios públicos que el Estado está obligado a proporcionar en virtud de sus marcos constitucionales y legales, se convierten en objeto de codicia para integrarlos y asumirlos como parte de sus futuros modelos de negocios. Así, el giro al neoliberalismo que se produce en el año 2019 en el gobierno de Lenin Moreno es también la señal de partida para la disputa, entre los grupos económicos, por la captura del Estado y por la posibilidad de privatizar, bajo diferentes modalidades, la infraestructura pública y los servicios públicos.
Los grupos económicos advierten que sus giros de negocios tienen límites y que sus tasas de rentabilidad, en tanto grupos económicos, empiezan a llegar a esos límites. En una economía primaria y agroexportadora, las posibilidades de diversificación capitalista en un modelo rentista son escasas. De ahí que desde el año 2019 intenten la privatización de lo público. Para lograrlo tuvieron que alterar las leyes y crear las condiciones de posibilidad que permitan hacerlo.
Así, Guillermo Lasso y Daniel Noboa expresan la racionalidad de la acumulación capitalista de los grandes grupos de poder económico que ahora buscan la desregulación, la liberalización y la privatización. Guillermo Lasso intentó desregular, liberalizar y privatizar en varias oportunidades pero no tuvo la fuerza política para hacerlo. Muchos grupos económicos consideraron que si se daba a Lasso la posibilidad de hacerlo eso inclinaría la balanza del poder hacia los bancos y el capital financiero en detrimento de otros grupos económicos y, por ello entre otras razones, se hicieron a un lado y no generaron el consenso necesario para aprobar las reformas legales que Guillermo Lasso propuso.
Pero el escenario cambia con la presencia de Daniel Noboa en la presidencia de la República porque es el retorno de los agroexportadores y del agronegocio que, aparentemente, tienen más capital político y suscitan más consensos entre las elites que el capital financiero y bancario. Mal o bien los agroexportadores están en el sector real de la economía y, desde ahí, tienen un conocimiento de primera mano para ampliar las fronteras de la concentración de capital en el país.
Es este entramado de disputas políticas, tensiones y confrontaciones entre grupos económicos y estrategias de convergencia hacia posiciones comunes que caracterizan la transición política en el Ecuador lo que permiten explicar, en parte, la lógica y la intención subyacente a las reformas legales intentadas por Guillermo Lasso en su momento, y retomadas por el nuevo presidente Daniel Noboa, posteriormente.
Las reformas tributarias: hacia la desregulación y desmantelamiento del Estado
El proyecto de ley económico urgente de Daniel Noboa denominado: “Ley Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo”, y entregado a la semana de haber asumido la presidencia del país, propone, de entrada, un nuevo diseño para el régimen tributario interno en virtud de un amplio abanico de exoneraciones fiscales con dedicatoria a aquellas empresas y modelos de negocios centrados básicamente en dos grupos económicos: el grupo económico Exportadora Bananera Noboa, y el grupo económico Corporación Nobis. Ambos grupos económicos pertenecen a la familia Noboa Pontón de la cual proviene, de forma directa, el Presidente Daniel Noboa.
La reforma más importante, en esta primera parte de la reforma, es una nueva remisión tributaria a empresas deudoras con el Estado. En efecto, en el proyecto de ley económico urgente del Presidente Noboa, consta la siguiente disposición:
Disposición Transitoria Primera.-Se dispone la remisión de intereses, multas y recargos de las obligaciones tributarias o fiscales internas cuya administración y/o recaudación le corresponde únicamente al Servicio de Rentas Internas, conforme los porcentajes, plazos y condiciones establecidos en el reglamento y las resoluciones que para el efecto emita el Servicio de Rentas Internas.
Las obligaciones tributarias o fiscales cuyo hecho generador se verifique con posterioridad a la vigencia de la presente ley no estarán sujetas a esta remisión.
Ahora bien, durante el gobierno de Lenin Moreno (2017-2021) y como parte de su giro ideológico hacia la derecha, se aprobó el 21 de agosto de 2018 la Ley para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, en donde se estableció una remisión del 100% de los intereses, multas y recargos derivados del saldo de obligaciones tributarias con el Servicio de Rentas Internas (SRI) de un conjunto de empresas morosas con el Estado. Sin embargo, en esta misma ley se aprobó la siguiente Disposición General que trataba de evitar nuevas remisiones tributarias en un futuro inmediato:
SEPTIMA.- Las personas naturales y sociedades, definidas en los términos del artículo 98 de la Ley de Régimen Tributario Interno, que se acojan en cualquiera de los casos de remisión de intereses, multas y recargos establecidos en la presente Ley, no podrán beneficiarse sobre el mismo concepto, a procesos de remisión que se dispongan en el futuro, por un período de al menos diez (10) años (énfasis añadido).
Esta prohibición de una nueva remisión en diez años se debe al costo fiscal que genera, los riesgos morales que incita y los reclamos sociales que levanta. En efecto, luego de la pandemia del Covid-19, muchos pequeños agricultores solicitaron al Estado un alivio financiero en sus deudas. El Estado fue enfático en negarles toda posibilidad de hacerlo al indicarles que no habían recursos y que la remisión de deudas realizada por Lenin Moreno fue un acto excepcional por razones de liquidez fiscal. No obstante, cinco años después, Noboa propone una nueva remisión tributaria que beneficia de manera directa a su grupo económico sin mayores argumentos que la legitimen.
Esta nueva remisión da una señal potente de impunidad y amplio margen de maniobra a los grandes grupos económicos. Si los empresarios saben que más temprano que tarde habrá una nueva remisión, entonces eso les estimula a prolongar todo lo que puedan sus obligaciones pendientes con las autoridades tributarias.
Ahora bien, para que la nueva remisión tributaria sea posible, el proyecto de ley de Daniel Noboa tiene que derogar esta prohibición contenida en la Disposición General Séptima de la ley aprobada en el año 2018. Se trata de una manipulación jurídica con el propósito de favorecer a un grupo específico de empresas deudoras al Estado.
Según datos del SRI, la deuda de los 500 deudores más importantes, al año 2023, sumaba USD 2.087, 92 millones. La deuda total es de más de 4,2 mil millones de USD para el año 2023. Con la remisión planteada por el gobierno, se dejarían de percibir, al menos en el caso de los 500 deudores más importantes, alrededor de USD 1.354,64 millones(SRI, 2023), y algo más de 2,64 mil millones de USD en el caso de todos los deudores. El Estado recaudaría entre de USD 733,28 millones a USD 960 millones con la propuesta del gobierno en el mejor de los casos.
En el siguiente cuadro constan los deudores más importantes del SRI con corte al mes de junio de 2023 y con deudas en firme con el SRI:
Ilustración 1.- Deudas en firme y Remisión de intereses, multas y recargos de los principales deudores del SRI
Fuente:(SRI, 2023)Puede apreciarse que el deudor tributario más importante es el grupo económico Exportadora Bananera Noboa, precisamente el grupo económico del cual procede el Presidente Daniel Noboa. Los datos, además, indican que los 100 más grandes deudores del SRI representan el 60,99% del total de deudas en firme de los 500 deudores al SRI más importantes. Los diez deudores más importantes suman entre ellos el 18,49% de toda la deuda establecida por el SRI de los 500 más importantes.
Así, esta reforma legal no está pensada en ningún momento para resolver una situación fiscal determinada sino para apoyar de manera explícita al grupo económico Exportadora Bananera Noboa. Cabe indicar que el 99% de la deuda de este grupo económico es debida al incumplimiento del pago del Impuesto a la Renta.
Empero de ello, es apenas la punta de iceberg. En el proyecto de ley “Ley Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo”, del gobierno de Noboa, se establece un amplio diseño de exenciones y exoneraciones en impuesto a la renta y devolución del impuesto al valor agregado a los grandes grupos económicos, como se verá a continuación.
(1) El capitalismo inmobiliario y las reformas de Noboa
Los grupos económicos tienen una o dos actividades económicas importantes de donde proviene el grueso de sus excedentes y sobre los cuales ejercen un control accionario dominante un número restringido de familias, o un pequeño grupo de accionistas que son los que controlan la propiedad del grupo económico. Esa actividad económica principal sirve de fuente y origen de las rentas del grupo económico que, en virtud del tamaño de esas rentas, las utiliza para diversificar sus actividades y encontrar nichos de mercado para instalarse y consolidarse. Se trata de aquello que la economía política describe y analiza como concentración de capital.
La reforma al Art. 72 de la Ley de Régimen Tributario Interno que propone la devolución del IVA a los proyectos inmobiliarios otorga liquidez a estas estrategias de concentración y centralización de capital.
La reforma plantea lo siguiente:
“Art. (…) IVA pagado en proyectos inmobiliarios.- Las personas naturales y la sociedades que hubiesen pagado IVA en las adquisiciones locales o importaciones de bienes y servicios para la construcción de proyectos inmobiliarios, tienen derecho a que ese impuesto les sea reintegrado, sin intereses, en un tiempo no mayor a 90 días, a través de la emisión de la respectiva nota de crédito, siempre que su tasa impositiva efectiva (TIE) se enmarque dentro de las regulaciones que sean establecidas en el reglamento de esta ley”.
Ahora bien, la devolución del impuesto al valor agregado a los proyectos inmobiliarios no afecta en absoluto el costo marginal de estos proyectos y, por tanto, su precio final, porque este depende más de la elasticidad-precio de la demanda sobre la cual no incide la devolución de este impuesto indirecto. Los proyectos inmobiliarios, generalmente, están hechos para sectores medios y altos para quienes el costo hipotecario se confronta con su ingreso permanente.
Detrás de los proyectos inmobiliarios hay un mercado financiero importante de titularización de cartera hipotecaria a través de una constelación de fideicomisos creados por los mismos grupos económicos. La expansión hacia el sector inmobiliario es casi una práctica común en esos grupos económicos. Una breve revisión a los más importantes grupos económicos da cuenta que, la mayoría de ellos, tienen inversiones inmobiliarias y fideicomisos asociados a ellas.
En el caso del grupo Exportadora Bananera Noboa, por ejemplo, al cual pertenece el Presidente Daniel Noboa, consta la empresa Viviendas Masivas Ecuatorianas, VIMARE. Esta empresa mantiene un litigio con las tierras comunitarias de la comunidad de Engabao (7.742,7 hectáreas), en la costa del país, en la provincia del Guayas; empero de ello, y más allá de estas disputas, estos proyectos inmobiliarios permiten articular de forma convergente e integrada los intereses de este grupo con aquellos de la Corporación Nobis. En efecto, la Corporación Nobis, a través del fideicomiso Karibao ha invertido más de 400 millones de dólares en el proyecto inmobiliario Karibao en territorio de la comunidad Engabao.
Sobre esta estategia de desalojo, usurpación y despojo, se inscribe otro grupo económico que también intenta expropiar territorios comunitarios para el desarrollo de sus proyectos inmobiliarios, se trata de la empresa CAMPIBO cuyo propietario es Fabricio Correa Delgado, hermano del ex Presidente Rafael Correa, líder de la Revolución Ciudadana.
Si estos grupos tienen acceso a mayor liquidez a través de la devolución del impuesto al valor agregado, es fácil suponer que se incrementará su poder y su presión sobre el suelo para integrarlo a nuevos procesos de concentración de capital.
Otros ejemplos de inversiones inmobiliarias de los grupos económicos son los siguientes: el grupo Banco del Pichincha tiene cuatro fideicomisos denominados Fideicomiso Mercantil Vivienda de Interés Público; el grupo Eljuri tiene las siguientes empresas inmobiliarias: Cumbrewell S.A.; Predios e Inversiones Poliar S.A.; Predial e Inversiones Boyacá; Promotora Inmobiliaria Vida Nueva Vinsa S.A.; Constructora Inmobiliaria Elansa C.A.; Inmobiliaria Antón Cia. Ltda, entre otras.
El grupo Corporación Favorita, de su parte, posee, entre otras: Proinmobiliaria, Fideicomiso Inmobiliario Los Ceibos; Inmonavarra; Inmobiliaria Nueva Aurora. El grupo Corporación El Rosado posee las siguientes empresas inmobiliarias: Motke S.A.; Lavie S.A.; Meridional S.A. Inmerisa; Columbia S.A.; Zeus S.A. El grupo económico KFC posee el Fideicomiso Inmobiliario OH.
El grupo económico Industrial Pesquera Santa Priscila posee la Inmobiliaria Atenas Inatesa S.A.; y la Inmobiliaria Centenario Cia Ltda.; el grupo económico Comandato, posee las empresas: Proinba Proyectos inmobiliarios Batan S.A.; Inmobiliaria Plaza 500 Inmoplaza S.A.; Inmobiliaria Rocafuerte CA IRCA, etc.
El grupo Consorcio Nobis tiene, a diferencia de otros grupos económicos dedicados a los proyectos inmobiliarios, una enorme capacidad de apalancamiento financiero gracias a que puede destinar recursos de actividades de agronegocios, como las rentas que provienen de la Compañía Azucarera Valdez y de CODANA, hacia sus propias empresas en el sector inmobiliario. Por ello su diversificación en el sector inmobiliario es importante (declara poseer más de 60 proyectos activos). Las principales empresas destinadas al desarrollo de esos proyectos inmobiliarios son:
Ilustración 2Principales empresas y fideicomisos del grupo económico Corporación NOBIS. Pago de Impuesto a la Renta, Ingresos, Activos y Patrimonio a 2020, en USD
| Impuesto a la Renta 2020 | Ingresos 2020 | activos 2020 | Patrimonio 2020 |
INMOBILIARIA DEL SOL S.A. MOBILSOL | 700.470 | 14.477.330 | 84.696.249 | 47.307.067 |
FIDEICOMISO SANTANA LOFTS | 11.593 | 10.723.447 | 26.524.770 | -2.404.577 |
PROMOTORES INMOBILIARIOS PRONOBIS S.A. | - | 4.082.494 | 70.842.642 | 20.336.523 |
COMPANIA INMOBILIARIA VALDEZ SA | 46 | 600 | 85.998 | 85.895 |
FIDEICOMISO MILLENIUM | - | 3.048 | 10.974.348 | 3.004.002 |
FIDEICOMISO MILLENIUM VILLAGE | - | - | 1.613.592 | 1.599.597 |
Fuente: SRI, 2023
Otros grupos económicos que se benefician directamente de esta reforma, son:
· Uribe y Schwarzkopf (fideicomiso Aqua, Fideicomiso inmobiliario Yoo Quito, Fideicomiso Shyris 18, Fideicomiso Epiq, Miracielo, Arvaljo);
· Ripconciv Construcciones Civiles (Urban Projects, Multipropiedades, Techbuilders);
· Etinar (Guayaquil Tenis Club, Vigerano, Predial e Inversionista Lipidava, Megatrading, Denapor);
· Jardines Parque Magno (Fideicomiso Ecocity, Fideicomiso inmobiliario Probaquerizo Yris, Conbaquerizo, Promotora Inmobiliaria Probaquerizo)
· Construdipro (fideicomiso Mallorca tf-g-428, Constructora e Inmobiliaria Valero Construvalero, Scarfyng);
La liberación de liquidez a través de la devolución del Impuesto al Valor Agregado no afecta, tampoco, la economía de escala del sector y, por tanto, su oferta. No implica una dinamización del sector inmobiliario porque ese sector depende de la demanda efectiva proveniente de las clases medias y altas y tampoco al precio que, como se había señalado, depende de la elasticidad precio-demanda.
Las reformas propuestas por Daniel Noboa apuntan a consolidar la liquidez de los grupos económicos, en especial el grupo Nobis y el grupo económico Uribe y Schwarzkopf que son los de mayor crecimiento dentro del sector inmobiliario.
La devolución del IVA a estos grupos económicos los fortalece y genera más especulación sobre la renta del suelo, sobre todo en ciudades grandes, pero, en cambio, debilita a la caja fiscal. Serán millones de dólares que el Estado recaudará a través de sus entidades correspondientes y que, una vez recaudados, los transferirá de manera directa a estos grupos de poder. Debilitamiento del Estado, pérdida de capacidad regulatoria y fortalecimiento empresarial, tal es el sentido de esta reforma legal.
(2) Reformas legales a la carta
Otra de las actividades económicas de concentración de capital está en el sector energético sobre todo de los grupos económicos más grandes que han invertido en esta actividad. Esos grupos económicos consideran que la concentración de capital en este sector puede ayudarles a resolver la tendencia al estancamiento de su tasa de rentabilidad en tanto grupo económico. Pero necesitan de apoyo del Estado para consolidar esos procesos de concentración de capital en el sector energético. Este apoyo se trasluce de la reforma que consta en el Art. 7 del proyecto de ley y que reforma el Art. 9 de la Ley de Régimen Tributario Interno:
“Art. 9.2.- Exoneración del impuesto a la renta para las nuevas inversiones productivas enfocadas en transición y seguridad energética que serán las de generación de energías renovables no convencionales e industrialización de gases natural y asociado en Ecuador.- Las nuevas inversiones productivas, conforme las definiciones establecidas en los literales a) y b) del Art. 13 del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, que se realicen en proyectos enfocados en transición y seguridad energética que serán las de generación de energías renovables no convencionales e industrialización de gases natural y asociado en Ecuador, tendrán derecho a la exoneración del impuesto a la renta por 10 años, contados desde el primer año en el que se generen ingresos atribuibles directa y únicamente a la nueva inversión...”.
Como puede apreciarse la exoneración del impuesto a la renta por diez años es un estímulo importante para estos grupos económicos. Ahora bien, el grupo económico Consorcio Nobis, encabezado por Isabel Noboa Pontón, posee, en efecto, dos empresas dedicadas, justamente, a la transición y seguridad energética: ECOELECTRIC S.A., y CORPHIDRO S.A. Pero hay otros grupos económicos dedicados a este modelo de negocios. Como se trata de un modelo de negocios que implica una importante inversión, son los grupos económicos más importantes del país los que la realizan. Esos grupos y sus proyectos de inversión son los siguientes:
Ilustración 3. Empresas de generación eléctrica de los grupos económicos, con activos en USD, a 2020 y con estructura familiar del grupo económico
Fuente: SRI (2023)
Estos grupos económicos tenían, al año 2020, una inversión en el sector de energías renovables de aproximadamente de USD 403,7 millones. Ecuagesa, del grupo económico Banco del Pichincha no registra pagos del impuesto a la renta en el año 2020. Tampoco registra pagos del impuesto a la renta la empresa Hidronormandia S.A., del grupo KFC para el mismo periodo. En conjunto, las empresas pagaron 6,15 millones de dólares en impuesto a la renta en el año 2020.
Sin embargo, hay varios problemas con esta reforma y con el giro de negocios del sector eléctrico. Uno de ellos tiene que ver con lo que establece la Constitución en su Art. 313:
Art. 313.- El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia.
Se consideran sectores estratégicos la energía en todas sus formas …
La energía en todas sus formas es un sector estratégico que solo podrá ser gestionado y administrado por el Estado de acuerdo a la Constitución. En efecto, el Art. 314 establece que el Estado será responsable de la provisión del servicio público de energía eléctrica, y el Art. 315 establece que el Estado constituirá empresas públicas para la gestión de los sectores estratégicos.
Entonces cabe inquirir: ¿cuentan esas inversiones en energía que han realizado los grupos económicos con el aval y la legalidad correspondientes desde el Estado? Es de suponer que sí, pero la Constitución, en su Art. 316 define que “El Estado podrá delegar la participación en los sectores estratégicos y servicios públicos a empresas mixtas en las cuales tenga mayoría accionaria”; y, de manera excepcional, “a la iniciativa privada” en los “casos que establezca la ley”.
Subsisten, por otra parte, varias cuestiones: ¿cómo se integrarían estas nuevas inversiones en transición y seguridad energética con el sistema nacional interconectado de energía que es un monopolio natural y público? ¿Cómo se vincula la distribución de energía con las empresas eléctricas ya conformadas? ¿Cuál será el precio del kilovatio/hora de estas nuevas iniciativas privadas?
En realidad, esta es una reforma legal que plantea, in nuce, la privatización de la energía sobre todo de aquella que proviene de fuentes no tradicionales cuando establece una exoneración de impuesto a la renta para una actividad que no ha sido previamente regulada ni legislada pero que ya tiene un modelo de negocios en marcha.
La reforma propuesta no conceptualiza: transición y seguridad energética, y tampoco define qué se entiende y bajo qué figuras jurídicas cabe la noción de generación de energías renovables no convencionales; allí pueden caber muchas formas de energía: la energía solar, la energía eólica, la geotérmica, la energía por fusión, la energía por fisión, biomasa, entre otras. Cada una de ellas tiene su propia complejidad y sus propios marcos jurídicos. Pero la reforma no los toma en cuenta y considera como un hecho ya jurídicamente establecido que habrán inversiones en energía y que, quienes las realicen, tendrán, como estímulo, una exoneración del impuesto a la renta, pero no se pueden establecer estímulos de ningún tipo sin previamente definir las reglas de juego en las que operarán estas nuevas inversiones.
Asimismo, plantea la exoneración de impuesto a la renta a la industrialización del gas natural, pero el gas natural es un recurso estatal, entonces ¿cómo un emprendimiento privado puede industrializar un recurso público? ¿Bajo qué parámetros, normas, regulaciones, sanciones y precios relativos? ¿Bajo qué marcos normativos? Hay que indicar que, en esta misma ley hay el contexto de las zonas francas y las Asociaciones público-privadas (APP) que podrían servir como marco institucional para la privatización de la energía.
Si el Estado no tiene recursos para el desarrollo de proyectos de generación eléctrica, entonces esta reforma de zonas francas y APP podría estar pensada para que el sector privado tome la posta ahí donde el Estado se ha debilitado.
(3) El efecto desplazamiento generacional en el mercado de empleo
Se propone una reforma al Art. 9.- de la Ley de Régimen Tributario Interno, en el siguiente sentido y que debe ser analizada:
1. A continuación del numeral 9.1, agréguese el siguiente texto:
“9.2.- Porcentaje de deducción adicional por el incremento de nuevas plazas de trabajo con contratos a plazo fijo o indefinido, es decir la adición neta de empleos conforme sea establecido en el reglamento, destinada a la contratación de ciudadanos jóvenes entre los 18 y los 29 años de edad. Esta deducción adicional aplica respecto del gasto de sueldos y salarios sobre los que se haya aportado a la seguridad social en los casos que corresponda. Los contratos de trabajo deberán inscribirse en el Ministerio de Trabajo. La deducción adicional se aplicará de acuerdo a la siguiente tabla:
Plazas nuevas | Porcentaje de deducción adicional |
12 | 20% |
25 | 30% |
50 | 40% |
100 | 50% |
200 | 60% |
300 | 70% |
400 | 80% |
500 | 90% |
Solo podrán beneficiarse de esta deducción los empleadores que hayan contratado a jóvenes bajo relación de dependencia por un periodo mínimo de un año con corte al final del ejercicio fiscal correspondiente.
Se aumentará un punto porcentual adicional si dentro del grupo de las nuevas plazas de empleo se contrata al menos a un egresado o graduado de universidades públicas ecuatorianas.
En caso de terminación de la relación laboral por cualquier causa, este incentivo tributario podría seguir siendo aplicado siempre que la plaza de trabajo sea llenada por otro trabajador/a en el mismo rango de edad”. (…) (subrayado mío)
Esta reforma es problemática por las siguientes razones:
(1) al no especificar qué entiende la reforma por adición neta de empleos, provoca un efecto desplazamiento generacional en el mercado de empleo, en el cual las empresas tienen un estímulo para terminar sus contratos laborales con empleados mayores de 29 años para contratar empleados más jóvenes, habida cuenta del porcentaje de reducción del impuesto a la renta y en virtud de que el empleo joven es susceptible de tener menor remuneración que el empleo con más experiencia esto genera una asimetría entre dos capas de población que buscan empleo;
(2) La escala de deducciones adicionales genera asimetrías por diferencias de economías de escala, de tal manera que las empresas con más economías de escala y, por tanto, con mayores ingresos tienen más deducciones tributarias. Una pequeña o mediana empresa no puede contratar personal joven porque su economía de escala no se lo permite. Si contrata personal joven será en función del efecto desplazamiento generacional (es decir, despedirán a trabajadores de más edad para contratar a trabajadores más jóvenes que, por lo general, ganan menos que aquellos con más experiencia); sin embargo, las empresas más grandes, que tienen más economías de escala, pueden optar por efectos desplazamiento más importantes; es decir, una empresa con una planta de más de 1000 trabajadores puede desplazar cierto tipo de trabajos hacia trabajadores jóvenes para maximizar las deducciones sin tener que crear necesariamente nuevos empleos;
(3) la reforma propuesta, en realidad, no entiende cómo funciona el mercado de trabajo, porque asume que la contratación de nuevo empleo es una determinación de la empresa en función de las ventajas tributarias que se puedan crear, cuando la contratación de nuevo empleo, de hecho, tiene que ver con el cálculo que hace la empresa en virtud del cual cada nuevo empleo que se contrata añade más ingresos marginales a la empresa; precisamente por ello, esta reforma, en vez de provocar más contrataciones lo que suscitará, en efecto, es un efecto desplazamiento en la contratación laboral que perjudicará directamente los trabajadores mayores a treinta años y a sus familias.
(4) La entrega de la política tributaria a los grandes contribuyentes y grupos económicos
El proyecto económico urgente plantea una reforma legal que transforma de manera importante la arquitectura de la recaudación tributaria porque debilita de manera radical al Estado al convertir a los grandes contribuyentes (muchos de ellos son grupos económicos con poder de dominancia de mercado) en actores con margen de maniobra y capacidad de discrecionalidad sobre la recaudación del impuesto a la renta.
Según la reforma propuesta, en adelante, los grandes contribuyentes ya no serán sujetos de retención en la fuente del impuesto a la renta, conforme la reforma al artículo 45 de la Ley de Régimen Tributario Interno que agrega el siguiente texto:
“Las sociedades consideradas como Grandes Contribuyentes por la Administración Tributaria no serán sujetos de retención en la fuente del impuesto a la renta por ningún agente de retención (…)
Las sociedades Grandes Contribuyentes deberán efectuar una auto retención del Impuesto a la Renta de forma mensual sobre el total de sus ingresos gravados obtenidos dentro de dicho mes, cuyo porcentaje se establecerá vía resolución de carácter general. El valor no podrá exceder del 3% y constituirá crédito tributario al momento de liquidar su impuesto a la renta.
En caso de que el Gran Contribuyente no pueda diferenciar los ingresos gravados de los exentos, esta auto retención se calculará sobre la totalidad del ingreso percibido mensualmente…”.
El SRI conceptualiza de la siguiente manera a los Grandes Contribuyentes:
“son aquellas sociedades o personas naturales consideradas por el SRI como tal debido a su importancia fiscal y tamaño de transacciones en sus respectivos sectores, y que merecen especial atención y tratamiento por parte de la Administración Tributaria. El segmento de grandes contribuyentes abarca sectores estratégicos, productivos, de comercio, finanzas y servicios. Además, incluye a los principales miembros de los grupos económicos del país” (SRI: https://www.sri.gob.ec/grandes-contribuyentes#información)
Según el SRI: “Están catalogados como Grandes Contribuyentes 700 sujetos pasivos, 500 Sociedades y 200 personas naturales que, en conjunto, representan más del 50% de la recaudación del país.” (Ibid).
En consecuencia, los Grandes Contribuyentes tienen la economía de escala suficiente para provocar asimetrías y distorsiones económicas si se altera la balanza del equilibrio del poder.
La reforma, como se puede advertir, plantea que los Grandes Contribuyentes “no serán sujetos de retención en la fuente” porque ellos serán los que se retengan a sí mismos los pagos por impuesto a la renta en cada una de sus transacciones y que, además, lo hagan mensualmente.
¿Qué implicaciones y qué consecuencias puede tener esta reforma? En primer lugar, esta reforma desconoce lo que significa “arbitraje regulatorio”. El arbitraje regulatorio es la capacidad que tienen las grandes corporaciones y grandes grupos económicos para contratar abogados que les permitan, eludir, disminuir, atenuar o eliminar sus pagos en impuestos directos. La contratación de bufetes de abogados de alto prestigio supone un alto costo que solo puede ser asumido por corporaciones con altos ingresos. Pero le ahorra a la corporación mucho dinero en pago de impuestos directos. Las medianas y pequeñas empresas, en cambio, tienen pocas posibilidades de hacerlo.
Ahora bien, si se entrega a los grandes grupos económicos la posibilidad de que sean ellos mismos quienes realicen auto-retenciones de impuestos directos, es lógico suponer que se les entrega la capacidad de definir por sí mismos sus responsabilidades tributarias directas. Si antes de la reforma los grupos económicos ya habían disminuido su responsabilidad fiscal del 2,48% en conjunto en el año 2019 al 1,74% en el año 2020 en pago del impuesto a la renta (SRI, 2023), es de suponer que al disponer de un instrumento tan potente en sus manos como es la auto-retención, y tener también en sus manos la capacidad de arbitraje regulatorio, van a utilizarlas para maximizar sus ingresos. Se trata de un comportamiento oportunista que es normal en el capitalismo pero que implicará una tendencia a una menor recaudación fiscal en impuesto a la renta.
Un segundo problema tiene que ver con aquello que la teoría económica moderna designa como el problema del “principal-agente”. Se trata de un problema de asimetrías de información en la cual el principal responsable de una actividad no conoce la forma por la cual se lleva adelante esa actividad cuando es delegada a terceros. Para verificar que esa actividad se lleve adelante conforme a las expectativas del principal, este tiene que asumir una estrategia de control sobre el agente. Esto genera costos de transacción que, para resolverlos, en la teoría de la firma, se conoce con el nombre de gobierno corporativo.
Así, la junta directiva de una empresa no conoce lo que hace la gerencia sino por los resultados que entrega pero gracias el gobierno corporativo puede minimizar los costos de transacción entre el principal y el agente.
En este caso particular de la reforma propuesta, al delegar a los grupos económicos que realicen una actividad tributaria que estaba sometida a control por terceros y que ponía por fuera de sus manos cualquier capacidad de injerencia o manipulación, para que esta vez la realicen ellos mismos, supone costos de transacción para la autoridad tributaria para evitar, justamente, el arbitraje regulatorio, la evasión y la elusión. Si la autoridad monetaria no asume ese control entrará en un proceso de asimetrías de información entre el principal y el agente que otorgará un enorme poder discrecional a los grandes contribuyentes.
Es decir, no solo que probablemente la recaudación tributaria en impuesto a la renta disminuya (mientras se incrementan los ingresos de los grupos económicos), sino que, además, se incrementarán los costos de transacción que tendrá que asumir la autoridad tributaria nacional si quiere que esta reforma no desarticule la capacidad recaudatoria del Estado (está en juego más del 50% de la recaudación nacional en impuesto a la renta).
Liberalización total de la economía: las Zonas Francas
El conjunto de exenciones y exoneraciones tributarias no son suficientes para un modelo de acumulación de capital que se sustenta en el rentismo y en la fortaleza del dólar pero que tiene límites en la expansión de su tasa de ganancia por el tamaño del mercado interno. Todos los grupos económicos tienen poder de dominancia de mercado y todos los mercados están altamente segmentados y demuestran una alta concentración de capital. Esto pone límites a las capacidades de expansión de los grupos económicos y de maximizar su tasa de beneficio.
Por ello, para los grupos económicos la situación ideal es aquella de la liberalización absoluta de la economía, aunque se trate de una liberalización subordinada, que les permita la fuga de capitales, la reducción de salarios y la exoneración de impuestos. En esa liberalización, los grupos económicos, quieren cortar amarras con toda regulación estatal, con todo pago de impuestos, con todo el régimen laboral y con todo control del Estado, también en materia ambiental.
Esta situación ideal puede realizarse si se lleva adelante una reforma que vacíe de contractualidad a los territorios y los integre de forma subordinada a la globalización y al mercado mundial. Ese vaciamiento implica romper toda relación tributaria con el Estado pero dentro del mismo territorio nacional. Eso puede conseguirse a través de un nuevo estatuto de liberalización económica por la vía de las denominadas zonas francas.
Las zonas francas se posicionan y logran el consenso como espacios que pueden generar empleo en sociedades en donde el desempleo y el subempleo son estructurales y alcanzan a más de dos tercios de la población. Son una promesa que concita apoyos y convergencias. Pero no pasan de ser una promesa. En realidad, las zonas francas son una apelación que hacen los grupos económicos por crear para sí mismos un estatuto de desregulación y liberalización.
Por ello, uno de los aspectos relevantes de este proyecto de ley y que empata con la iniciativa que, en ese sentido quiso llevar adelante Guillermo Lasso, es el régimen de zonas francas. Tanto Guillermo Lasso como Daniel Noboa expresan la voluntad y el proyecto político de los grupos económicos que buscan nuevas fronteras para la concentración de capital, por ello la coincidencia de sus reformas legales. Sin embargo, es necesario indicar que Daniel Noboa, en materia de liberalización económica y desregulación, sorpresivamente, es más radical que Guillermo Lasso.
En efecto, en las reformas legales sobre zonas francas que Guillermo Lasso intentó, de varias maneras, aprobar en su periodo presidencial, siempre consideraba a las zonas francas como espacios de excepcionalidad para liberalizar la economía y vincularla a la globalización pero desde un régimen que empataba con las zonas especiales de desarrollo económico y con los polos de desarrollo en donde el Estado mantenía la prerrogativa de autorizar el funcionamiento y control de las zonas francas y en donde estas se dedicaban de forma exclusiva a la reexportación y reexpedición de bienes y servicios, al menos eso puede colegirse del proyecto de ley económico urgente: Ley Orgánica de Creación de Oportunidades, Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal” de Guillermo Lasso.
En este proyecto de ley de Guillermo Lasso se reforma, a partir del Art. 270, el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones para incluir a las zonas francas y se proponen varios conceptos que serán luego retomados por Daniel Noboa como: Inversión en sectores estratégicos; estabilidad jurídica de la inversión; excepcionalidad; trato no discriminatorio; derecho de propiedad, formas uniempresarial, multiempresarial, etc.
Dentro del mismo espíritu de liberalización a ultranza, el Presidente Daniel Noboa propone reemplazar todo el concepto de zonas especiales de desarrollo económico por aquel de zonas francas. Se trata de un retroceso en la normativa al respecto porque las zonas francas que propone Noboa ya no se constituyen por un acto jurídico desde el Estado sino que nacen a conveniencia y discreción de las propias empresas y el Estado se limita a reconocerlas. Pueden nacer como un acto de voluntad jurídica de una sola empresa o de un conjunto de ellas, el Estado se limita a aceptar este acto jurídico de las empresas mediante declaratoria por Acuerdo Ministerial correspondiente.
Por ello establece que el ámbito de aplicación será todo el territorio nacional. Así, la Zona Franca, es el “área geográfica delimitada dentro del territorio nacional que … está sujeta a los regímenes de carácter especial determinados en materias de comercio exterior, aduanera, tributaria, financiera, de tratamiento de capitales, en donde se desarrollarán actividades industriales de bienes, servicios, actividades comerciales, entre otros”. (Art. 36 de la reforma al Código Orgánico de la Producción).
Sus actividades podrán ser: (i) industriales de bienes; (ii) industriales de servicios; (iii) comercial y logística, y “las demás que señale el Comité Estratégico de Promoción y Atracción de Inversiones CEPAI” (reforma al Art. 39, Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones), es decir, todo aquello que se le pueda ocurrir en ese momento al CEPAI (que es la arquitectura institucional creada para las zonas francas). Además, para la conformación de estas zonas francas no se requerirá de un monto mínimo para declararse como tal, están exoneradas no solo del impuesto a la renta, tributos al comercio exterior, sino que también gozarán de la devolución del IVA.
Los bancos privados y cooperativas de ahorro y crédito también pueden instalarse en una zona franca y los “contratos laborales que se suscriban dentro de las Zonas Francas deberán considerarse temporales debido a la naturaleza del régimen y podrán ser renovados las veces que sean necesarias. No se sujetarán a la prohibición que establecen las demás normativas en materia laboral” (Reforma 52.10 al Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones). Es decir, se convierten en espacios de precarización absoluta.
Las empresas en las zonas francas de Noboa podrán vender en el territorio nacional hasta el 30% de los bienes producidos en la zona franca, lo que contradice el espíritu mismo de la zona franca; precisamente por ello, el tratamiento que hace Noboa con respecto a las zonas francas es más agresivo y más radical de aquel de Guillermo Lasso.
Ahora bien, uno de los grupos económicos más favorecidos por estas reformas es la Corporación Nobis, porque es un grupo que mantiene bajo su control una de las zonas francas más importantes del país, aquella del puerto de Posorja y una de las empresas claves para el comercio exterior del país a través de la empresa DPWorld. La lucha por el control del comercio exterior es estratégica; en ese sentido, el grupo Corporación Nobis pudo llegar a acuerdos con la naviera internacional Maersk para que deje de operar en la terminal portuaria de Guayaquil y traslade sus operaciones hacia la zona franca de Posorja y, de esta forma, ganar posiciones claves a sus competidores, sobre todo a Contecom. Así, obliga a que el comercio exterior, sobre todo de exportación banano, utilice las instalaciones portuarias de DPWorld-Posorja y la zona franca. Del 12,8% de participación en el comercio exterior que tenía DPWorld Posorja, pasa a manejar casi la mitad de ese comercio exterior y desaloja a sus competidores más inmediatos.
Es un proceso de centralización de capital que se apalanca en la captura del Estado, porque las negociaciones entre Corporación Nobis y Maersk coinciden, justamente, cuando gana la Presidencia de la República Daniel Noboa.
Así, con la reforma en ciernes, el grupo Nobis tiene a su haber una enorme liquidez que puede trasladarla para consolidar sus procesos de concentración y centralización de capital y convertirse en el grupo económico más importante en el control del comercio exterior del país.
Las reformas legales le permiten a la Corporación Nobis consolidarse en el área inmobiliaria, en el área energética y en el comercio exterior, entre otras. Gracias a ello, los intereses del grupo Exportadora Bananera Noboa convergen con la Corporación Nobis y, de suscitarse esa convergencia, se estaría ante la presencia de la consolidación de uno de los grupos de poder más importantes del país. Las reformas sobre zonas francas no tienen nada que ver con el empleo sino con las nuevas disputas hegemónicas entre grupos económicos.
La privatización absoluta
La privatización siempre ha constado en la agenda de los grandes grupos económicos. De hecho, la lógica de la acumulación de capital, sobre todo cuando no existen los recursos económicos en el sector privado para la inversión a gran escala, es permitir que el Estado realice esa inversión y luego, gracias a la captura del Estado, trasladar esa inversión pública hacia el sector privado. Son múltiples los ejemplos a escala global en los que el Estado realiza las primeras inversiones, consolida el modelo de negocios, crea la arquitectura institucional que sostiene una actividad económica y luego la transfiere a grupos privados bajo la forma de privatización a un costo mínimo para los nuevos operadores privados.
Ecuador no es una excepción a esta regla. En el periodo 2007-2017, el país compensó la desinversión de las décadas de los años ochenta y noventa del siglo pasado. Así, la inversión pública se multiplicó y se crearon nuevos servicios públicos en conformidad con el nuevo texto constitucional aprobado en el año 2008. Sin embargo, los grupos económicos empezaron una campaña por capturar el Estado y por privatizar tanto la infraestructura pública existente cuanto los servicios públicos. Su campaña por capturar al Estado para privatizarlo manipuló a la conciencia social al mentir sobre la calidad de la obra pública y sobre el excesivo gasto fiscal producto de un “Estado obeso”.
En realidad, el “Estado obeso” y el “excesivo gasto fiscal”, o la “falencia de la inversión pública” que estaba “mal hecha”, eran puro marketing publicitario para desalojar al Estado y transferir infraestructura y servicios públicos hacia los grupos económicos dominantes.
Cuando Guillermo Lasso gana las elecciones, su primer intento de reforma apuntó, precisamente, a la privatización del Estado con su fallido proyecto de Ley Orgánica de Creación de Oportunidades, Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal, que fue negada por la Asamblea Nacional a fines del año 2021.
A pesar de ello, Guillermo Lasso intentará por una segunda vez la privatización del Estado en el proyecto de Ley Orgánica para la Atracción de Inversiones, Fortalecimiento del Mercado de Valores y Transformación Digital, presentado a la Asamblea Nacional el 22 de febrero de 2022 pero que también fue negado por la Asamblea Nacional.
Ahora bien, es conveniente detenerse en el proyecto de ley de privatización de Guillermo Lasso porque ahí se expone de manera precisa el marco conceptual, metodológico y operacional de la privatización del Estado y que será retomado, punto por punto, por Daniel Noboa.
En primer lugar se transforma el concepto mismo del Estado, de las políticas públicas y de los marcos institucionales del Estado de tal manera que puedan coincidir y converger hacia la privatización. Los conceptos claves de esa transformación del Estado y que serán propuestos por Guillermo Lasso, son los siguientes:
Gestión Delegada: que es la facultad que supuestamente tendría el Estado para delegar, a través de diferentes modalidades, a un sujeto de derecho privado la gestión de un proyecto público (que puede ser infraestructura pública o un servicio);
Asociación Público-Privada: es la modalidad en virtud de la cual se transfiere al sector privado la capacidad jurídica e institucional para la gestión de activos públicos, servicios públicos o sectores estratégicos;
Contrato de Asociación Público-Privada: es la creación de un estatuto de contractualidad vinculante y obligatoria que transfiere derechos al sector privado sobre activos y políticas que son exclusivas del sector público;
Entidad Delegante: es la forma jurídica (y anti-constitucional por lo demás) en virtud de la cual se convierte a las entidades, instituciones, organismos y empresas del sector público en actor contractual que puede ceder derechos sobre activos y políticas públicas al sector privado;
Gestor Privado: son los empresarios que bajo la forma de inversionistas, obligan a la transferencia de activos y políticas públicas y las ponen bajo su dominio y potestad;
Compromisos firmes: son las obligaciones de pago a cargo del Estado que se han acordado con los Gestores Privados en los proyectos públicos de inversión;
Compromisos contingentes: son las obligaciones que los gestores privados pueden determinar en contra del Estado (es decir las Entidades Delegantes) cuando su modelo de negocios no tenga la rentabilidad prevista o cuando se haya, de alguna manera, obstaculizado el desarrollo del proyecto público de inversión;
Proyecto público de inversión: son las iniciativas desarrolladas por el sector privado que tienden a justificar y legitimar la transferencia de activos o políticas públicas hacia los gestores privados;
Servicios Públicos: comprende a toda la infraestructura pública en salud, educación, sistema de justicia, sistemas de vialidad, proyectos de regeneración urbana, transporte público, sistema de puertos, aeropuertos, sistemas de transferencia, sistemas logísticos, telecomunicaciones, gestión de desechos sólidos, etc.;
Valor por Dinero: es una herramienta que le permite al Estado a través de su Entidad Delegante la comparación entre alternativas de contratación para la ejecución de un proyecto público de inversión en la gestión delegada;
Sostenibilidad Fiscal: es la capacidad de pago del Estado para cumplir con los compromisos firmes y compromisos contingentes con los inversionistas en cada uno de los proyectos públicos de inversión.
Como puede apreciarse, se trata de un marco teórico-jurídico extenso que está hecho para garantizar, legitimar y justificar un proceso radical de privatización en donde todo (y no es hipérbole) es susceptible de ser privatizado. Guillermo Lasso denominaba a este marco legal que permite la privatización del Estado como De la Inversión y Promoción de la Gestión Delegada y las Asociaciones Público-Privadas. Daniel Noboa las denomina, en cambio: Creación del Régimen para la Atracción de Inversiones, a través de las Asociaciones Público-Privadas. Se trata solamente de un cambio puntual en ambas leyes que buscan básicamente lo mismo.
Ahora bien, puede justificarse la privatización del sector público, según algunos sectores, por la falta de recursos existentes en el Estado para llevar adelante inversiones necesarias para la sociedad. El problema está en que la propuesta de ley está hecha, básicamente, para la transferencia al sector privado de “infraestructura existente para la provisión de un Servicio Público” (Art. 12 de la reforma a la Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, y Estabilidad y Equilibrio Fiscal).
De hecho, el Art. 13 de esta reforma establece lo siguiente:
Artículo 13. APP sobre Activos Existentes.- Podrán ser objeto de los Contratos APP los proyectos públicos sobre activos existentes de cualquier Entidad Delegante (…) Todos los proyectos de APP sobre activos existentes deberán cumplir con las fases de esta Ley, pudiendo la Entidad Delegante que no pertenezca a la Administración Pública Central (…), cuando le corresponda, establecer los contratos APP el monto y la forma de pago de compensación que deberá efectuar el Gestor Privado por el uso de obra o Servicio Público existente …
Los Contratos APP gozan de estabilidad jurídica (la reforma legal, cabe indicar, no define ni precisa el concepto de estabilidad jurídica). Una vez que se haya establecido el respectivo contrato APP en virtud del cual una Entidad Delegante transfiere activos públicos a un Gestor Privado, este tiene el derecho para establecer las políticas tarifarias que considere pertinente (“la Administración Pública por mandato de esta Ley, se encuentra autorizado a ceder los derechos de cobro de las tarifas en los términos que establezca el contrato APP” Art. 18), y su proyecto público de inversión está previsto a treinta años, con una prórroga de diez años y con tratamiento tributario especial y diferenciado. Los ciudadanos nada pueden hacer en contra de cualquier tipo de decisión que tomen los Gestores Privados porque eso no está previsto en la ley.
El Gestor Privado del Proyecto Público de Inversión podrá recibir subvenciones públicas, aportes en especie y otros derechos patrimoniales. Las Entidades Delegantes (es decir el Estado) no podrán negarse al pedido de un Gestor Privado de desarrollar un Proyecto Público de Inversión.
Estos Gestores Privados, de forma obligatoria, una vez suscrito el contrato APP, deberán constituir un Fideicomiso Mercantil a quien transferirán toda la responsabilidad financiera del proyecto de inversión público. El Gestor Privado, curiosamente, no puede ser el administrador del Fideicomiso Mercantil.
En el caso de los gobiernos autónomos descentralizados deberán destinar parte de su estructura orgánica y administrativa a la elaboración “de estudios, revisión de documentos, elaboración de informes, autorizaciones y aprobaciones previstas en esta Ley, para cada una de las fases del ciclo del proyecto”(Art. 29 de la reforma). Asimismo, los gobiernos autónomos descentralizados deberán cubrir con sus propios recursos los Compromisos en Firme y los Compromisos Contingentes que se deriven de los Contratos APP.
Si los Gestores Privados consideran que todas las exenciones, prebendas, aportes públicos y subvenciones no son suficientes para sus expectativas, la reforma propuesta por Daniel Noboa les autoriza a que lleven sus demandas contra el Estado a los tribunales internacionales de arbitraje.
Se trata, como puede advertirse, de uno de los proyectos de ley más agresivos en privatización del Estado. No queda nada por fuera del radar del interés de los inversionistas y el andamiaje jurídico está para proteger sus inversiones y recibir transferencias desde el Estado.
Si a esto se añade el marco jurídico de las zonas francas y de las exenciones tributarias se puede comprender que el Ecuador está ad portas de una reforma institucional de grueso calibre que supone un cambio en su arquitectura institucional de tal manera que permita la transformación de todo el Estado en Entidad Delegante, y la transformación de toda política pública y toda obra de infraestructura pública en Proyecto Público de Inversión.
A manera de conclusión
En el análisis de economía política del proyecto de ley económico urgente denominado: “Ley Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo”, y entregado a la Asamblea Nacional del Ecuador el 27 de noviembre de 2023 por el Presidente Daniel Noboa, atraviesan, como un vector común a todos los sectores, los intereses del grupo económico Corporación Nobis.
De los más de 300 grupos económicos identificados por el SRI y de los más de 200 Grandes Contribuyentes identificados como Personas Naturales, el análisis resaltó la presencia de la Corporación Nobis en cada uno de los aspectos señalados. ¿Se trata de una simple coincidencia o revela un aspecto más profundo?
Antes de responder a esta cuestión subyace otra: ¿por qué Daniel Noboa pudo, aparentemente, triunfar en donde fracasó Guillermo Lasso cuando ambos proponían casi lo mismo? ¿Por qué Noboa suscitó más apoyos políticos y menos ruido a reformas que eran casi las mismas de aquellas de Guillermo Lasso?
Para responder a estas cuestiones se necesita de una hipótesis plausible y con capacidad heurística. En ese sentido, creo que algo que puede aportar más aún a esa hipótesis es la jugada de la empresa DPWorld-Posorja (de propiedad de la Corporación Nobis) con la naviera internacional Maersk. Esta jugada permite la convergencia hacia un objetivo común del grupo económico Exportadora Bananera Noboa y la Corporación Nobis. Se trata de la convergencia más importante que han tenido estos dos grupos económicos que proceden de una raíz común (ambos forman parte del grupo económico original de Luis Noboa Naranjo). Gracias a esta convergencia, las exportaciones de banano se realizarán desde una zona franca, un puerto y una empresa relacionada directamente con la Corporación Nobis.
Mi hipótesis es que el triunfo electoral de Daniel Noboa permite la captura del Estado por parte de los grupos económicos Exportadora Bananera Noboa y Corporación Nobis que se sienten directamente representados por Daniel Noboa. Ambos grupos económicos han desarrollado modelos y líneas de negocio por separado pero esta vez pueden converger gracias a que han podido capturar directamente al Estado. Daniel Noboa puede convertirse en la síntesis de ambos grupos por las relaciones familiares directas que mantiene con ellos. De esta forma, Daniel Noboa puede ser el eje articulador de ambos grupos económicos y suscitar la conformación de un nuevo grupo, gracias a esa síntesis, que se convertirá en uno de los más poderosos del país porque podrá realizar procesos de concentración y centralización de capital gracias a los nuevos marcos jurídicos que les favorecen ampliamente y en nuevos espacios de acumulación de capital.
Las dinámicas de concentración de capital de este nuevo grupo estarían en aquellos espacios que pueden emerger desde las zonas francas, la privatización del Estado y las exoneraciones tributarias; de tal manera que no existirían tensiones ni disputas en cada una de las líneas y modelos de negocios que cada uno de ellos ha llevado por separado y, en conjunto, pueden disponer de una enorme cantidad de liquidez para orientarla hacia nuevos polos de concentración de capital, uno de ellos es el comercio exterior, otro es la energía, otro es el sector inmobiliario.
Si esto es así entonces el país estaría ante la presencia de una reconfiguración política de los grandes grupos económicos. De la hegemonía de los grupos financieros y bancarios, así como de los importadores y comercializadores, ahora emergería un nuevo grupo que nace desde la agroexportación y el agronegocio, pero que apunta a convertirse en hegemónico en el manejo del comercio exterior, las inversiones en proyectos energéticos renovables y el sector inmobiliario, fundamentalmente, lo que le otorga un enorme poder de negociación.
El proyecto de ley económico urgente “Ley Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo”, no es solamente un proyecto de ley para nuevos recursos fiscales o para la creación de empleo, como se pretende justificarlo, sino que es el marco jurídico que creará las condiciones de posibilidad para la emergencia, consolidación y ampliación de nuevos espacios de concentración de capital desde la captura del Estado.
Sin embargo, queda aún una cuestión sin responder: ¿por qué Noboa suscitó más apoyos que Lasso cuando ambos pretendían, en lo fundamental, lo mismo? Creo que es porque las elites advirtieron que Guillermo Lasso podría acumular demasiado poder y que los cambios legales propuestos desde su gobierno podían, a la larga, concentrar más poder en el sector bancario y financiero. A diferencia de Noboa que proviene de un sector económico tradicional (los agroexportadores) y que han tenido en el partido Social Cristiano su representación política más directa, Guillermo Lasso, en cambio, representaba el poder rentista del capital financiero en disputa abierta con Fidel Egas, principal accionista del banco más grande y del grupo económico más poderoso del país: Grupo Banco del Pichincha. Por ello, las elites decidieron crear un vacío político alrededor de Guillermo Lasso que, conjuntamente con la resistencia y movilización social, sobre todo de las organizaciones indígenas, terminaron por liquidarlo.
Esto puede apreciarse en la connivencia que tiene el partido político de la Revolución Ciudadana que fue un feroz opositor a Lasso, pero que, en cambio, mantiene muy buenas relaciones con el grupo económico Corporación Nobis. Habida cuenta de la importancia de este partido político que controla la primera mayoría de la Asamblea Nacional, esos acuerdos y convergencias con estos grupos económicos crean el ambiente de consenso y disminuyen el ruido en el tratamiento, discusión y aprobación de este proyecto de ley.
Si se aprueba esta ley, los procesos de modernización capitalista entrarán en una nueva fase. Este proyecto de ley desmantela la capacidad recaudatoria del Estado y fortalece a los grupos económicos. Sin recursos, el Estado tendrá que disminuir o eliminar asignaciones y presupuestos en varios sectores, mientras que el sector privado aparecerá como proveedor de esos sectores e impondrá tarifas y precios en virtud de los Contratos APP, que exacerbarán la pobreza, la discriminación y la exclusión social. Eso es lo que está en juego con este proyecto de ley.
