domingo, 30 de julio de 2023

Transformaciones en el capitalismo de la información: cuando los precios devienen fenómenos políticos

 Transformaciones en el capitalismo de la información:  cuando los precios devienen fenómenos políticos

 

Pablo Dávalos

 

Resumen Ejecutivo

La teoría económica moderna parte de la categoría de “equilibrio general” como una condición necesaria para la comprensión del funcionamiento de la economía. Sin embargo, existen ahora fenómenos económicos que son irreductibles al equilibrio general. Las corporaciones de la sociedad de la información definen su estructura de precios por fuera de toda consideración del equilibrio general. Esto ha generado dos fenómenos que son incompatibles con la teoría económica moderna: de un lado hay corporaciones que han endogenizado la demanda, es decir, han convertido a los consumidores en vectores de su propio modelo de negocios; y, de otro, han exogenizado la oferta, es decir, se han desprendido de todo proceso productivo. Para hacerlo se necesitan de condiciones de posibilidad previas, esas condiciones son políticas y tienen que ver con la desarticulación política a los trabajadores, con las medidas de austeridad y con el debilitamiento del Estado, entre otras. Esto conduce a que la estructura social sobre la cual se definen los precios en la sociedad de la información y por fuera del equilibrio general, sea política, lo que conlleva al retorno de la economía política.


Palabras clave: endogenización de la demanda, homo economicus, exogenización de la oferta, neoliberalismo, desarticulación de la clase obrera

 

El marco teórico del mainstream de la economía moderna

El neoliberalismo transformó de manera radical el concepto de “mercado”. De ser un espacio social destinado al intercambio entre vendedores y compradores a partir de un sistema de precios, el neoliberalismo lo transformó en una esfera de regulación social y validación de decisiones políticas. Para el neoliberalismo el mercado no solo permite el encuentro entre oferta y demanda sino que, además, ratifica a la sociedad en sus decisiones políticas y su capacidad de regularse a sí misma. 

La construcción de instituciones sociales que siempre se habían relacionado con la ley, la justicia y la costumbre, ahora ceden el paso a la racionalidad económica del mercado porque se asume que los criterios de eficiencia y la racionalidad solamente pueden ser expresados y validados desde el mercado, de ahí que se afirme que todas las instituciones sociales sean económicas y que todo cambio histórico de la humanidad, en realidad, se debería a los cambios en los precios relativos.

Sin embargo, la teoría económica clásica, es decir, el pensamiento que proviene de Adam Smith, David Ricardo y Karl Marx, entre los más importantes, siempre había integrado el mercado a la producción y, a su vez, la producción al trabajo y a la división del trabajo. Marx, de su parte, nunca asimiló la producción al mercado sino que había integrado al mercado como la esfera que realizaba el valor que, de su parte, se había generado en la producción. El mercado, en tanto circulación del valor, nunca crea valor: lo realiza. La única excepción que Marx previó fue aquella del transporte de mercancías. 

Para que el mercado se transforme en algo más que un espacio de compra y venta y se convierta en un regulador de toda la sociedad, que incluye a sus decisiones políticas, era necesario una amputación teórica radical: separarlo de la producción. Este proceso se realizó a fines del siglo XIX y se construyó a lo largo del siglo XX con la denominada teoría económica moderna. 

De esta manera, el eje de toda la discusión económica asume al mercado como algo más que un concepto económico, en realidad lo considera como regulador social. La producción de mercancías se convierte en un asunto técnico y se desplaza hacia la administración de empresas y la microeconomía. Así, se efectúa un proceso inverso a aquel de la economía clásica: se transforma a la producción en una determinación de la circulación (el mercado). 

El valor de las mercancías tendría que ver, en efecto, con el mercado como el locus desde el cual los consumidores asignan el valor a partir de sus decisiones supuestamente racionales, autónomas y libres en un contexto de libre concurrencia. Los consumidores se acercan a la mercancía y deciden adquirirla en función de un concepto que tiene un fuerte componente metafísico: las preferencias reveladas. Esos seres humanos convertidos en una determinación de la mercancía (un fenómeno que ya había sido advertido por Marx en el análisis de la alienación y en el fetichismo de la mercancía), se transforman, para la teoría económica moderna, en homo economicus

De todos los conceptos económicos elaborados en el siglo XIX, quizá aquel de equilibrio económico sea uno de los más importantes no solo por sus implicaciones económicas sino incluso por sus consecuencias políticas y metafísicas. El equilibrio de mercado, para la economía moderna, implica una utilización racional de recursos escasos y la máxima satisfacción tanto para los consumidores cuanto para los productores, lo que conduce a la sociedad a una realización de sí misma. El equilibrio económico es ese punto metafísico en donde coinciden la supuesta utilidad del homo economicusy la rentabilidad de los empresarios y en donde la sociedad también alcanza el máximo nivel de racionalidad posible con un sistema de precios dado y a partir de recursos escasos. El equilibrio económico petrifica a la historia y hace imposible pensar en cualquier transformación social.

El concepto de equilibrio general fue formulado por Leon Walras a fines del siglo XIX. Se construye metodológicamente el encuentro entre dos fuerzas casi naturales (oferta y demanda) que, al coincidir, se anulan mutuamente y dejan en su punto máximo la función de utilidad para compradores y vendedores. Ese punto máximo, la teoría económica moderna, lo denomina margen.

En la oferta constan todos los bienes y servicios realizados por los productores con una dotación inicial de factores (tierra (o naturaleza), trabajo y capital (incluye tecnología y gestión)), que buscan el máximo posible de rentabilidad para su inversión. En la demanda, en cambio, están los consumidores que, en tanto homo economicus, son plenamente racionales en cuanto a sus gustos y preferencias, y que pueden discriminar de forma racional aquellos bienes y servicios que maximizan su utilidad con la restricción del ingreso disponible. 

Para la oferta y la demanda, el precio constituye una información que les permite tomar decisiones que se consideran racionales. Todas esas decisiones que se toman de manera libre, autónoma y soberana en el mercado conducen, finalmente, al equilibrio general de toda la sociedad.

El concepto de equilibrio de mercado, que Marx consideraba un concepto vulgar porque no permitía ninguna comprensión del capitalismo en tanto sistema económico, por supuesto que ha cuestionado desde diferentes visiones y marcos teóricos; sin embargo, la construcción del mainstreamimplica y supone la invisibilización de sus críticos.

La noción de equilibrio general de la economía es el punto nodal de todo el discurso económico del siglo XX y también del siglo XXI. Se asume como una posición de principio epistemológico sobre la cual descansa toda la analítica de la economía moderna. Si este principio epistemológico se cae, se derrumba todo el edificio conceptual construido sobre él. Por ello no hay cabida para ninguna forma de reinterpretar, criticar, cuestionar o siquiera poner en debate la noción de equilibrio general.

Aunque sumario, pero este es el marco general que subyace a la teoría económica moderna y su enfoque de equilibrio general. Se llama equilibrio general porque en él coinciden, a saber, los tres mercados más importantes: el mercado de trabajo, el mercado de capitales y el mercado de bienes y servicios. Toda posición que mueva a los precios de sus posiciones de equilibrio implica distorsiones que no tienen nada que ver con el mercado sino con fuerzas exógenas a él, porque el mercado, se supone, llega de forma natural y espontánea al equilibrio en función de su capacidad de autorregulación. En este enfoque de la teoría económica moderna, quien puede desplazar a la economía de sus posiciones de equilibrio general es, habitualmente, el Estado.

Ahora bien, no quiero sumarme a las críticas del concepto de equilibrio general de mercado y, menos aún a la crítica al marco epistemológico del neoliberalismo, que son múltiples, vastas e importantes sino, más bien, ponerlo en otra perspectiva y que tiene que ver con la posibilidad de que la demanda de mercado pueda ser endogenizada por las empresas mientras que, al mismo tiempo, estas empresas puedan exogenizar la oferta, lo que daría lugar a la anulación práctica del equilibrio económico o, en todo caso, a una posición bastante alejada de las prescripciones teóricas del discurso actual de la economía.

En otros términos, hay un contexto en el cual existen determinadas empresas con tal capacidad de dominar al mercado que pueden conocer casi con exactitud a la demanda, mientras que, al mismo tiempo, deciden dejar de producir los bienes y servicios que tradicionalmente comercializaban y, no obstante, mantienen una posición de dominancia de mercado sobre esos bienes que ya no producen directamente. Para estas empresas, la oferta y la demanda ya no son fuerzas ciegas que llevan al equilibrio general sino más bien determinaciones de su propio modelo de negocios. Ellas definen e imponen sus precios por fuera de toda consideración de equilibrio de mercado, competencia, racionalidad de los consumidores, preferencias reveladas, en fin.

Si esto es así entonces el equilibrio general, definitivamente, adquiere otra significación. ¿Cuál es esa nueva significación? Y ¿cómo la oferta y la demanda pasan a convertirse en determinaciones de cierto tipo de empresas? ¿Qué significa que estas empresas (o, si se quiere, corporaciones) puedan endogenizar la demanda y, al mismo tiempo, exogenizar la oferta? Si anulan al equilibrio ¿qué pasa con la economía de mercado?

La endogenización de la demanda y exogenización de la oferta

Son cuestiones que tienen que ver con el desarrollo del capitalismo y las consecuencias sobre los sistemas de regulación del capitalismo de los avances tecnológicos y de la emergencia de la economía de la información. Son avances cuyos contornos se han perfilado a partir de la segunda década del siglo XXI y que dan cuenta de niveles de concentración y centralización del capital a niveles inéditos.

En un grado determinado de concentración y centralización y, al mismo tiempo, de desarrollo tecnológico y de especulación financiera, ciertas corporaciones tienen la capacidad de anular los efectos aleatorios y la incertidumbre de la oferta y la demanda, es decir, del mercado. Para esas empresas, el mercado es otra cosa que aquella de la descripción original del siglo XIX y XX. Es, ahora, un espacio que ellas controlan por entero y que forma parte de sus propias determinaciones. De límite externo ha devenido en determinación interna.

No se trata solamente de una posición de monopolio o de acuerdo colusorio del mercado sino de algo más profundo, más vasto y más complejo. Se trata de la forma por la cual un determinado grupo de corporaciones dejan de producir bienes y servicios y, al mismo tiempo,  se dedican a producir patrones de comportamiento que implican administrar la demanda a voluntad.

Este proceso que empieza con la sociedad de la información, se consolida, amplía y profundiza con la masificación del uso de redes sociales, el incremento de las capacidades de conexión a internet, la irrupción de la inteligencia artificial, el abaratamiento y el fácil acceso de los dispositivos tecnológicos, entre ellos los teléfonos inteligentes, entre otros, son los que ahora permiten la conversión de la subjetividad humana como una determinación de la corporación para administrar la demanda a su antojo. 

Creo que las nuevas tecnologías están logrando lo que a primera vista puede ser imposible: que las empresas puedan conocer de tal forma al consumidor que puedan registrarlo, inscribirlo y adecuarlo a sus propios modelos de negocios como un vector de su modelo de gestión. De esta manera, la demanda, al menos como la conocíamos y como se la había teorizado desde el siglo XIX, para estas corporaciones, desaparece en su formato original. La demanda de mercado es ahora, para ellas, una determinación que nace, se dispone, define y condiciona como un vector que ha sido previamente precisado y estructurado dentro de sus propios modelos de negocios.

A este proceso de endogenización de la demanda de mercado se suma otro: estas corporaciones se desprenden de la producción para concentrarse en la administración de las preferencias del consumidor. Es decir, la oferta se exogeniza de la empresa. La producción, en tanto espacio para la creación de bienes y servicios, sale de la esfera de la empresa. Así, estas corporaciones dejan de preocuparse de la producción y, más bien, se concentran en la administración de la demanda.

El desarrollo de las tecnologías de la información, con la expansión de las redes sociales, con el perfeccionamiento y rápida propagación de  la inteligencia artificial, con las capacidades de conectividad cada vez más exponenciales (las próximas redes 6G por ejemplo), y con el desarrollo de nuevas tecnologías, como es el caso de la computación cuántica y los enlaces cuánticos, las biotecnologías y las nanotecnologías, entre otros, otorgan a cierto grupo de corporaciones capacidades tecnológicas que son inéditas y que les conducen a alterar de forma importante la estructura misma de la economía. 

Ahora pueden hacer algo que era imposible en el siglo XX: individualizar su producción sin perder sus economías de escala y llegar a tal conocimiento de la demanda que pueden generar patrones de comportamiento en los consumidores para inscribirlos dentro de sus propios modelos de gestión y de negocios. 

Pero, ¿cómo lo hacen? ¿De qué forma han logrado, de una parte, dejar de producir y, de otra, incidir sobre la subjetividad de los consumidores para administrarla a su conveniencia? Y, ¿qué consecuencias tiene esto para la teoría económica? O más bien, ¿qué tipo de teoría económica debería ocuparse de estos fenómenos? Esto nos lleva a una cuestión importante: ¿Hacia dónde va el capitalismo?

El mercado como espacio de incertidumbre: la regulación en el capitalismo

Una empresa se enfrenta siempre a un entorno de indeterminación e incertidumbre con respecto al mercado. Mientras que para la empresa la producción no guarda ningún misterio y puede planificar al detalle todos los procesos productivos, en cambio el mercado se le presenta con un enorme signo de interrogación. 

Es por ello que las empresas han invertido tanto en el conocimiento, predicción y comprensión de las tendencias del mercado. Es por ello también que se han desarrollado campos analíticos como la neuro-economía y la economía del comportamiento, porque las empresas buscan intuir de la manera más cierta la forma por la cual se comportarán los mercados para poder reducir la incertidumbre, los gastos asociados a ella y, por ende, incrementar su rentabilidad. 

Una de las formas arcaicas que tienen las empresas para domeñar los mercados es a partir de su  control directo, sea por la vía de los monopolios o los monopsonios, o por la vía de los acuerdos colusorios de mercado. Pero son controles exógenos al mercado. Son, en realidad, distorsiones al mercado y, por tanto, al equilibrio general. Es por eso que los textos de economía analizan de forma particular la formación de precios de los monopolios porque suponen alteraciones al equilibrio de mercado.

¿Qué pasaría si una empresa puede reducir casi a cero la incertidumbre del mercado sin distorsionarlo? En ese caso la empresa se confronta a un horizonte de certezas hacia el cual puede converger su producción. Sabe exactamente qué es lo que tiene que producir y para quién es esa producción. Fue esa transformación la que provocó el denominado “toyotismo” de la producción justo a tiempo en los años setenta del siglo pasado.

Pero el toyotismo no alteró la incertidumbre del mercado, simplemente la adecuó a las necesidades de las empresas. En vez de la producción en masa del fordismo, el toyotismo se ajustó a las exigencias de la demanda. Desde la demanda nacían las señales que se replicaban hacia toda la empresa. La demanda de mercado, en todo caso, siempre era un factor exógeno a la empresa.

Ahora bien, este modelo del toyotismo empieza a transformarse en la sociedad de la información. Las nuevas empresas endogenizan la demanda y, casi al mismo tiempo, exogenizan la producción. ¿Qué quiere decir esto? Que las empresas van un paso más allá del toyotismo. Ahora pueden conocer exactamente al consumidor. Y no se trata de un conocimiento ni marginal ni casual, sino amplio, riguroso y exhaustivo y a tal extremo que, incluso, llegan a conocerlo más allá de lo que el propio consumidor puede conocerse a sí mismo. 

Para estas corporaciones de la sociedad de la información, los consumidores ya no representan ningún misterio. Estas corporaciones saben qué sienten, qué necesitan, qué les gusta, qué no les gusta, cómo distribuyen su tiempo, cuáles son sus filias, cuáles son sus paranoias, cuáles son sus excesos, cuáles son sus debilidades, etc. 

Estas corporaciones tienen la posibilidad de desarrollar una especie de mapa cognitivo, afectivo, fisiológico e intelectual de todos y cada uno de sus consumidores reales y potenciales. Con ese mapa no solo que pueden ubicar su modelo de negocios sino también pueden generar señales imperceptibles sobre los patrones de conducta e interferir sobre ellos. Esto pone a estas corporaciones en otro nivel: de la incertidumbre del mercado ahora deben resolver el desafío de cómo interferir en los patrones de comportamiento del consumidor y transformarlos en vectores de su modelo de negocios.

De esta forma, la empresa endogeniza al consumidor. Lo transforma en una determinación de la propia empresa. Si la empresa tiene éxito puede crear una especie de reflejo condicionado o patrones de conducta condicionados que han sido diseñados desde la empresa. 

Entonces, el desafío ya no consiste tanto en producir algo sino en endogenizar al consumidor dentro de la empresa y para ello se necesita de información. En efecto, la endogenización del consumidor no puede hacerse sin que el consumidor transfiera a las empresas todos sus datos personales, sus gustos, sus preferencias, sus dinámicas más vitales, los datos de su salud y fisiología, sus dudas más existenciales y sus proyectos de vida, de manera libre, voluntaria, sistemática, cotidiana y, además, gratuita. Es exactamente eso lo que hacen las redes sociales y las aplicaciones de internet. Son, literalmente, redes lanzadas hacia la subjetividad de las personas que, al caer en ellas, ponen en ellas toda su vida y, encima, lo hacen todo el tiempo y gratis.

Las corporaciones tienen información del número de pasos que ha dado una persona en un día determinado. De los circuitos urbanos o rurales que ha recorrido. De las compras que ha hecho. De su presión arterial y pulso cardíaco. De sus indicadores más importantes de su salud. De sus preferencias cotidianas. De su círculo social. De sus opiniones políticas. De su forma de conducir un coche. En fin.

En ese contexto, para estas corporaciones la producción, de forma paradójica, se convierte casi en un obstáculo porque le sustrae recursos de su objetivo más importante que es la endogenización del consumidor. Se trata de un proceso que lleva el fetichismo de la mercancía a un nivel más alto y que coloniza la subjetividad del consumidor de tal manera que el consumidor se convierte en una determinación de la empresa sin que tenga la más mínima idea de ello. 

La empresa ya no solo produce un bien o un servicio sino que también produce al consumidor de ese bien y de ese servicio.  Estas corporaciones lo pueden hacer porque conocen los patrones de comportamiento y preferencias de los consumidores, no como un dato general y que ha sido extrapolado de otras variables, sino como un dato real y que tiene que ver con la propia información que el consumidor ha colocado en sus redes sociales.

Pero el volumen de información es tan grande y las posibilidades de integrarlas de manera consistente es tan vasta que se necesitan recursos tecnológicos gigantescos para hacerlo. Es en esa dinámica que se genera la inteligencia artificial, como un algoritmo que tenga capacidades heurísticas y probabilísticas para poder manejar la información que los consumidores diariamente exponen en las redes sociales.

Me voy a valer de un ejemplo, como un marco heurístico, de lo que quiero decir. En el siglo XXI existe, sobre todo en las sociedades capitalistas más avanzadas, una especie de culto al cuerpo y a la imagen. El filósofo francés Michel Foucault las denominaba las tecnologías del yoy tienen que ver con las derivas biopolíticas del neoliberalismo. Ahora bien, esto conduce a que prácticas relativamente extrañas ahora formen parte de la cotidianidad de millones de personas en todo el mundo y sin las cuales no se sienten conformes consigo mismas y que han generado importantes modelos de negocios e industrias. Una de esas prácticas extrañas tiene que ver con los gimnasios y el trabajo sobre el cuerpo. Existen, en efecto, muchas industrias detrás de ese culto al cuerpo (farmacéuticas, ropa deportiva, aplicaciones, etc.). Pero de todas ellas, quisiera detenerme  en las corporaciones de ropa deportiva como Nike, Puma o Adidas, entre otras.

Cada una de ellas, ha logrado influir sobre la subjetividad de millones de personas que se han convertido en usuarios permanentes de eventos deportivos y que adquieren una serie de gadgets, ropa deportiva y uso de aplicaciones que les obligan a cambiar sus rutinas diarias de vida. Este comportamiento de las personas, aparentemente autónomo, en realidad se integra a las necesidades de las corporaciones cuando ellas saben exactamente lo que piensan y sienten estas personas y los motivan a que adopten ciertos comportamientos, entre ellos, el uso del gimnasio (fitness) y sus rutinas (o el jogging).

Estas corporaciones, que han exogenizado la producción (actualmente ninguna de ellas fabrica ropa deportiva, ni zapatos deportivos ni nada en concreto en realidad), ahora se concentran en las conductas de las personas. Así, han experimentado un proceso de alteración que tiene que ver con las mutaciones del capitalismo: primero se transformaron en corporaciones dominantes gracias a su economía de escala; luego trasladaron su producción hacia subcontratistas gracias a la delocalización en zonas especiales de desarrollo económico, lo que les obligó a concentrarse en la gestión de la marca; y, finalmente, han vinculado la marca con patrones de comportamiento del consumidor para administrar la demanda.

De esta forma, la marca de la corporación es solo una interfaz para la intervención directa sobre la conducta. Se trata de influir sobre la conducta para provocarla a que asuma hábitos y costumbres que, en otras circunstancias, habrían sido imposibles. Así, logran movilizar millones de personas todo el tiempo a través de eventos deportivos, maratones, o jornadas extenuantes con los pretextos más variados pero que generan fenómenos sociales que han sido creados expresamente desde estas corporaciones.

Muchas personas quizá en algún momento de epifanía retornen a ver el ambiente del gimnasio, del fitness o del jogging y se pregunten “¿qué hago aquí?”, o “¿por qué estoy haciendo esto?”. Es solamente un relámpago de lucidez que alumbra el absurdo de su situación. No están ahí de motu propio. Están ahí porque han sido condicionados. Porque su propia subjetividad ha dejado de pertenecerles. Pero no lo saben. Se esfuerzan en el gimnasio hasta más allá de lo posible y transitan todo el día con ese cansancio que los obliga a tomar suplementos y drogas para mantenerse siempre en esa forma; así, establecen sus propios horarios de vida para robarle tiempo al descanso o a la recreación, y pasar en el gimnasio o en el jogging o en algo parecido, solamente por el culto al cuerpo: biopolítica pura. Todo ello revela una colonización de la subjetividad que va más allá de la alienación que describía Marx.

¿Cómo una corporación, como Nike por ejemplo, pasó de la producción de artículos deportivos a la gestión de la marca, y de ahí a la formación y administración de conductas? Quizá porque tienen a su disposición algo que no existía en el siglo XIX cuando se conformó la teoría de los mercados y del equilibrio general. Ahora tienen información real y permanente de todos y cada uno de los consumidores. Y se trata de un insumo abundante, gigantesco y que cada día crece más y que para estas corporaciones tiene un costo marginal nulo, es decir, es casi gratuito. Se trata de una mina de proporciones colosales que necesita de empresas de minería de esa información. El principal extractivismo del siglo XXI no es del petróleo, ni del oro, ni de ningún commodity. El principal extractivismo es la minería de datos. Es el extractivismo sobre la subjetividad de todos y cada uno de nosotros.

De esta forma, para estas corporaciones el mercado quiere decir otra cosa que aquello que define la teoría económica tradicional. Esta vez, el mercado no tiene nada que ver entre el encuentro del consumidor con su oferta. Ahora, son el espacio en el cual se produce la disputa sobre la conciencia de lo humano y la colonización de la subjetividad personal. Los consumidores dejan de ser impredecibles. Se convierten en vectores. Pero su dirección, en tanto vectores, no depende de ellos, sino de aquella que ha sido impregnada desde estas corporaciones. 

Volvamos al caso de una de ellas. Nike por ejemplo. Hace ya varias décadas que Nike dejó de producir y empezó a descargar sobre sus subcontratistas las responsabilidades de la producción de ropa, zapatos y accesorios deportivos. El proceso previo fue la liberalización comercial que empezó en el año 1979 en China con las Zonas Especiales de Desarrollo Económico. Las empresas, cuando comprendieron que en esas Zonas de Desarrollo Económico que empezaron a proliferar en todo el sudeste asiático, les permitían reducir sus costos laborales, decidieron relocalizar y delocalizar sus líneas de producción. Nike es una de ellas. Pero Nike entendió rápidamente que no solo podía relocalizar su producción sino también exogenizarla, es decir, trasladar hacia terceros todas sus líneas de negocios relacionadas con la producción. Ahora Nike, strictu sensu, no produce ningún bien. Todos ellos han sido transferidos hacia empresas subcontratistas. Muchas de ellas están en esas zonas especiales de desarrollo económico del sudeste asiático aunque se han replicado por todo el mundo.

De esta forma, muchas empresas pasaron de la relocalización y delocalización al out-sourcing. Así por ejemplo, Apple ha transferido a Foxconn, una empresa de Taiwan, la fabricación de todos sus productos.

Pero las empresas pueden exogenizar la producción y asegurarse de la propiedad intelectual de su marca gracias a los derechos de propiedad intelectual y sus instrumentos jurídicos internacionales que han sido avalados y reconocidos por los Estados a través de los acuerdos internacionales de inversión; el reconocimiento a los tribunales internacionales de justicia para controversias relacionadas con las inversiones, y gracias también a que los Estados consideran a la inversión extranjera directa la capacidad de determinación de la tecnología, la innovación y el empleo en sus propias economías.

En la exogenización de la producción en primera instancia la corporación se queda con la marca, de ahí la importancia del derecho a la propiedad intelectual y los tribunales de conciliación y arbitraje para diferencias relativas a inversiones. Son, de hecho, sus subcontratistas los que finalmente producen todo lo que estas corporaciones negocian. Pero esos subcontratistas, a su vez, tienen a su disposición una fuerza de trabajo abundante, barata y que, gracias a las zonas especiales de desarrollo económico, no tiene capacidad política de interferir en la producción porque tienen prohibida toda forma de sindicalización. Se produce así una situación paradójica: los trabajadores crecen a escala global pero, como clase obrera, prácticamente están anulados. Políticamente los obreros son irrelevantes.

Es una fuerza de trabajo precarizada a nivel global. La precarización laboral es el otro lado de la exogenización de la producción. La precarización es, en realidad, creada desde la anulación política de la clase obrera y, por ello, corresponde a una dinámica política. Sin embargo, para que la precarización se convierta en un vector clave de la producción globalizada es necesario evitar que el Estado intervenga sobre la sociedad, sobre todo a través de la regulación, control y política social. Al mismo tiempo es necesario que los derechos de los trabajadores se anulen políticamente. El Estado debe achicarse. Así, la exogenización de la producción es también un resultado de las políticas de austeridad que recortan al Estado y las políticas de des-sindicalización que destruyen la capacidad política de los trabajadores.

En ese contexto, las referencias teóricas de la economía se quedaron en el siglo XX. El equilibrio general no es ni funcional ni metodológicamente pertinente para comprender a las corporaciones del siglo XXI, sobre todo a aquellas que manejan, controlan y administran la demanda y la oferta. 

El precio: un espacio de disputas políticas

Estos procesos de endogenización de la demanda y exogenización de la oferta suscitan una cuestión: ¿qué significación tienen para el equilibrio económico? Si el equilibrio económico, supuestamente, es el locus desde el cual se estructuran y definen los sistemas de precios globales, pero si ya no existen como fuerzas cuasi-naturales ni la oferta ni la demanda, entonces, ¿cómo se forman los precios en contextos de endogenización de la demanda y exogenización de la oferta? Por ejemplo, ¿porqué la suscripción al Chat GPT de OpenAI o Midjourney tiene ese precio y no otro? ¿De dónde y cómo se estructuró ese precio? ¿qué tienen que ver esos precios con la demanda, con las preferencias reveladas del consumidor, con el equilibrio general, con los costos marginales de producción? Lo mismo puede decirse con un vasto conjunto de aplicaciones de internet y sus precios. 

Si en esos precios no existe la lógica del equilibrio entre oferta y demanda, porque parten de un precio que es inelástico y que ha sido impuesto por fuera de cualquier punto de encuentro entre oferta y demanda y, por tanto, sin relación alguna con la competencia de mercado, entonces ¿cómo se definen? ¿qué significación tienen para el capitalismo? ¿qué rutas abren para los procesos globales de acumulación de capital? ¿cómo se estructuran esos precios?

Esto nos lleva a una constatación: los precios de las corporaciones de la sociedad de la información, se estructuran, establecen, definen e imponen por fuera de la racionalidad económica y sin relación alguna con el cálculo económico; porque se han formulado desde otras determinaciones que no tienen relación con la economía, al menos con aquella economía que describen y analizan los libros de texto y el discurso oficial de la economía moderna.

Los precios que se originan desde estas corporaciones de la sociedad de la información nada tienen que ver con la racionalidad económica del siglo XX. Esos precios expresan procesos relativamente novedosos como son la endogenización de la demanda y la exogenización de la oferta. 

Si esos precios no nacen desde la economía, porque no tienen relación alguna con el equilibrio económico, ni las preferencias reveladas del consumidor, entre otras, entonces ¿cómo se definen? ¿cuál es su estructura más fundamental? Y una intuición clave es que los procesos más fundamentales que definen esos precios en realidad obedecen a fenómenos políticos y globales. Esos precios, a la larga y esencialmente son políticos. Dependen de circunstancias y procesos políticos concretos e históricamente determinados. 

Para que los ciudadanos pongan su información personal en las redes se necesita de la desregulación a las corporaciones que administran esta información y esas redes. Para que estas empresas puedan realizar minería de datos (machine learning, big data, data science, etc.), también se necesita de desregulación y de asimetrías entre el poder de los ciudadanos y aquel de las corporaciones. ¿Qué poder regulador controla el uso de datos, por ejemplo, de Google? ¿Qué estructura legal regula el hecho que OpenAI haya usado a toda la humanidad literalmente como conejillo de Indias para sus programas de inteligencia artificial? ¿Qué instancias de control ético y moral pueden regular y controlar el uso de la información que utiliza Alexa?

Para que las corporaciones puedan colectar datos globales y administrarlos necesitan de la complicidad de los Estados, los sistemas jurídicos y los sistemas políticos a escala global. Para que se pueda exogenizar la oferta se necesita precarizar al trabajo y, para que esto ocurra, se necesita deconstruir y derrotar políticamente a la clase obrera y eso, por definición, es una tarea política. Para proteger los derechos de propiedad intelectual de las marcas se necesita que los Estados realicen convergencias normativas hacia las prescripciones hechas por estas corporaciones en los tratados de libre comercio o acuerdos internacionales de inversión que son instancias, de hecho, políticas y en las cuales no participa la sociedad.

En definitiva, la endogenización de la demanda y la exogenización de la oferta tienen sustratos políticos y, evidentemente, globales. Es desde esa trama de circunstancias políticas que se crean las condiciones de posibilidad para que estas corporaciones puedan definir sus precios prescindiendo del mercado y de los equilibrios de mercado y de toda la racionalidad económica del siglo XX. De esta manera, entramos en una etapa en la que los precios dejan de ser económicos para convertirse en determinaciones políticas. Los usuarios o consumidores nada pueden hacer contra este sistema de precios que ahora se convierte en una gigantesca aspiradora de rentas.

La principal significación del equilibrio económico en circunstancias en las que la demanda se ha endogenizado y la oferta se ha exogenizado es que, esta vez, los precios adquieren una consistencia fundamentalmente política y el equilibrio general de la economía se transforma en una categoría política de desequilibrio general entre ciudadanos y corporaciones. A mayor desequilibrio mayores rentas para estas corporaciones. Un desequilibrio que se mantiene, consolida y expande gracias al poder político de estas corporaciones y a la debilidad de los Estados, de la democracia y de la clase obrera.

Si esto es así, entonces la trama que sostiene a estos precios se confunde, imbrica y yuxtapone a los procesos productivos que aún conservan aquella trama que los define desde el siglo XIX. En esa mezcla, el capitalismo contamina todos los procesos productivos y los lleva, de grado o por fuerza, a esa lógica en la que los precios se definen desde la política. Son precios que deben dar cuenta de las circunstancias políticas que contribuyen a conformarlos, sostenerlos y consolidarlos, es decir, la política como relaciones de poder, como espacios de luchas, resistencias, violencia e imposiciones. Es el retorno de la economía política. 

Endogenizar la demanda y exogenizar la oferta implica administrar políticamente los precios y eso supone administrar políticamente a la sociedad. La lucha política que se supone se inscribía en las coordenadas del sistema político, en realidad se define antes: en la economía política. Se trata, por tanto, de un vasto proceso político que le permite a las corporaciones asegurar y controlar las condiciones políticas desde las cuales se estructuran estos precios como vectores políticos. 

Quizá sea por ello que un espacio ad hoc y contingente como el Foro de Davos, finalmente, sea más importante y trascendente que cualquier Asamblea de Naciones Unidas. Porque en el Foro de Davos se trazan las coordenadas políticas (y, sobre todo, geopolíticas) sobre las cuales van a actuar las corporaciones de la sociedad de la información y se definen las coordenadas de esas luchas políticas.

Esto pone en otro nivel la lucha por las reivindicaciones sociales. Si los precios ahora constan en la esfera de la política, entonces será la política quien imponga sus límites y trace sus posibilidades. Pero para ello es necesario que los trabajadores puedan abrir la política para la discusión de la economía de la información. Para hacerlo, los trabajadores necesitan capacidad política que, lamentablemente, por ahora no tienen. Quizá ese sea uno de los retos del futuro y de la nueva izquierda.

 

 

 

lunes, 10 de julio de 2023

Los Gobiernos Territoriales como variable de ajuste en el plan económico neoliberal

 El Acuerdo Ministerial No. 027 del 30 de mayo de 2023:

Los Gobiernos Territoriales como variable de ajuste en el plan económico neoliberal

 

Pablo Dávalos

 

Resumen Ejecutivo

El 30 de mayo de 2023 el Ministerio de Economía y Finanzas del Ecuador emite el Acuerdo Ministerial No. 027 que establece nuevos valores para los ingresos permanentes y no permanentes y, de esta manera, cambia los montos de preasignaciones para los gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador. Este abrupto cambio en los ingresos no permanentes registra una reducción del 37,7% de lo previsto, sin embargo no hay razones en la economía real (precios de petróleo, producción y exportación de crudo, recaudación fiscal), que justifiquen una reducción tan drástica y tan abrupta. Para intuir las razones que llevaron al Ministerio de Economía y Finanzas del Ecuador a esta alteración de las cuentas fiscales, se esboza una hipótesis que relaciona el ciclo de incertidumbre y la transición política marcada por la “muerte cruzada” (la disolución de la Asamblea Nacional y la convocatoria a elecciones generales anticipadas), y el consenso neoliberal bajo el programa de consolidación fiscal del FMI. 

 

Palabras claves: Acuerdo Ministerial No. 027, GAD, ingresos no permanentes, consolidación fiscal, FMI, gobiernos autónomos descentralizados (GAD)

 

Antecedentes.-

El 30 de mayo de 2023 el gobierno nacional, a través del ente rector de las finanzas públicas, emitió el Acuerdo Ministerial No. 027 en el cual se establece un nuevo cálculo de asignaciones para los gobiernos autónomos descentralizados en función del modelo de equidad territorial previsto en la ley. Esta norma es la continuación del Acuerdo No. 04 emitido el 10 de febrero de 2023 y que define los ingresos y las preasignaciones para los GAD para el primer cuatrimestre del año 2023 conforme a la proforma presupuestaria aprobada por la Asamblea Nacional, mientras que el Acuerdo 027 define los ingresos de los GAD para el segundo cuatrimestre del ejercicio fiscal 2023. 

Sin embargo, el Acuerdo 027 cambia radicalmente las reglas de juego no solamente para la distribución de recursos a los GAD sino incluso de toda la planificación cuatrianual y el plan plurianual de inversiones, como se verá más adelante. Este Acuerdo Ministerial N. 027 emitido por el ente rector de las finanzas públicas lesiona gravemente a los GAD y también a la inversión pública y, por los efectos multiplicadores, a la reactivación y al crecimiento económico porque reduce de manera significativa su previsión de ingresos tanto permanentes como no permanentes.

De acuerdo a la Constitución y la ley (Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas –COPLAFIP- y Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización -COOTAD), se establece que los GAD recibirán el 21% de los ingresos permanentes y 10% de los ingresos no permanentes (Art. 192 COOTAD). El Art. 193 del COOTAD establece, además, la noción de “equidad territorial” para la distribución de estos recursos entre los GAD. De esta manera, el 67% de los recursos van a los Municipios, el 27% a los Consejos Provinciales y el 6% a los gobiernos parroquiales. Los recursos se reasignan a cada Consejo Provincial, Municipio y Junta Parroquial en función de una fórmula cuyas variables están en la Constitución (Art. 272).

Ahora bien, es necesario indicar que desde la suscripción del acuerdo de deuda con el FMI y la imposición del consenso neoliberal, el país está sometido a un riguroso programa de ajuste económico y a un monitoreo constante por parte del FMI. Las exigencias del FMI obligan a crear y mantener ahorros forzosos a través de la reducción de la inversión pública y del gasto público general. Esos ahorros forzosos se registran en las cuentas macrofiscales como “superávit fiscal primario”. Así, producto de esta necesidad de superávit fiscal primario, el gobierno central redujo de manera drástica los recursos para la inversión pública de tal manera que, al menos desde el año 2019, el peso de la inversión pública recae casi de forma exclusiva en los GAD.

Esto puede apreciarse en el siguiente gráfico en el que se comparan los volúmenes de inversión entre el gobierno central y los GAD con datos trimestrales y correspondientes al gobierno de Guillermo Lasso Mendoza:

Ilustración Comparativo de Inversión entre GAD y gobierno central, en millones de USD, 2021-2022, trimestres


Fuente: (Banco Central del Ecuador, 2023)

Como puede apreciarse del gráfico anterior, la inversión pública del gobierno es mínima y la principal responsabilidad de obra pública recae de forma importante en los GAD, básicamente Consejos Provinciales y Municipios. 

Ahora bien, de conformidad con la contabilidad nacional, el Art. 78 del COPLAFIP clasifica a los ingresos públicos en ingresos permanentes y no permanentes, mientras que el Art. 79 del COPLAFIP clasifica los gastos en permanentes y no permanentes. Es importante que podamos definir con precisión los ingresos no permanentes porque en los nuevos cálculos del Ministerio de Economía y Finanzas, es esta cuenta la que acusa una reducción abrupta de casi el 40%.  Los ingresos no permanentes, de acuerdo a la ley, son: 

Ingresos no-permanentes:Son los ingresos de recursos públicos que el Estado a través de sus entidades, instituciones y organismos, reciben de manera temporal, por una situación específica, excepcional o extraordinaria. La generación de ingresos no-permanentes puede ocasionar disminución de la riqueza nacional. Por ello, los ingresos no permanentes pueden provenir, entre otros, de la venta de activos públicos o del endeudamiento público. (COPLAFIP, Art. 78)

El rubro más importante que alimenta la cuenta de ingresos no permanentes del Estado son las rentas que recibe por la exportación de petróleo y derivados. El cálculo de los ingresos no permanentes se define en la proforma presupuestaria con un precio referencial del barril de petróleo y una cantidad aproximada de exportación de crudo.

Es necesario indicar que el ingreso permanente, de acuerdo al Art. 286 de la Constitución, solo puede financiar gasto corriente (o gasto permanente). El ingreso no permanente, de su parte, financia el gasto en inversión pública (el Plan Anual de Inversiones) y el pago de intereses de la deuda externa pública. Cuando los recursos provenientes del ingreso no permanente no son suficientes para financiar la inversión pública, se autoriza la emisión de deuda pública de conformidad con el numeral 3 del Art. 290 de la Constitución.

En consecuencia, el cálculo de los ingresos no permanentes es clave para el financiamiento del plan plurianual de inversiones de todo el sector público, incluidos los GAD. ¿Cómo se calculan los ingresos no permanentes? Básicamente con un precio referencial del barril de petróleo y con una producción histórica de crudo que sirven como supuestos para construir la proforma fiscal. Estos son los criterios esenciales sobre los cuales se define el plan plurianual de inversiones y la deuda pública a fin de cumplir con los objetivos del Plan Anual de Desarrollo.

El gobierno nacional presentó los siguientes supuestos para la proforma presupuestaria del año 2023 que sería aprobada por la Asamblea Nacional:

Tabla Supuestos macroeconómicos de la proforma presupuestaria del año 2023

Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2023, p. 14)

Las variables claves del cálculo del Ministerio de Economía y Finanzas para el presupuesto fiscal, por tanto, son:

(i)           la tasa de crecimiento del PIB del 3,1%;

(ii)         la tasa de inflación de 2,4%;

(iii)        el precio del barril de petróleo de 64,84 USD; y,

(iv)        el volumen de exportación de crudo de 187,94 millones de barriles.

Ahora bien, no se pueden cambiar a nivel trimestral estos supuestos de largo plazo sin que exista la justificación necesaria, porque ellos tendrían que ver, por ejemplo, con escenarios de crisis económica internacional, como aquella que se produjo a raíz de la guerra de Ucrania por ejemplo; o con escenarios de catástrofe o de eventos no programados. Solo este tipo de circunstancias pueden alterar de manera importante las hipótesis con los cuales se construye la proforma presupuestaria del Estado, la programación presupuestaria plurianual y el plan plurianual de inversiones. En el siguiente cuadro pueden verse las previsiones de crecimiento de diferentes variables macroeconómicas: 

Tabla Estimaciones de la Programación Presupuestaria Cuatrianual 2023-2026, en % del PIB


Fuente: (Asamblea Nacional del Ecuador, 2022, p. 207)

Si una de estas variables cambia de forma importante, se altera, obviamente, toda la programación cuatrianual y, por tanto, las metas, objetivos y programación del plan plurianual de inversiones. Esto, claramente, no quiere decir que la volatilidad de los mercados no se traslade hacia el cálculo de las previsiones macroeconómicas. J

usto por ello, en la reforma al Art. 74 del COPLAFIP, contenido en la Ley de Ordenamiento de las Finanzas Públicas del año 2021, se establece que el ente rector de las finanzas públicas puede aumentar o rebajar los ingresos y gastos que modifiquen los niveles fijados en el Presupuesto General del Estado hasta un 5% de lo aprobado por la Asamblea Nacional. 

Sin embargo, esto no significa en absoluto que el ente rector de las finanzas públicas tenga el margen de maniobra para alterar reduciendo la programación presupuestaria cuatrianual, ni tampoco el plan plurianual de inversiones, salvo en casos de excepción y definidos y avalados, precisamente, por el respectivo decreto de excepción. El ente rector tiene instrumentos fiscales que le permiten mantener el horizonte de crecimiento de la economía, la reactivación, la estabilidad y la redistribución que constan en la ley.

Empero de ello, todos esos criterios son groseramente burlados por el Acuerdo Ministerial No. 027 del Ministerio de Economía y Finanzas. No se trata solamente de un acuerdo ministerial que armonice y coordine datos y transferencias de conformidad con la ley y que corrija algunos ingresos en función de las volatilidades de los ingresos públicos, sino más bien de una maniobra política y contable que tiene como objetivo perjudicar a los GAD en sus diferentes niveles de gobierno. Es una artificio contable porque genera distorsiones en las cuentas fiscales de manera arbitraria y con propósitos que tienen que ver más con el cumplimiento de metas con el FMI y las estrategias políticas del gobierno que con la realidad del país.

En el presente artículo se analizarán los datos reales del Acuerdo Ministerial No. 027 del 30 de mayo de 2023. Se utilizarán cifras oficiales y contrastables para comprobar si se justifican las cifras presentadas por el gobierno en este Acuerdo Ministerial. Esta contrastación con los datos de la economía nacional e internacional obliga a esbozar una hipótesis del porqué de esta simulacro contable del gobierno en contra de los GAD. Una vez demostrada la falacia del gobierno y expuesta la hipótesis, se establecerán las respectivas conclusiones.

El Acuerdo Ministerial No. 027 del Ministerio de Economía y Finanzas

El 10 de febrero del año 2023 el Ministerio de Economía y Finanzas emitió la resolución No. 04 en el cual constan los ingresos que los GAD deberían recibir, de conformidad con la Constitución y la ley, de acuerdo al Modelo de Equidad Territorial y en conformidad con el presupuesto aprobado por la Asamblea Nacional en el año previo. 

Las asignaciones previstas en esa oportunidad eran las siguientes:

Tabla Ingresos Permanentes y No Permanentes y preasignaciones a los GAD, según Acuerdo Ministerial 04 del 10-02-2023 (en USD)

Fuente:(Registro Oficial, 2023)

Se esperaba que los GAD reciban, en conjunto, alrededor de 3.327,5 millones de USD durante el año 2023. Es necesario indicar que una de las reglas fiscales establece que los GAD destinen el 70% de estos recursos a inversión, esto significa alrededor de 2.330 millones de USD para inversión pública. Una cantidad importante habida cuenta que el gobierno central casi no tiene recursos asignados para la inversión pública en virtud de su compromiso con el programa de consolidación fiscal con el FMI que le obliga a generar ahorros forzosos y presentarlos como superávit fiscal primario. 

Sobre este escenario, los GAD empezaron a definir su programación presupuestaria y sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Con estos datos, en efecto, el modelo de equidad territorial consideraba las siguientes transferencias de acuerdo a los niveles de gobierno territorial:

Tabla Transferencias estimadas a los distintos niveles de GAD, Acuerdo Ministerial 04, del 10-02-2023

Fuente: (Registro Oficial, 2023)

De otra parte, es necesario indicar que el presupuesto aprobado por la Asamblea Nacional para el año 2023 alcanzó los 31.502 millones de USD, de los cuales 18.61 mil millones de USD estaban previstos como ingresos permanentes, 5.04 mil millones de USD como ingresos no permanentes, y la diferencia se registraba como déficit primario y variación de financiamiento (Asamblea Nacional del Ecuador, 2022, pp. 7-8).

Los resultados de las reglas fiscales[1], en el presupuesto del año 2023, fueron los siguientes:

Tabla Reglas fiscales de la proforma presupuestaria, en USD


Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2023, p. 108)

Puede apreciarse, del cuadro anterior que: (i) no se respeta la regla fiscal contenida en el artículo 286 de la Constitución que establece que el gasto permanente debe ser igual al ingreso permanente; y (ii) los supuestos de ingreso permanente y no permanente que fueron utilizados como justificativos para la aprobación de la proforma presupuestaria para el año 2023, no son los mismos que se utilizan para el cálculo de las transferencias a los GAD del modelo de equidad territorial. Esto se debe a disposiciones que establecen al año 2010 como año base para el cálculo de las preasignaciones a los GAD (Art. 193 COOTAD).

Sin embargo, el 30 de mayo de 2023, el ente rector de las finanzas públicas emite la resolución No. 027, en la cual consta el siguiente cálculo de ingresos permanentes y no permanentes para el segundo trimestre del año 2023:

Tabla 6  Ingresos Permanentes y No Permanentes y preasignaciones a los GAD, Acuerdo Ministerial 027 del 30-05-2023, en USD

Fuente: (Registro Oficial, 2023, p. 7)

Se puede verificar que existe un cambio importante entre los datos del Acuerdo Ministerial del Ministerio de Economía y Finanzas del 10 de febrero y aquel del 30 de mayo de 2023. No son discrepancias menores ni marginales. La reducción de los ingresos no permanentes pasa de 3.315,7 millones de USD, en febrero de 2023 a 2.062,3 millones de USD en mayo del mismo año: una reducción de 1.253 millones de USD y equivalente al 1% del PIB en apenas tres meses! 

Lo paradójico es que el año 2023 entraron en vigor las reformas tributarias que fueron aprobadas a fines del año 2022 y que incrementaron los márgenes de recaudación de impuesto a la renta al disminuir la capacidad de deducción de los contribuyentes y al imponer nuevos impuestos al patrimonio (Asamblea Nacional del Ecuador, 2021). Por eso sorprende que, con nuevas capacidades de recaudación fiscal, se presente un escenario de menor recaudación en apenas tres meses.

Las diferencias entre lo previsto en el Acuerdo No. 04 del 10 de febrero de 2023 y el Acuerdo No. 27 del 30 de mayo del mismo año, pueden apreciarse en la siguiente tabla:

 

Tabla Diferencias entre Acuerdo Ministerial 04 y Acuerdo Ministerial 027


Llama la atención la disminución en 269,80 millones de USD entre el primer trimestre y el segundo trimestre en ingresos permanentes cuando estaba en vigencia la Ley de Desarrollo Económico que amplía el margen recaudatorio del Estado, pero llama aún más la atención la disminución de 1.253,4 millones de USD de ingresos no permanente entre ambos trimestres (el 1,1% del PIB). Esta disminución del componente de ingresos no permanentes (sobre todo petroleros) puede visualizarse de mejor manera en el siguiente gráfico:

Ilustración 2  Comparativo de ingresos No Permanentes entre la proforma 2023, el Acuerdo Ministerial 04 y el Acuerdo Ministerial 027

Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2023) (Registro Oficial, 2023)

Esta forma de cálculo realizada por el ente rector de las finanzas públicas define nuevos montos para los GAD dentro del modelo de equidad territorial. Esto supone una disminución importante de los recursos a los GAD en los siguientes términos:

 

Tabla Recursos que los GAD dejarían de percibir por el Acuerdo Ministerial 027 del 30-05-2023


La disminución a los GAD es del 5,53% con respecto a los ingresos calculados por el modelo de equidad territorial previstos en la proforma presupuestaria aprobada por la Asamblea Nacional y por el Acuerdo Ministerial No. 004 del 10 de febrero del año 2023 del ente rector de las finanzas públicas. 

Para los Consejos Provinciales la disminución es del 5,45%, para las alcaldías es de 6,77% y para las Juntas Parroquiales es de 5,02%. En todos los casos se excede el margen previsto por la ley del 5%. Las alcaldías son quienes sufren de manera directa esta reducción de recursos. En la siguiente tabla puede verse la disminución de las transferencias a los Consejos Provinciales (provincias seleccionadas):

Tabla Diferencia de transferencias a provincias seleccionadas entre el Acuerdo Ministerial 04 y el Acuerdo Ministerial 027, en USD


Fuente: (Registro Oficial, 2023) (Registro Oficial, 2023)

De los datos anteriores puede verse que hay una disminución importante por ejemplo para los Consejos Provinciales de Guayas, Pichincha y Manabí (9,44 millones de USD para Guayas, 6,0 millones de USD para Pichincha y 5,09 millones USD para Manabí). Para esos gobiernos territoriales son reducciones significativas que generan desfases importantes en su planificación territorial, puede también advertirse el carácter regresivo de las reducciones presupuestarias.

En el caso de los municipios la disminución de recursos se muestra en el siguiente cuadro:

Tabla 10 Diferencias a recibir del total de municipios por provincias, entre el Acuerdo Ministerial 04 y el Acuerdo Ministerial 027, en miles de USD


Fuente: (Registro Oficial, 2023) (Registro Oficial, 2023)

Las reducciones a los GAD se deben al nuevo cálculo de ingresos y, en especial, de los ingresos no permanentes que pasan de 5.047 millones de USD en la proforma a 2.062 millones de USD en la resolución No. 027 del 30 de mayo de 2023. Son reducciones importantes y, además, regresivas, porque castigan con mayor dureza a los municipios pequeños. Son reducciones que no tienen relación alguna con la proforma aprobada por la Asamblea Nacional, sobre todo en el componente de ingresos no permanentes, como puede verse en el siguiente cuadro:

Tabla 11 Ingresos No Permanentes de la proforma del gobierno central del año 2023, en USD

 

(Asamblea Nacional del Ecuador, 2022, p. 7)

El Acuerdo Ministerial No. 027 del Ministerio de Economía y Finanzas, plantea una disminución abrupta de un 37,7% de los ingresos no permanentes (o ingresos petroleros en la programación presupuestaria cuatrianual), con relación al Acuerdo Ministerial No. 04 del 10 de febrero de 2023, y una reducción del 60% con respecto al cálculo inicial de la proforma presupuestaria aprobada por la Asamblea Nacional. Son porcentajes que, prácticamente, y por decirlo de alguna manera, dejan fuera de juego a toda la programación cuatrianual que había previsto un incremento del ingreso petrolero de 2,7% para el año 2023 y a todos los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los GAD. 

Si esos datos del Acuerdo Ministerial No. 027 son reales, entonces habrá que calcular nuevamente todos los supuestos de la proforma: el crecimiento del PIB debe revisarse a la baja; el precio del petróleo también debe revisarse a la baja. 

De conformidad, entonces, a estos datos del Acuerdo Ministerial No. 027 emitido por el ente rector de las finanzas públicas, se sugiere un escenario de caída abrupta del precio del petróleo o de una caída radical de la producción petrolera para que pueda justificarse una reducción tan importante en los ingresos no petroleros y una ruptura de toda la programación cuatrianual del presupuesto del Estado.

El ente rector de las finanzas públicas llega a estos datos luego de los Informes Técnicos No. MEF-SRF-2023-0333-M de 24 de mayo de 2023 del Subsecretario de Relaciones Fiscales y del Informe Técnico No. MEF-SRF-2023-099 de la Dirección Nacional de Gobiernos Autónomos. Ambos informes no han sido validados de manera técnica por otras instancias del ministerio de economía y finanzas pero son esos informes los que convalidan los nuevos datos del Ministerio de Economía y Finanzas. 

Por consiguiente y para certificar el cálculo de estos informes técnicos y del Acuerdo Ministerial No. 027 del 30 de mayo del presente año, es necesario: (i) investigar el comportamiento del precio del petróleo en los mercados internacionales para indicar si existieron causales que justifiquen la reducción del 37,7% de los ingresos previstos; (ii) conocer si existió una reducción de la producción nacional de petróleo que justifique la reducción de ingresos petroleros en el presupuesto del Estado; (iii) evidenciar la existencia de un acontecimiento catastrófico en el segundo semestre del año 2023 que condujo a una drástica disminución de los ingresos petroleros; (iv) evidenciar la disminución de la recaudación tributaria.

Si existen esos causales entonces quizá cabría justificar la posición del Ministerio de Economía y Finanzas, pero no se puede justificar la disminución de los recursos a los GAD, porque, de haberse presentado ese escenario de caída abrupta de ingresos, la ley le permite al ente rector de las finanzas públicas utilizar instrumentos fiscales para evitar poner en riesgo el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los GAD.

La comprobación de los datos del gobierno

(i) Comportamiento de los precios del petróleo en los mercados internacionales

La disminución en 1.253 millones de USD en ingresos no permanentes tiene que validarse con los ingresos por exportación de crudo y derivados. Los datos del precio del barril del petróleo de la OPEP (hay que recordar que el Ecuador fue miembro fundador de la OPEP), para el periodo marzo-junio de 2023 son los siguientes:

Ilustración Tendencia del precio diario del barril de petróleo OPEP en el periodo marzo-junio 2023, en USD

Fuente: (Datosmacro.com, 2023)

Los datos indican que, al menos en el periodo marzo 2023 a fines de junio del mismo año, el precio del barril de petróleo OPEP en los mercados mundiales tuvo un promedio de 77,57 USD, es decir, en todo el periodo el precio internacional del petróleo siempre estuvo por arriba del valor que se había presupuestado en la proforma presupuestaria aprobada por la Asamblea Nacional para el año 2023.

A nivel internacional, durante este periodo, el precio máximo del barril de petróleo fue de 87,77 USD y su precio mínimo, en el mismo periodo, fue de 70,77 USD. En ninguna circunstancia en los mercados mundiales de petróleo el precio del barril de petróleo disminuyó de los 70 USD. En consecuencia, puede afirmarse de manera rotunda que en el periodo indicado no existió una crisis del precio del petróleo en el mercado mundial

Si se analiza el precio del petróleo en el mercado mundial con respecto a lo establecido como precio de referencia en la proforma presupuestaria para el periodo indicado puede verse el siguiente comportamiento:

Ilustración Comparativo porcentual entre precio internacional del barril de petróleo OPEP, y diferencia con el precio del barril de petróleo de la proforma 2023

Fuente: (Asamblea Nacional del Ecuador, 2022) (Datosmacro.com, 2023)

Es decir, en el periodo indicado, el país tuvo un excedente promedio de 12,73 USD por barril de petróleo entre el mercado mundial y el precio del barril de petróleo establecido en la proforma presupuestaria. 

Por lo tanto, no se sostiene la reducción del 37,7% de los ingresos petroleros calculada por el ente rector de las finanzas públicas. Hay que señalar que los precios de referencia Brent para el cálculo del barril de petróleo se mantienen en precios similares a los precios OPEP. Estos datos indican que el argumento que el precio del petróleo en los mercados internacionales afectó la programación presupuestaria no tienen validez alguna. En los mercados internacionales el precio del petróleo siempre estuvo por encima, en el periodo señalado, de lo presupuestado.

 (ii) Producción nacional de crudo

Otro de los argumentos es la drástica caída en la producción nacional de petróleo. Debe recordarse que se trata de una caída del 37% en los ingresos no permanentes, por tanto la caída en la producción nacional de petróleo debe ser en términos parecidos para que exista concordancia entre ellos. Sin embargo, los datos más actualizados con respecto a la producción de crudo tanto de la empresa nacional cuanto de las empresas extranjeras son los siguientes:

Tabla 12 Producción diaria de crudo y cumplimiento de metas

Fuente: (Agencia de regulación y control de energía y recursos naturales no renovables, 2023)

Puede observarse que hay un ligero incremento en la producción y un cumplimiento del 91,48% con respecto a la producción diaria de operación. En un reporte al 14 de junio de 2023 de la (Agencia de regulación y control de energía y recursos naturales no renovables, 2023), se pueden observar los siguientes datos:

Tabla 13 Producción diaria de crudo, junio 2023 en miles de barriles día

Fuente: (Agencia de regulación y control de energía y recursos naturales no renovables, 2023)

Los datos indican que efectivamente hay una reducción de la meta prevista de 187,94 millones de barriles a una meta probable (de mantenerse la producción promedio de 475 mil barriles día) de 173 millones de barriles. Es decir, una reducción de la meta de alrededor del 7,5%. Ahora bien, incluso con esa reducción de la meta en un 7,5% y con el precio promedio del barril de petróleo en 77,57 USD, el país podría recibir alrededor de 13.407,5 millones de USD en exportaciones de petróleo. Al menos un quince por ciento más de lo calculado por las autoridades.

De otra parte, el Banco Central del Ecuador también indica que la producción de petróleo no sufrió de un shock de producción. Los datos del Banco Central para el periodo marzo-abril del año 2023, para la producción de petróleo son los siguientes:

Tabla 14 Indicadores de la producción diaria de crudo


Fuente: (Banco Central del Ecuador, 2023)

El mismo Banco Central indica los siguientes comportamientos en la producción nacional de petróleo:

Ilustración Producción Nacional de crudo, 2021-2023

Fuente: (Banco Central del Ecuador, 2023)

Salvo el mes de diciembre de 2021, junio de 2022 y febrero de 2023, la producción nacional de petróleo se mantuvo en términos constantes. En consecuencia, puede afirmarse que el sector petrolero bajo ninguna circunstancia ha tenido una disminución que justifique la reducción del 37,7% de sus ingresos ni en su producción ni en su precio durante el segundo trimestre del año 2023. Si no hubo una caída radical en la producción de petróleo, entonces tampoco se justifica la disminución de los ingresos no permanentes en la magnitud de los datos presentados en el Acuerdo Ministerial No. 027.

(iii) Eventos catastróficos en el país y el mundo

En el segundo trimestre del año 2023 no ha existido ningún efecto catastrófico que haya impactado en los ingresos petroleros o ingresos no permanentes del presupuesto general del Estado. Se prevé el fenómeno del Niño para el tercer trimestre del 2023, pero se trata de un fenómeno climático que no se manifestó en el periodo indicado. A nivel internacional el único evento relevante tiene que ver con la guerra de Ucrania pero que no ha generado efectos importantes sobre el sector petrolero. 

En consecuencia, puede afirmarse de manera rotunda que no han existido eventos catastróficos que hayan repercutido de forma tan importante en los precios de los mercados petroleros.

Si el precio del petróleo se ha mantenido por encima de lo previsto en la proforma presupuestaria, y si la disminución de la producción de petróleo es mínima (alrededor del 7% de la meta prevista), y si no han existido efectos catastróficos en la economía nacional ni tampoco en la internacional, entonces ¿cómo se explica la disminución de más de 1.250 millones de USD en ingresos petroleros en el Acuerdo Ministerial No. 027?

La única explicación posible es por maniobras contables del ente rector de las finanzas públicas. Es decir, no hay causas reales para esa disminución pero sí hay causas contables y políticas que la explican.

La disminución de la recaudación fiscal

Los datos presentados por el Acuerdo Ministerial No. 027 del ente rector de las finanzas públicas indican una disminución de 269,8 millones de USD en los ingresos permanentes. 

Los ingresos permanentes, en el primer trimestre del año 2023 fueron los siguientes:

Tabla 15 Ingresos permanentes presupuesto 2023

Ahora bien, si se observa con atención la recaudación fiscal del primer trimestre del año 2023 está dentro de los parámetros normales de recaudación del país, conforme el siguiente gráfico:

Ilustración Tendencia de los ingresos tributarios totales, 2021-2023 en miles de millones USD

Las proyecciones indican (con una ecuación: y= 42,99+ 3397,1) y sin cambios abruptos en la economía, que los ingresos tributarios se mantendrán en el año 2023 dentro de una tendencia creciente, por lo que no se justificaría la disminución de los ingresos permanentes. Siempre hay una caída entre enero y los demás meses porque corresponden al pago del impuesto a la renta. Son variaciones que forman parte del ciclo de recaudación fiscal. Si se toma en cuenta la recaudación del primer trimestre del año 2023 se puede advertir que fue mayor a aquella del primer trimestre del año 2022. En efecto, los ingresos permanentes en el primer trimestre del año 2023 fueron de 7.462 millones de USD, mayores a los 6.986,7 millones de USD del primer trimestre del año 2022 y mayores aún a los 6.187,8 millones de USD del primer trimestre del año 2021. Es de suponer, por tanto, que la recaudación siga al ciclo económico y que en el segundo semestre se mantenga dentro de las expectativas previstas por la programación cuatrianual: 3,9% del PIB para el impuesto a la renta y 5,9% del PIB para el IVA (Asamblea Nacional del Ecuador, 2022).

Además, ni el Banco Central ni el FMI, ni la CEPAL han revisado las expectativas de crecimiento de la economía ecuatoriana hacia la baja de una manera tan abrupta y, hasta el momento, todos los indicadores se mantienen positivos. 

La variación trimestral del PIB da cuenta de una recuperación de la economía en los últimos meses de acuerdo al siguiente gráfico:

Ilustración PIB Variación trimestral (en %) 2021-2022

Fuente: (Banco Central del Ecuador, 2023)

Como puede apreciarse, el ciclo económico indica una recuperación que empieza en el segundo trimestre del año 2002 y se prolonga hasta fines del año 2002. En consecuencia, los datos tampoco sostienen la disminución de los ingresos permanentes conforme el Acuerdo Ministerial No. 027.

Hipótesis

Ante estos datos, se plantea la hipótesis que la disminución tan abrupta y tan repentina en las expectativas de ingresos tanto permanentes como no permanentes realizada por el Ministerio de Economía y Finanzas del Ecuador, y que tienen como fundamento a los Informes Técnicos No. MEF-SRF-2023-0333-M de 24 de mayo de 2023 de la Subsecretaría de Relaciones Fiscales y el Informe Técnico No. MEF-SRF-2023-099 de la Dirección Nacional de Gobiernos Autónomos, no tienen ni relación ni fundamento con los datos del sector real de la economía y, por tanto, obedecerían a instrucciones de tipo político y contable que manipulan las cifras y que generan un déficit de ingresos fiscales totalmente falso y sin correspondencia alguna con la realidad. Estos informes perjudican de manera directa a los GAD y a los indicadores de inversión pública y, en consecuencia, a las perspectivas de crecimiento de la economía y han sido realizados para cumplir con las metas del programa de consolidación fiscal del FMI y, además, con las estrategias políticas del gobierno de intervenir sobre la transición política perjudicando a sus adversarios políticos.

El programa de consolidación fiscal del FMI para el Ecuador y los GAD

Como se había indicado, los datos de la economía no corroboran ni ratifican la reducción abrupta en ingresos permanentes y no permanentes que implican reducción en las preasignaciones a los GAD (y también, por supuesto, a las Universidades). ¿Cómo entender, entonces, el Acuerdo Ministerial No. 027 del Ministerio de Economía y Finanzas? ¿Por qué se produce una reducción tan importante de más del 1% del PIB en apenas tres meses en los ingresos no permanentes?

La única posibilidad para intuir y explicar los absurdos datos del Acuerdo Ministerial No. 027, es ubicarlo en un contexto más plausible y que tiene que ver con la coyuntura política, el programa de consolidación fiscal del FMI y la relación del gobierno con los acreedores y tenedores de bonos de la deuda externa.

Este programa económico fue desarrollado por el FMI en la Carta de Intención suscrita con el país a fines de septiembre del año 2020 (IMF, 2020). El objetivo previsto era una consolidación fiscal (es decir reducción del gasto público) del 4,5% del PIB para el periodo 2020-2025. Entre los principales puntos del programa de consolidación fiscal constan: (i) reformas fiscales para incrementar los ingresos permanentes; (ii) ajustes salariales para controlar el crecimiento del gasto en nómina del sector público y reducirlo al largo plazo; (iii) vigilancia y monitoreo sobre los gastos públicos; (iv) eliminación de los subsidios a los combustibles; (v) disminución gradual del impuesto a la salida de divisas; (vi) techos de gasto para todo el sector públicos, incluidos los GAD; (vii) independencia y autonomía del Banco Central del Ecuador; (viii) creación de fondos de ahorro sin posibilidad que el gobierno pueda intervenir sobre ellos y para garantizar el pago de la deuda pública externa; (ix) creación de ahorros fiscales forzosos para obtener un superávit fiscal primario; (x) sobreendeudamiento con las multilaterales de crédito y prohibición para que el Banco Central pueda comprar bonos de deuda emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas; entre otros puntos (IMF, 2020, pp. 70-82).

Ahora bien, una de las metas claves de este programa tiene que ver con los depósitos del sector público no financiero en el Banco Central del Ecuador y las metas de crecimiento de las reservas internacionales netas. Por lo tanto, la sola explicación posible y plausible es que el ente rector de las finanzas públicas haya decidido realizar maniobras contables internas para no registrar los ingresos de exportaciones de petróleo en la cuenta de ingresos no permanentes del Estado, al menos para el segundo cuatrimestre del año 2023. Al no registrarlos directamente en esas cuentas, aparece un subregistro que daría cuenta de una disminución de ingresos petroleros. No obstante, para que esta hipótesis pueda ser demostrada se necesita de un examen exhaustivo de las decisiones adoptadas por el ente rector  de las finanzas públicas en esta coyuntura que debería hacerla la legislatura; empero, la coyuntura política del país de muerte cruzada hace que no exista control desde la legislatura a las decisiones del ejecutivo.

Es necesario indicar, por otra parte, que se esperaba para el mes de mayo de 2023 una misión de asistencia técnica del FMI que llevaría adelante una Evaluación de Transparencia Fiscal: “para mejorar la calidad de los informes fiscales, la previsión y elaboración de presupuestos fiscales, el análisis y la gestión del riesgo fiscal y la gestión de los ingresos por recursos” (IMF, 2022, p. 14), que permitiría una mejor gestión de la deuda y posibilitar una futura emisión de bonos.

En efecto, el gobierno había previsto una emisión de mil millones de dólares en eurobonos, pero el ambiente de transición política y la renegociación de la deuda externa con China crearon un ambiente que, finalmente, hizo imposible al gobierno esa emisión de bonos que tenían, además, como objetivo principal reforzar las reservas internacionales (IMF, 2022)

Pero cualquier emisión de bonos está limitada por el alto riesgo país. Desde que asumió el gobierno, Guillermo Lasso, el riesgo país no ha dejado de crecer, producto del ambiente de incertidumbre y crisis política de su gobierno. Ahora bien, para relajar la presión de los acreedores externos, mejorar la calificación de los bonos y reducir el riego país, es necesaria una buena relación con el FMI y, además, con la banca multilateral.

Para mantener una buena relación con el FMI es necesario cumplir con las metas que habían sido establecidas en el programa de consolidación fiscal definido desde el año 2019 y que finalmente pudo imponerse en el programa de ajuste y reforma estructural de octubre del año 2020. Dentro de las metas de ese programa está la alineación de los saldos petroleros con el programa de consolidación fiscal dentro de un programa de ahorro forzoso que se había cuantificado en un 4,5% del PIB para el periodo 2020-2025. Por ello, el FMI manifiesta que: La política fiscal (del gobierno de Guillermo Lasso, P.D.) se ha mantenido encarrilada, con la ganancia extraordinaria del petróleo ahorrada prudentemente y los saldos no petroleros alineados con el programa (de consolidación fiscal P.D.)” (IMF, 2022, p. 7).

Entonces, si la preocupación del gobierno es generar señales positivas de austeridad fiscal, la forma de hacerlo es acumular depósitos del sector público no financiero en el Banco Central del Ecuador (reservas internacionales), de tal manera que se pueda evidenciar una sólida posición fiscal y de reservas internacionales. Esto es coherente con la meta de gasto primario del sector público no financiero establecido en el programa de consolidación fiscal con el FMI.

En otros términos, el gobierno de Guillermo Lasso, en un contexto de transición política y de muerte cruzada, en donde no existe la Asamblea Nacional que pueda fiscalizar sus decisiones, manipula cifras fiscales y crea un déficit ahí donde no existe, de tal manera que: (i) golpea de forma directa a los GAD que fueron ganados por sus rivales políticos y les resta margen de maniobra en la transición política (hay que recordar que los recortes para las prefecturas y alcaldías emblemáticas ganadas por la Revolución Ciudadana, fueron importantes, por ejemplo: Prefectura de Guayas, 9,44 millones de USD; Prefectura de Manabí, 5,09 millones de USD; Prefectura de Pichincha, 6 millones de USD; Alcaldía de Guayaquil, 13,5 millones de USD; Alcaldía de Quito, 33,3 millones de USD); (ii) acumula depósitos del SPNF en el Banco Central y cumple con los objetivos del programa de consolidación fiscal; (iii) puede realizar acercamientos a instrumentos financieros como el Resilience and Sustainability Trust (RST) del mismo FMI; (iv) puede aliviar la presión sobre el riesgo país.

Conclusiones

Los datos presentados por el ente rector de las finanzas públicas y que avalan el Acuerdo Ministerial No. 027 del 30 de mayo de 2023 y en virtud del cual reducen de manera arbitraria las perspectivas de ingresos permanentes y no permanentes en 1.523,2 millones de USD (269,8 millones en ingresos permanentes y 1.253,4 millones en ingresos no permanentes), para el segundo trimestre del año 2023 son espurios, inconsistentes y, de hecho, falsos. Lo demuestran los datos del sector real obtenidos de diferentes fuentes.

En este periodo ni el país ni el mundo han experimentado un shock económico de esa magnitud, por lo que se asume la hipótesis que estos datos, en realidad, constituyen una maniobra política realizada por el gobierno en un escenario de inestabilidad e incertidumbre política con el objetivo de perjudicar de forma directa a los GAD y, de forma indirecta, a los indicares de inversión pública, empleo y crecimiento económico.

Estos datos truculentos implican, en efecto, una disminución de 181,99 millones de USD para los GAD, de los cuales los Municipios sufren la mayor reducción con 121,9 millones de USD, seguidos por los Consejos Provinciales por 49,13 millones de USD y los gobiernos parroquiales con 10,9 millones de USD de reducción. En virtud que en las actuales circunstancias los únicos que realizan inversión pública son los GAD, realizar recortes a los GAD sin que existan los fundamentos que lo avalen, suponen reducir, de hecho, los niveles de inversión pública. 

El Acuerdo Ministerial No. 027 del Ministerio de Economía y Finanzas tiene como soporte y fundamento los Informes Técnicos No. MEF-SRF-2023-0333-M de 24 de mayo de 2023 del Subsecretario de Relaciones Fiscales y del Informe Técnico No. MEF-SRF-2023-099 de la Dirección Nacional de Gobiernos Autónomos. Estos informes no han sido validados y su contenido no se conoce. Sin embargo, esos informes tienen como finalidad reducir aún más la relación ingreso-gasto fiscal para cumplir con las metas establecidas en el programa de consolidación fiscal con el FMI.

Es de añadir que el contexto de “muerte cruzada” limita el margen de maniobra del ente rector de las finanzas públicas porque asume al presupuesto general del Estado como prorrogado (Art. 81 del COPLAFIP). En ese sentido, será el nuevo gobierno quien tendrá que asumir decisiones con respecto a los ingresos y los gastos. De esta manera, el ente rector de las finanzas públicas desconoce el entorno de transición política e institucional a partir de la muerte cruzada y lleva adelante políticas de ajuste macrofiscal para cumplir con metas definidas desde el FMI.

El Ministerio de Economía y Finanzas rebasa, con este ajuste, el margen del 5% que le otorga la ley para adecuar el presupuesto nacional ante circunstancias económicas adversas del ciclo económico y de la volatilidad de los mercados. Como hemos comprobado, no existe tal volatilidad de los mercados y no hay ningún escenario de catástrofe o eventualidades importantes que justifiquen la posición del ente rector de las finanzas públicas.

Con esta decisión, el gobierno, antes de irse, quiere cumplir metas de ajuste, pero pone en riesgo la inversión pública, la reactivación económica, el ciclo económico, el crecimiento de la economía y también pone en riesgo el cumplimiento de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los GAD.

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[1]El Artículo 286 de la Constitución establece que el ingreso permanente financiará el egreso permanente. A esta relación entre ingreso y gasto permanente (o corriente) se denomina “regla fiscal”. Otra regla fiscal se establece en el numeral 3 del artículo 290 de la Constitución que norma que la deuda pública externa solo podrá contratarse para financiar obras de inversión pública. Otra regla fiscal se define en el COPLAFIP (Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas) que establece un techo de deuda pública. Otra regla fiscal se define en el COOTAD que pone un límite al gasto corriente de los GAD en el 30%, y un límite a su capacidad de endeudamiento de 200% sobre sus ingresos totales y 25% su capacidad de pago anual.