Confesiones II: El diálogo con el gobierno ¿una trampa?

Confesiones II: El diálogo con el gobierno ¿una trampa?

Es mediados de octubre de 2019. Han respondido a la convocatoria de la CONAIE más de 180 organizaciones nacionales, regionales y locales para constituir el Parlamento de los Pueblos y Organizaciones Sociales del Ecuador. Han venido organizaciones y ciudadanos, prácticamente de todo el país, una semana y media después del domingo 13 de octubre, día de la derogatoria del Decreto 883. Las organizaciones que han asistido a este evento están preocupadas por el ajuste económico del gobierno que demuestra el giro hacia la derecha, y todas ellas han manifestado, de una forma u otra, su apoyo y su adhesión a la CONAIE y al movimiento indígena en general, por la forma por la cual se llevó adelante la movilización y, posteriormente, la negociación de la paz y la derogatoria del Decreto 883. La CONAIE, en esta oportunidad, fue transparente y entregó toda la información a las organizaciones asistentes, al mismo tiempo que relató todo lo que había sucedido durante el proceso del 13 de octubre de 2019. La CONAIE informó además sobre el proceso de diálogo entablado con el gobierno a partir de los acuerdos establecidos. Se informó que, cuando se realizó la primera reunión de diálogo, en las instalaciones de Naciones Unidas, el 16 de octubre de 2019 en horas de la tarde, el gobierno solamente envió a un consejero de la Presidencia y a un subsecretario del Ministerio de Economía y Finanzas, lo que indicaba que el régimen no le daba mayor importancia a este proceso de diálogo, de parte de la organización indígena, en cambio, asistió la dirigencia sobre todo de la CONAIE y la FEINE. 

Sin embargo, hay una historia que aún no se ha dicho sobre esa reunión de diálogo con el gobierno y creo conveniente que se conozca. Efectivamente, a tres días de la derogatoria del Decreto 883, se produjo el primer diálogo con el gobierno de Lenin Moreno, en las instalaciones de las Naciones Unidas en Quito y con la mediación de Naciones Unidas y la Conferencia Episcopal. Cuando finalmente, como delegación, pudimos acceder a las instalaciones de Naciones Unidas en la ciudad de Quito, ese miércoles 16 de octubre de 2019, esperamos alrededor de dos horas hasta que llegue la delegación del gobierno. Lo que me sorprendió fue que Naciones Unidas cubrió de un manto de secretismo a esa reunión, a pesar de su importancia y de la expectativa nacional que había sobre ella. No se había hecho ningún boletín de prensa sobre esta reunión. De hecho, imaginé encontrar a varios medios de comunicación para obtener declaraciones de la dirigencia indígena y del gobierno, pero no había nadie de la prensa, porque no se había comunicado absolutamente nada al respecto. No obstante, cuando finalmente llegó la pequeña delegación del gobierno y se instaló la reunión, Naciones Unidas, de hecho, propuso que la discusión fuera cerrada y que no se comunique nada de lo que pasaba a su interior a la sociedad. El movimiento indígena puso reparos a esta decisión, porque consideraba, y con justa razón además, que si no se transparentaban los procesos de diálogo, la acusación de componendas, acuerdos ocultos y negociaciones personales, podría aparecer y pesar sobre la dirigencia indígena a futuro. Con ese reparo del movimiento indígena, se inició la primera reunión de diálogo con el gobierno. A pesar de ello, de mi parte consideré necesario que la sociedad sepa lo que estaba ocurriendo ahí dentro porque se trataban temas de interés nacional y que tenían directa relación con las movilizaciones de octubre y la dirigencia indígena estuvo de acuerdo con ello, teníamos que informar al país en un ejercicio de transparencia y derecho a la comunicación. El delegado de Naciones Unidas, que actuaba como mediador, una vez que se instaló la sesión, indicó que había que escuchar al delegado del Ministerio de Economía y Finanzas con respecto a las cifras fiscales, como paso previo para elaborar el Decreto sustitutivo al Decreto 883. Pero, lo que más me llamó la atención fue su expresión de que, palabras más palabras menos, decía lo siguiente y tenía que ver con lo que habían manifestado previamente los líderes indígenas: no está en juego y no se discute la política económica del país ni el modelo económico, y se debe pasar a escuchar las cifras y los argumentos preparadas por los representantes del Ministerio de Finanzas. No se trataba, entonces, de un proceso de diálogo, al menos para el mediador de Naciones Unidas, sino de establecer acuerdos con el movimiento indígena en la forma de cómo debería redactarse el Decreto sustitutivo al Decreto 883, y en el cual conste otra vez la eliminación de los subsidios a los combustibles, pero en esta oportunidad se añadía la compensación y la focalización. Se trataba de una posición extraña del delegado del Naciones Unidas quien ejercía las funciones de moderador y mediador, pero que aparecía más bien como actor principal del proceso. La respuesta del movimiento indígena ante la posición del delegado del Naciones Unidas fue tajante y consta en un tweet que publiqué casi inmediatamente y que lo transcribo porque resume el momento con exactitud: “Leonidas Iza le pide respeto al PNUD y que no induzca al diálogo. Insiste en discutir el tema de derechos humanos que intentó ser soslayado por el PNUD. También expresó su preocupación porque el gobierno no ha dado respuesta a la separación de Romo y Jarrín”. (Tweet del 16-10-2019, 18:00, de @PabloDavalos63). Además de ello, y en otro tweet que escribo a continuación detallo: “Iza indica que es clave discutir la política económica y que el nuevo Decreto 894 incorpora la palabra “combustibles” que no era parte del acuerdo original y acusa de manipulación al gobierno. Si no se topa el modelo de desarrollo no se puede continuar el diálogo, expresó”. (Tweet del 16-10-2019, 18:03, de @PabloDavalos63). La discusión se torna áspera. La dirigencia indígena apela al compromiso asumido con el Presidente el domingo 13 de octubre de 2019, pero el delegado del gobierno indica que no tiene capacidad para tomar esa decisión con respecto a Romo y Jarrín y menos aún con respecto al modelo económico, y que va a transmitir el pedido de los indígenas al Presidente, al tiempo que insiste en que se escuchen las razones técnicas y económicas del delegado del Ministerio de Economía y Finanzas. La actitud adoptada por el mediador de Naciones Unidas demuestra que había optado más bien por cruzar la línea de la mediación y convertirse en un actor más en este proceso. Su posición junto al gobierno nada tenía que ver con la mediación pero sí con la adscripción a las tesis gubernamentales. El Consejero del gobierno insiste una vez más en las líneas originales del régimen sobre el déficit fiscal y sobre la necesidad de recursos fiscales y que el subsidio a los combustibles favorece al contrabando y a los más ricos de ahí la importancia del Decreto sustitutivo. Nada dice sobre las demandas de la dirigencia indígena en especial a aquella de los derechos humanos y la renuncia de los ministros que ejercieron la represión contra el pueblo ni tampoco sobre el FMI y la Carta de Intención, salvo que eso no era de su competencia. Fue también interesante la posición que asumió el dirigente indígena Marco Murillo de la FEINE quien dijo que si el gobierno quería realizar una presentación de datos económicos, entonces que se queden discutiendo sobre esos datos económicos con el equipo asesor del movimiento indígena, y que el diálogo no era para avalar ni discutir datos económicos, sino para construir una propuesta diferente para al país. En medio de esta discusión, el delegado del gobierno advierte que se están emitiendo varios tweets sobre la reunión, y dice que se han quebrado las reglas de juego. Indica que hay varias publicaciones en las redes sociales sobre lo que está pasando y que se ha roto el secretismo acordado con Naciones Unidas. Inmediatamente el delegado de Naciones Unidas suspende la reunión para consultar (nadie supo a quién) sobre este supuesto impasse. A su retorno, indicó que la publicación de información en las redes sociales sobre el proceso de diálogo significaba que se habían, efectivamente, roto las reglas de juego acordadas con el gobierno, y que por tanto se suspendía indefinidamente el proceso de diálogo. Fue, de lo que sé, la última vez que se dialogó con el gobierno, al menos en esa coyuntura. En realidad, no hubo nunca diálogo. Fue un simulacro. Fue una trampa. Lo que se quería era que el movimiento indígena suscriba la posición del gobierno de focalizar el subsidio a los combustibles para dar paso al Decreto sustitutivo. Pero el movimiento indígena nunca iba a suscribir la focalización, porque eso implicaba avalar las condicionalidades del ajuste económico establecidas en la Carta de Intención con el FMI. No se trataba del subsidio a los combustibles, se trataba del modelo económico neoliberal. Ese simulacro de diálogo fue el 16 de octubre de 2019, dos días después, el 18 de octubre a las 23h00, el gobierno envió a la Asamblea Nacional con el carácter de urgente en materia económica, el proyecto de ley: “Ley Orgánica para la Transparencia Fiscal, Optimización del Gasto Tributario, Fomento a la Creación de Empleo, Afianzamiento de los Sistemas Monetario y Financiero, y Manejo Responsable de las Finanzas Públicas”, también conocido como Ley de Crecimiento Económico o también Ley de Transparencia Fiscal. Esto demostró que el régimen nunca creyó en el diálogo. También demostró que no iba a asumir las responsabilidades del 13 de octubre en cuanto a revisar el modelo económico y, menos aún, sus compromisos con el FMI. La maquinaria neoliberal estaba avanzando a todo vapor. El proyecto de Ley de Crecimiento Económico era la radicalización más importante de la reforma neoliberal de las últimas décadas, incluso más radical que las reformas que en 1994 llevó adelante el entonces vicepresidente Dahik. El gobierno quería recuperarse del golpe sufrido el 13 de octubre de 2019 con una vuelta de tuerca de la reforma neoliberal que dejaba al Decreto 883 como apenas una circunstancia, una especie de accidente en el camino. Sin siquiera haberlo advertido en su cabal extensión, pero con este proyecto de Ley, el gobierno había declarado la guerra al movimiento social y al pueblo. 

Confesiones. Los eventos de octubre y la ley de Crecimiento Económico

 Confesiones (I)

He trabajado intensamente en una interpretación teórica sobre la movilización de octubre, y he constatado a través de varios blogs, sobre todo de la derecha, la forma por la cual se intenta cubrir esos eventos de un manto de desprestigio y presentarlos como un “octubre negro”. Y creo que en eso tienen razón, para la burguesía, para las elites, octubre fue negro, un episodio que no debe repetirse. Pero yo veo ahí algo más que una movilización. Algo más que solo resistencia. Veo un acontecimiento. Veo un núcleo histórico que va a permitir explicar futuros escenarios. Veo la irrupción de lo imposible. Veo el desafío de mirar y actuar en la historia desde otros referentes.  Retrocedo la mirada en mi historia más reciente y encuentro al menos dos acontecimientos similares, el primero es el levantamiento indígena de 1990, denominado como Levantamiento del Inti Raymi, y, el otro es la crisis financiera-monetaria de 1999-2000. Creo que esos dos acontecimientos son fundamentales para comprender lo que sucedió luego que se produjeron. El levantamiento indígena de 1990 fue el proceso de creación y re-creación de la ontología política del movimiento indígena como movimiento alternativo al capitalismo y la modernidad, y como el sujeto más importante de la resistencia al neoliberalismo en la década de los años noventa del siglo pasado. Gracias a esa emergencia y a esa ontología política, el movimiento indígena pudo constituirse como polo alternativo desde el cual enfrentar la arremetida neoliberal, sobre todo en el contexto en el cual el discurso del socialismo se derrumbó y, con él, la ontología política de la clase obrera como el sujeto emancipatorio por excelencia. No puede entenderse la década de los años noventa del siglo pasado sin el movimiento indígena, y, a su vez, este no puede ser comprendido plenamente sin el levantamiento de 1990. Pero no solo que posibilitó la confrontación y posterior derrota al neoliberalismo, sino que fue el locus desde el cual emergieron nociones de sentido diferentes a los cánones establecidos tanto en la izquierda cuanto en la derecha. Nuevos discursos, nuevas prácticas, nuevos liderazgos, y nuevos horizontes emancipatorios, fueron las consecuencias de ese acontecimiento que se inició en junio de 1990. De la misma manera con la crisis financiera y monetaria de 1999-2000. Empezó con el feriado bancario de marzo de 1999 y se proyectó hasta la destitución de Jamil Mahuad en enero de 2000, y llegó al proceso de la Revolución Ciudadana (2007-2017), con todo el universo simbólico que engendró, con todos sus límites y posibilidades. La crisis financiera y monetaria de 1999-2000 destruyó a la clase media, por eso fue la clase media el sujeto que emergió y se consolidó durante la Revolución Ciudadana. 

Sin embargo, pienso que octubre es algo más que una de las mayores movilizaciones de los últimos años. Creo que ahí, en esos eventos sucedió algo trascendente, algo que nos va a cambiar de forma fundamental. Una primera intuición es que esas movilizaciones implicaron el cierre del siglo XX y la apertura del siglo XXI y, justamente por eso, se constituye como un acontecimiento, porque abren un espacio de posibles que antes ni siquiera constaba como tal. Creo que esa movilización es el umbral para que nuestra sociedad entre al fin al siglo XXI. A partir de esa movilización, todo lo que venga será ya parte del siglo XXI. Por ello comparto esa forma que tiene E. Hobswan de comprender la historia a partir de ciclos que pocas veces coinciden con el calendario. En el Ecuador, el retorno al neoliberalismo que se produce en el gobierno de Moreno es el retorno al siglo XX. El acontecimiento de octubre es la negación de ese retorno al neoliberalismo. Es la sociedad la que le dice al poder que el neoliberalismo no tiene y no debe tener posibilidades, porque pertenece al pasado. Plantar cara al neoliberalismo y negarlo de forma radical es negarse a repetir el pasado y abrir la puerta al futuro. Sin embargo, hay otra intuición que me parece importante, y es el rol que asumieron las redes sociales en esta coyuntura. Las redes sociales fueron un campo de disputa de sentidos sobre la realidad y sobre el futuro. Las redes sociales jugaron, creo yo, un rol fundamental en octubre. Por eso, octubre es una insurrección del siglo XXI. Fue en las redes sociales en donde se dirimió la batalla ideológica y se ganó la disputa hegemónica. Los sentidos sobre la realidad se debatieron, se discutieron y se confrontaron en las redes sociales. Ahí constaban los temas claves, los discursos alternativos, los conceptos fundamentales con los cuales la sociedad pudo confrontar al poder y, finalmente, derrotarlo. Las redes se convirtieron en el apoyo y en el medio clave desde el cual crear referentes sin apelación que no sea la propia sociedad. Su acceso libre, su democracia, su forma de inmediatez y testimonio, todo ello influyó en octubre. No obstante, hay algo que me llama la atención en esa coyuntura y es que las universidades no tuvieron nada que ver y nada que hacer en esos momentos. Las ideas fundamentales que sirvieron para estructurar la lucha ideológica no se generaron en ninguna universidad. En ningún centro de investigaciones. Los espacios desde los cuales se crearon los significantes más importantes fueron espacios virtuales y por fuera de todo ámbito académico. Me pregunto y me cuestiono porque formo parte de la academia, y de hecho mi vida se ha definido desde ahí, pero sé que si hubiese acudido a la academia, a sus formatos, a sus referentes, mis ideas, mis planteamientos no habrían tenido ninguna validez. Cuando redacté el Manifiesto al país para oponerme a la Ley de Crecimiento Económico, jamás se me pasó por la cabeza redactarlo en términos académicos. Era un tema demasiado serio y demasiado importante para asumirlo y redactarlo en términos que la academia prescribe. Si lo hubiese hecho lo más probable es que no hubiese tenido ninguna relevancia práctica. De la misma forma cuando trabajo con la dirigencia y el movimiento indígena y popular y explico sobre las leyes neoliberales y sus consecuencias económicas, jamás se me habría ocurrido adoptar un tono ex cátedra. Se habrían roto los canales comunicantes con las organizaciones indígenas y toda pertinencia de la crítica al neoliberalismo. Cuando me confronto, y eso es permanente, a la doxa ilustrada de los neoliberales, en las radios, en la televisión, en las redes, tengo que desprenderme de toda adscripción académica, salvo mis títulos. Si me apego a la academia, pierdo el debate, porque ahora la academia está hecha para eso, para neutralizar cualquier capacidad crítica. Y de hecho, la doxa ilustrada del neoliberalismo lo sabe muy bien, ellos conocen que se trata de un debate político y que este momento la academia está bastante lejos de su propia sociedad. La academia es un agujero negro para el pensamiento crítico y alternativo. Ahora, entre escribir en un blog o una revista virtual sea sobre la coyuntura o sobre lo que pienso, y escribir un artículo indexado, prefiero lo primero, porque sé que ese texto indexado, con su prosa tan estándar es un puro simulacro de ciencia, y que este momento el pensamiento, al menos aquel que critica y cambia al mundo, ya no se crea en las universidades. Mi último artículo indexado (con toda la parafernalia de matemáticas, normas APA, clasificación JEL y todo eso, no llega ni a cien lectores). Pienso también en que durante las movilizaciones de octubre la gente que salió y arriesgó su vida ante la arremetida del poder, y lo hizo porque creía en lo que decíamos, y lo que decíamos no tenía nada que ver con la academia, sino con la verdad, con la ética, con el compromiso con nuestra sociedad. Y ahora la academia, y me da pena decirlo, está muy, pero muy lejos de eso. En medio de la movilización de octubre, se hizo viral un audio mío de una entrevista radial en la que anuncio la crisis producto de los acuerdos con el FMI y esbozo la hipótesis de la salida de la desdolarización. Eso fue en marzo de 2019, y anticipaba ya a los eventos de octubre de ese mismo año. Ese audio se hizo viral durante las movilizaciones de octubre y salieron a responder y confrontarme la plana mayor de los neoliberales. Ninguno de ellos asumió con rigor académico mis argumentos, porque sabían que se trataba de un debate demasiado serio para eso. Es cierto, se produjeron críticas ad hominem, pero quedó latente en la sociedad lo que había dicho en esa entrevista, y como sedimento de esas palabras quedó la idea de que el FMI y el neoliberalismo siempre hacen daño a las sociedades y ha sido esa idea fuerza la que se posicionó y, para hacerlo, tuve que alejarme de la academia y entrar en la sociedad, en el pueblo. Esa coyuntura me hizo pensar sobre lo que estaba pasando con nuestras universidades. Me parecía injusto que en una coyuntura tan importante, las universidades que tienen todos los recursos institucionales, económicos y humanos, para pensar y reflexionar sobre el país y sobre lo que estaba pasando, además de proponer alternativas ahora ya no sean referentes de nada. Cuando tuvimos que entregar la propuesta de política económica alternativa desde el Parlamento de los Pueblos, las universidades también hicieron mutis por el foro, aunque algunos académicos, al menos los más comprometidos, nos acompañaron en esos momentos. Ahora que estoy escribiendo sobre esos eventos de octubre, busco referencias, investigaciones, análisis en la academia (y conste que tenemos dos universidades de posgrado en ciencias sociales en la ciudad), y no encuentro nada. Como si octubre nunca hubiese ocurrido. Como si la academia tuviese cosas más importantes en las que pensar que en su propia sociedad y sus problemas. Pero sin duda el momento más fuerte de todos, no fueron las dos primeras semanas de octubre, y ni siquiera el domingo 13 de octubre cuando nos sentamos ante el Estado a exigirle la derogatoria del Decreto 883 en un evento público y transparente. La batalla más fuerte, la más importante de todas, se dio apenas días después y, lo curioso, es que la sociedad no lo supo. Empezó el 18 de octubre de ese año, apenas a cinco días de haber suscrito esos acuerdos por la paz y haber logrado la derogatoria del Decreto 883. Ese viernes 18, recibimos un balde de agua fría cuando nos enteramos que el gobierno había enviado con el carácter de urgente económico el proyecto de “Ley Orgánica para la Transparencia Fiscal, Optimización del Gasto Tributario, Fomento a la Creación de Empleo, Afianzamiento de los Sistemas Monetario y Financiero, y Manejo Responsable de las Finanzas Públicas”, también denominada “Ley de Crecimiento Económico”. Para esa noche tenía ya ese proyecto de ley en mis manos. Lo revisé hasta la madrugada y no podía creer lo que estaba leyendo. Me parecía surrealista. Un ejercicio de paroxismo neoliberal llevado al culmen. Recuerdo haber llamado a varios colegas del Foro y de las organizaciones sociales para advertir lo que se venía. Aquello que me tenía realmente anonado era la radicalidad de las reformas que el gobierno estaba proponiendo, y apenas habían pasado cinco días desde que se suspendió el levantamiento. Estábamos en pleno trabajo de duelo por nuestros muertos. Los rescoldos de la fogatas aún estaban calientes como testimonio de la historia que acabábamos de escribir y el gobierno, con este proyecto de ley, nos clavaba el puñal hasta el fondo. En este proyecto de ley de 404 artículos, se reformaban 24 cuerpos legales y se radicalizaba el neoliberalismo a niveles nunca antes vistos en el país. Nunca antes había visto la manipulación de las denominadas reglas fiscales y su conversión en reglas de austeridad, pero lo que me dejaba atónito era la pretensión de criminalizar y judicializar a quienes no seguían las reglas de austeridad. Me sorprendía el cinismo con el cual en esa ley hacían referencia a la “crisis sistémica” como una posibilidad real de su aplicación. No podía creer la forma por la cual desmontaban la dolarización y me preguntaba insistentemente porqué lo hacían. Empero, la pregunta que nos hicimos en esos momentos fue: “Y, ahora ¿qué hacemos?”. No podíamos convocar nuevamente a marchas ni a movilizaciones sociales, porque nuestras organizaciones podían movilizarse en contra del incremento del precio de los combustibles, pero era improbable que lo hagan contra las reglas fiscales o contra la autonomía del Banco Central. ¿Cómo explicar a nuestra sociedad las implicaciones que tienen conceptos como “coeficiente de liquidez doméstica” o “proporción de liquidez”? Se puede hacerlo, sin duda, pero una cosa es que se entienda lo que significa, y otra que las organizaciones retomen la movilización por eso. Lo más grave es que el tiempo apremiaba, teníamos apenas un mes para derrotar esa ley y todos los pronósticos estaban en contra nuestra. Para la semana siguiente del envío del proyecto de ley de Crecimiento Económico, la organización indígena me invitó a su Consejo Político Ampliado, para rendir un informe sobre los procesos de diálogo con el gobierno y el Decreto sustitutivo al 883. Ahí, en esa circunstancia advertí a todas las organizaciones indígenas sobre el peligro que se nos avecinaba si se aprobaba ese proyecto de ley. Solamente mencioné algunos puntos críticos para que los dirigentes indígenas y sociales del país, tengan una idea de lo grave que representaba este proyecto de ley. Empero, había que asumir la coyuntura y teníamos que dar forma a los acuerdos convenidos con el gobierno, entre ellos la formulación de un plan económico emergente para resolver la crisis y evitar las medidas económicas. En ese Consejo Político, la dirigente indígena Blanca Chancoso propuso la idea de constituir el Parlamento de los Pueblos y Organizaciones Sociales del Ecuador, para que sean ellos quienes asuman la responsabilidad de crear esa propuesta alternativa. El Consejo aprobó esa idea, y se convocó para el día subsiguiente al Parlamento de los Pueblos. Empero, el tiempo corría y, como un reloj de arena que minuto a minuto se adelgaza, cada vez teníamos menos oportunidad de oponernos a la ley de Crecimiento Económico. Estaba claro que si esa ley pasaba, la derogatoria del Decreto 883 era un hecho intrascendente para la maquinaria neoliberal. Para añadir más pesimismo a nuestras expectativas, el proyecto de ley fue enviado a la Comisión de Régimen Económico, presidida por un aliado incondicional del gobierno, el Asambleísta Daniel Mendoza y, en esa Comisión, apenas teníamos tres votos para rechazarla. Teníamos todo en contra. ¿Qué hacer? ¿Cómo revertir ese proceso? Teníamos dos retos fundamentales y ambos tenían que resolverse en el corto plazo: teníamos que entregar al país una propuesta económica alternativa que sea tan contundente que no admita réplicas ni técnicas ni formales; y, de otra parte, teníamos que articular una estrategia para desmontar la ley de Crecimiento Económico. Si esa ley se aprobaba, para el régimen y para el FMI, lo de octubre de 2019, habría sido apenas un episodio, una circunstancia en el duro camino del ajuste. Necesitábamos de una estrategia audaz, y que maximice nuestras escasas posibilidades. Es ahí, cuando entra en juego el Foro de economistas heterodoxos. Gracias a ellos pudimos hacer lo imposible. Pero tuvimos un contratiempo que casi nos cuesta la batalla, subestimamos la capacidad de manipulación de la derecha en las redes sociales, y su capacidad de ponernos unos contra otros. En esos momentos tan delicados para el país, cuando todo dependía de un hilo, la organización social más importante del país nos desautorizó. Pero eso debe contarse quizá en otra ocasión.

FMI: condicionalidad y el monitoreo de la economía

FMI: condicionalidad y el monitoreo de la economía

Un aspecto complejo y problemático en las Cartas de Intención que se suscriben con el FMI y que definen las modalidades de crédito de esta institución y que últimamente se definen desde la Facilidad Ampliada, es aquel de la condicionalidad. En efecto, mientras otras operaciones de crédito sea con multilaterales, con otros países o con la emisión de bonos en los mercados financieros de capital, restringen su ámbito y competencias exclusivamente a la operación de crédito, el FMI a través de la condicionalidad rebasa sus competencias y crea un marco de intervención que nada tiene que ver con la operación de crédito de financiamiento extendido (o aquel de los créditos stand by).

Las condicionalidades que prescribe el FMI y que son vinculantes en su programa crediticio, abarcan todos los temas de la economía, y van desde la política fiscal, hasta las regulaciones ambientales, los mercados laborales, la política financiera, las políticas de balanza de pagos, el sistema de cooperativas, la política monetaria, las políticas de asistencia social, los sistemas de datos fiscales, etc. 

La cuestión relevante es: ¿qué tienen que ver todas esas condicionalidades en ámbitos tan disímiles con la operación de crédito de financiamiento extendido? Se supone, además, que la operación de crédito es de libre disponibilidad y está orientada al fortalecimiento a la balanza de pagos; en consecuencia, ¿por qué el FMI condiciona ámbitos muy alejados de la balanza de pagos, como el régimen laboral, las alianzas público-privadas, las políticas de inclusión social, entre otras? ¿En qué parte de su Convenio Constitutivo constan esas atribuciones?

Como un ejemplo de lo que significa la condicionalidad de la política económica inscrita en las prescripciones del FMI, puede utilizarse la Carta de Intención que el Ecuador suscribió con esta institución a inicios de marzo del año 2019. En un análisis de este documento puede observarse la relación de condicionalidad con monitoreo y los criterios mínimos que establece al efecto el FMI:

Program Modalities:The proposed program would be a 36-month Extended Fund Facility with access of US$4.209 billion (SDR 3.035 billion, 435 percent of quota). The program has quarterly reviews and the full amount of Fund resources would be made available for direct budget support. Performance criteria have been established on the non-oil primary balance of the nonfinancial public sector (including fuel subsidies), net international reserves (excluding bank deposits held at the central bank), and on social assistance spending. There are continuous performance criteria to prevent new external payment arrears and to prohibit central bank financing of the nonfinancial public sector (both directly or indirectly through public banks). The program also includes a quarterly indicative target on the overall balance of the nonfinancial public sector. (Pág. 1-2, documento Carta de Intención link web-site: https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/03/20/Ecuador-Staff-Report-for-the-2019-Article-IV-Consultation-and-Request-for-an-Extended-46682)

(“Modalidades del programa:El programa propuesto sería una facilidad del fondo extendido de 36 meses con acceso de US $ 4,209 mil millones (DEG 3,035 mil millones, 435 por ciento de la cuota). El programa tiene revisiones cuatrimestrales y la cantidad total de recursos del Fondo se pondrá a disposición para el apoyo presupuestario directo. Se han establecido criterios de rendimiento sobre el saldo primario no petrolero del sector público no financiero (incluidos los subsidios al combustible), las reservas internacionales netas (excluidos los depósitos bancarios mantenidos en el banco central) y el gasto en asistencia social. Existen criterios de desempeño continuo para evitar nuevos atrasos en los pagos externos y para prohibir el financiamiento del banco central del sector público no financiero (directa o indirectamente a través de bancos públicos). El programa también incluye un objetivo indicativo cuatrimestral sobre el saldo general del sector público no financiero”) (traducción propia)

Puede apreciarse que el FMI es claro en las “revisiones cuatrimestrales del programa”, y que los recursos son de “apoyo directo al presupuesto del Estado”. Puede observarse también que el FMI ha definido “criterios de rendimiento” para varias áreas del Estado y que, de hecho, guardan poca relación con la operación de crédito, como el “gasto en asistencia social”, o las “prohibiciones al Banco Central” para operaciones de crédito que, además están permitidas por las leyes ecuatorianas. 

Si el Convenio Constitutivo del FMI establece su programa de financiamiento para el alivio en la balanza de pagos ¿por qué le interesa al FMI el “gasto en asistencia social” como “criterio de rendimiento” en el Ecuador? De la misma manera, ¿por qué el FMI está tan interesado en “prohibir el financiamiento del Banco Central al Sector Público No Financiero” (SPNF), si el Código Monetario y Financiero se lo permite, por tanto es legítimo y legal? ¿Qué tienen que ver esos ámbitos con la operación específica de crédito del FMI con el Ecuador? ¿De qué forma el “saldo general del SPNF” forma parte de las competencias y atribuciones del FMI y previstas en el Artículo IV de su Convenio Constitutivo?

Estos criterios de rendimiento se expresan en el acuerdo de financiamiento, conforme el siguiente texto:

41. Access and phasing.Access for the 3-year Extended Arrangement is proposed at US$4.209 billion (435 percent of quota, SDR 3.035 billion, or about 4 percent of GDP). Access will be made available upon completion of quarterly reviews of the program with the first review to be considered by the Board in June 2019, based on end-March performance criteria.(Pág. 24)

41. Acceso y puesta en fase. El acceso para el Acuerdo Extendido de 3 años se propone en US $ 4,209 mil millones (435 por ciento de la cuota, DEG 3,035 mil millones, o alrededor del 4 por ciento del PIB). El acceso estará disponible una vez que finalicen las revisiones cuatrimestrales del programa, y la Junta considerará la primera revisión en junio de 2019, según los criterios de desempeño de fines de marzo. Traducción propia (Pág. 24), énfasis añadido.

Puede resaltarse del párrafo anterior la frase: “El acceso estará disponible una vez que finalicen las revisiones cuatrimestrales del programa”, porque el FMI vincula la entrega de esos créditos (en montos realmente insignificantes para el tamaño de la economía del Ecuador), al cumplimiento de sus prescripciones. El momento en el cual este país por determinadas circunstancias, por ejemplo, la independencia de las funciones del Estado, decidan no cumplir con esos acuerdos, entonces el FMI decide dejar de entregar los recursos. Es decir, el programa del FMI se establece sobre la base del chantaje. A esa dinámica, el FMI lo denomina condicionalidad.

Si se revisan más detenidamente las condicionalidades del FMI y que fueron aceptadas por el gobierno ecuatoriano, realmente sorprenden su amplitud y el hecho de que tienen muy poco que ver con la operación de crédito de financiamiento extendido, como se advierte en el siguiente párrafo:

43. Conditionality and monitoring. Program performance would be monitored by quarterly reviews (see Table 1 of Attachment I) with: 

• A floor on the non-oil primary balance, inclusive of spending on fuel subsidies, of the nonfinancial public sector (quantitative performance criterion, QPC). 

• Non-accumulation of external payment arrears by the nonfinancial public sector (continuous performance criterion (PC)). 

• A floor on the change in the stock of central bank’s net international reserves (NIR), excluding bank deposits held at the Central Bank (QPC). 

While the program assumes no new market issuance by the government during the course of the arrangement, if there were to be new market financing then an adjustor to the NIR floor would automatically require that those resources be held in the nonfinancial public sector’s deposits at the central bank (so boosting net international reserves). 

• Zero new gross central bank financing of the non-financial public sector, either directly or indirectly through publicly owned banks (continuous PC). 

• A floor on social assistance spending of the central government (QPC). 

• A floor on the overall balance of the nonfinancial public sector (indicative target (IT)) Pág. 25

“43. Condicionalidad y seguimiento. El desempeño del programa sería monitoreado trimestralmente.

Revisiones (ver Tabla 1 del Anexo I) con:

• Un piso en el balance primario no petrolero, incluido el gasto en subsidios de combustible, del Sector público no financiero (criterio de desempeño cuantitativo, QPC).

• No acumulación de atrasos en pagos externos por parte del sector público no financiero. (criterio de rendimiento continuo (PC)).

• Un piso en el cambio en el stock de las reservas internacionales netas del banco central (NIR), excluyendo los depósitos bancarios mantenidos en el Banco Central (QPC). Si bien el programa no supone una nueva emisión de mercado por parte del gobierno durante el curso del acuerdo, si hubiera una nueva financiación de mercado, un ajustador al piso NIR requeriría automáticamente que esos recursos se mantengan en los depósitos del sector público no financiero en el Banco Central (por lo que aumenta las reservas internacionales netas).

• Cero nuevo financiamiento bruto del Banco Central del sector público no financiero, ya sea directamente o indirectamente a través de bancos de propiedad pública (PC continua).

• Un piso en el gasto en asistencia social del gobierno central (QPC).

• Un piso en el balance general del sector público no financiero (objetivo indicativo (TI))”. Traducción propia, pág. 25

Nuevamente, la cuestión de fondo permanece sin respuesta: ¿bajo qué criterios el FMI realiza ese tipo de condiciones en política económica de un país determinado, en este caso el Ecuador, cuando su convenio constitutivo no le faculta para ello? La operación de crédito del FMI debe restringirse a su ámbito específico, es decir, la devolución de los recursos bajo las condiciones financieras planteadas y el uso de los recursos de acuerdo a los criterios establecidos, esto es, el alivio en la balanza de pagos. En toda operación de crédito, esos criterios son inherentes y sustantivos al momento de establecer cualquier tipo de reclamación. Sin embargo, en el acuerdo de crédito con el FMI esos criterios básicos de cualquier operación de crédito internacional ni siquiera constan en la Carta de Intención. Por ejemplo la cláusula de arbitraje en circunstancias de litigio y que es fundamental en cualquier contrato de crédito internacional, no aparece en la Carta de Intención con el FMI.

En efecto, ¿qué tiene que ver “un piso en el gasto en asistencia social”, o “un piso en el balance general del SPNF”, o un piso en el “balance primario no petrolero”, o la “independencia del Banco Central”, entre otros, con la entrega cuatrimestral de recursos para fortalecer la balanza de pagos? En realidad no tienen nada que ver, porque las condicionalidades del FMI no tienen ninguna relación con la operación de crédito, sino con la forma por la cual se interviene directamente sobre la política económica de un país, para transformarlo de forma trascendente.

El programa económico del FMI está hecho para intervenir sobre las decisiones más importantes de la política económica y tienen la lógica de los “currency board” que se generaron en el siglo XIX y XX en las administraciones coloniales y para administrar directamente sus colonias.

La Carta de Intención y “los criterios de rendimiento” que son inherentes a la condicionalidad y monitoreo, nos llevan directo a una discusión sobre el estatuto de autonomía política de los Estados modernos. Esa discusión tiene que enmarcarse sobre las nociones de soberanía, sobre el rol del Estado desde el neoconstitucionalismo y sobre la forma que asume el nuevo orden político internacional. 

La Carta de Intención con el FMI que se suscribió con el gobierno del Ecuador en 2019, excede claramente sus competencias con respecto a la operación de crédito de financiamiento extendido. Esta extensión de competencias se justificaría en el caso de que fuese un tratado internacional y que la Asamblea Nacional del país se haya pronunciado al respecto. Pero el gobierno ecuatoriano ha declarado y aclarado que la Carta de Intención con el FMI no es un tratado internacional. En efecto, de acuerdo a la Constitución de este país, si la Carta de Intención fuese reconocida como un Tratado Internacional, entonces, en conformidad al numeral 5 del Art. 419, y previa ratificación por parte de la Asamblea Nacional, el FMI tendría la autorización para comprometer “la política económica del Estado contenida en su Plan Nacional de Desarrollo a instituciones financieras internacionales o empresas transnacionales”, porque su estatuto, de acuerdo a la Constitución del país, estaría por encima de las leyes orgánicas pero por debajo de la Constitución. 

No obstante, el gobierno ecuatoriano y sus autoridades económicas han insistido en que la Carta de Intención con el FMI no goza del estatuto de un Tratado Internacional y que solamente es un Convenio de Crédito para una operación particular de financiamiento extendido. Si esto es así, entonces las condicionalidades establecidas en la Carta de Intención rebasan el ámbito de su competencia y afectan de forma directa al estatuto de soberanía nacional.

Esto nos lleva a una discusión sobre el estatuto de autonomía e independencia que caracteriza al Estado-nación moderno y a las relaciones internacionales entre los Estados. Un antecedente de la forma por la cual se constituye el concepto de soberanía nacional lo constituyen los Tratados de Westfalia de 1648 y que pusieron fin a la guerra de 30 años. La Paz de Westfalia es el antecedente histórico que da cuenta que la conformación de la soberanía estatal implica la transición de los señoríos feudales e imperios, hacia los Estados territoriales. La Paz de Westfalia creó el antecedente que el Estado (moderno) no está sujeto a ningún otro poder para la adopción de sus decisiones. A esta condición política del Estado moderno se conoce como summa potestas, y conjuntamente con la autonomía y la independencia, caracterizan la noción de soberanía estatal moderna.

Por definición, el Estado moderno no admite, bajo el criterio de summa potestas, un poder supranacional. Afectar la soberanía nacional es, de hecho, casus belli. No obstante, es a partir de 1948 con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que los Estados-nación modernos reconocen una soberanía superior en el sistema de Naciones Unidas y bajo la noción de ontología política de los derechos humanos.

Los únicos tratados internacionales que tienen rango constitucional son, precisamente, los instrumentos internacionales de derechos humanos. El Art. 424 de la Constitución del Ecuador es explícito al respecto: “Art. 424.- (…) La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos humanos más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto de poder público”. Fuera de los derechos humanos, no existe al momento ninguna razón para que un Estado moderno decline su soberanía nacional. Todo el ordenamiento jurídico internacional y que conforma al Sistema de Naciones Unidas, reconoce la soberanía política de los Estados-nación modernos. 

La Convención de Viena de 1969 es explícita al respecto al reconocer la soberanía política de los Estados nación moderna y su adecuación a cumplir con sus compromisos internacionales con otros Estados-Nación bajo las reglas de la buena fe y la obligatoriedad de cumplimiento (“pacta sunt servanda”). En la  Convención de Viena, en su parte introductoria puede leerse lo siguiente:

“Teniendo presentes los principios de derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas, tales como los principios de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos, de la igualdad soberana y la independencia de todos los Estados, de la no injerencia en los asuntos internos de los Estados, de la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza y del respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos y la efectividad de tales derechos y libertades”. 

La Convención de Viena es explícita en reconocer el principio de la igualdad de derechos entre los Estados modernos, la libre determinación de los pueblos, la igualdad soberana entre diferentes Estados-nación modernos, la independencia, la no injerencia en los asuntos internos y la prohibición de amenazas y, añadiríamos, chantajes. 

Las relaciones internacionales son complejas, difíciles y llegar a consensos y acuerdos implica un arduo trabajo de diplomacia. Los Estados-nación modernos, defienden su estatuto de soberanía política a nivel internacional y los marcos jurídicos internacionales tratan de garantizar esos principios.

La globalización, de otra parte, ha implicado una contradicción entre una esfera económica que se amplía cada vez más y una esfera política que se sustenta en los criterios de soberanía nacional y una esfera jurídica que intenta armonizarlos. Precisamente por ello, para articular estas  esferas de la modernidad entre política, economía, y derecho, emergen los acuerdos internacionales de inversión cuya forma más común son los Tratados de Libre Comercio. La institución multilateral que integra estas definiciones de los Acuerdos Internacionales de Inversión, es la Organización Mundial de Comercio, OMC.

Estas reflexiones son pertinentes, porque  al interior de la OMC los Estados-nación definen en una serie de mesas temáticas todos los criterios jurídicos por los cuales su economía nacional se vincula a la globalización. Cada uno de los ítems que constan en cada mesa temática son arduamente discutidos por las representaciones de cada Estado-Nación. 

Sin embargo, en las Cartas de Intención con el FMI, la injerencia de esta institución multilateral en las decisiones de política económica es incluso más fuerte que aquellas negociaciones que se realizan en la OMC. No obstante, mientras los países pueden negociar al interior de la OMC, con el FMI pierden esa capacidad y entran de lleno en el formato de “recetas de talla única” del FMI.

Otro aspecto importante a reseñar es el marco epistemológico y de ontología política que sitúa y otorga referencia a la Constitución ecuatoriana. Ese marco teórico es el neoinstitucionalismo. Uno de los aspectos importantes del neonstitucionalismo es la redefinición del Estado desde la garantía de los derechos. Eso implica una transformación conceptual importante porque la soberanía estatal del summa potestas,en el neoinstitucionalismo, gira hacia el ciudadano y sus derechos. Ecuador constituye, en ese sentido, un país que ha evolucionado y ha innovado de manera trascendente sus marcos teóricos y políticos en su Constitución. Precisamente por ello, consta en la Constitución el concepto de “Estado constitucional de derechos y justicia”. Aquello que justifica la existencia del Estado es su capacidad de garantizar los derechos a los ciudadanos. La soberanía del Estado se traslada, de esta forma, hacia el ciudadano. 

Ahora bien, esta discusión es importante porque el FMI hace tabula rasa de los criterios y principios de independencia, autodeterminación, no injerencia, igualdad soberana, Estado constitucional de derechos y justicia. La Carta de Intención del gobierno ecuatoriano con el FMI pone el contador a cero en materia de respeto a los principios básicos del derecho internacional moderno.

Uno de los aspectos que más se ha criticado al FMI es su injerencia en la política económica de los países y su falta absoluta de marcos teóricos específicos para cada país. Las recetas del FMI han sido criticadas por ser de “talla única” y contener prescripciones realizadas ex ante y cuyo sustento está dado por su propia ideología. La forma por la cual el FMI logra cambiar el diseño de la política económica en función de sus propias prescripciones está dada por el criterio de “condicionalidad”.

Como se había demostrado, la condicionalidad establece límites y posibilidades a toda la política económica, de forma independiente de su relevancia, importancia, oportunidad y consecuencias. La condicionalidad define y atraviesa como una dimensión transversal toda la Carta de Intención, y sostiene la lógica de las prescripciones normativas del FMI. Las condicionalidades son específicas y su cumplimiento es de carácter obligatorio. El FMI ha definido un tiempo de cumplimiento y en función de la evaluación de ese cumplimiento se realizan los desembolsos previstos.

Si bien es cierto que los acreedores suelen imponer condiciones a los deudores en función de los créditos acordados, el FMI va más allá de eso y altera de forma fundamental y trascendente todos los parámetros de la política económica de un país. La imposición de las medidas económicas del FMI generalmente provocan malestar social, movilización de actores y movimientos sociales, y provocan caos político y crisis institucional, además de la crisis económica, como fue evidente en ese país durante la crisis social de octubre de 2019.

Ahora bien, los criterios de la condicionalidad son inherentes a la estructura misma de los programas de crédito del FMI. Son el sustrato más importante de estas estrategias. Definen todo su alcance y posibilidades y son el criterio sobre el cual se efectúan los desembolsos futuros. A medida que el país cumple con estas condicionalidades, el FMI entrega en pequeñas dosis, las sumas pactadas. Si el país no las cumple, entonces, el FMI suspende esas entregas.

En la Carta de Intención con el FMI es recurrente la referencia a la condicionalidad, es decir, al hecho que las medidas económicas establecidas en la Carta de Intención deben cumplirse de forma obligatoria y de manera independiente al ordenamiento jurídico nacional y a la oposición social que puedan suscitar. Desde el inicio, el FMI establece que el acuerdo de facilidad ampliada (o financiamiento extendido) están íntimamente vinculados al cumplimiento del programa y a su supervisión cuatrimestral.

En consecuencia, cabe preguntarse nuevamente ¿por qué los gobiernos le otorgan una capacidad política al FMI que pone el contador a cero de la soberanía política de sus Estados? ¿Por qué los sistemas políticos, tan celosos de la soberanía nacional en otras circunstancias, permiten que el FMI la viole con total impunidad? De la misma manera que a mediados del siglo XX se conformó el Tribunal Russell-Sartre para los crímenes de guerra en Vietnam, quizá sea momento de pensar en la conformación de un tribunal internacional de similares condiciones para el FMI y de consolidar lo realizado por iniciativas similares que se han generado estos últimos años, porque esta institución lleva adelante una verdadera guerra económica en contra de los pueblos y, hasta el momento, no han sido declarados responsables de ello ni han asumido los daños que han provocado. Un tribunal internacional que examine las violaciones al derecho internacional, a los derechos humanos, a los derechos económicos y sociales, realizados por parte de esta Institución Financiera. Un tribunal internacional que evalúe el desastre que ha provocado y, literalmente, los miles de muertos y damnificados económicos, que sus políticas han generado. Un tribunal que permita recoger toda la documentación necesaria y llevar al FMI donde debería estar: juzgado por la Corte Penal Internacional por crímenes contra la humanidad. Con la desaparición del FMI quizá ganemos algo más de paz social y justicia económica.